Решение от 21 мая 2019 г. по делу № А68-3882/2019

Именем Российской Федерации

Арбитражный суд Тульской области

300041, <...>.

тел./факс <***>; e-mail: а68.info@arbitr.ru; http://www.tula.arbitr.ru


Р Е Ш Е Н И Е

г. Тула Дело № А68-3882/2019

Резолютивная часть решения объявлена «20» мая 2019г.

Полный текст решения изготовлен «21» мая 2019г.

Арбитражный суд Тульской области в составе:

судьи Косоуховой С.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению муниципального учреждения «Управление капитального строительства города Тулы» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору (ОГРН 1037100773665, ИНН <***>)

о признании незаконным и отмене постановления от 19.03.2019 № 50,

при участии в заседании:

от заявителя: представитель ФИО2 по доверенности;

от ответчика: представитель ФИО3 по доверенности;

У С Т А Н О В И Л:

Муниципальное учреждение «Управление капитального строительства города Тулы» (далее – МУ «УКС г. Тулы», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору (далее – инспекция) от 19.03.2019 № 50 о назначении административного наказания.

Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы представителей сторон, суд установил следующее.

27.12.2018 в инспекцию от МУ «УКС г. Тулы» поступило извещение о начале строительства объекта капитального строительства «Строительство учебного корпуса Центра Образования № 4, в т.ч. ПИР», расположенного по адресу: Тульская область, Привокзальный территориальный округ, ул. Рогова, д.30.

В период с 18.01.2019 по 07.02.2019 инспекцией на основании приказа № 13 от 14.01.2019 была проведена выездная проверка строительства объекта капитального строительства: «Строительство учебного корпуса Центра Образования № 4, в т.ч. ПИР», расположенного по адресу: Тульская область, Привокзальный территориальный округ, ул. Рогова, д.30.

По результатам проверки установлено следующее.

На земельном участке с кадастровым номером 71:30:020220:1382 ведется строительство вышеуказанного объекта на основании разрешения на строительства № 71-RU71326000-1216-2018 от 11.09.2018, выданное администрацией г. Тулы МУ «УКС г. Тулы» со сроком действия до 11.05.2019, по проектной документации шифр 17-18, разработанной ООО «Архитектурно-проектное бюро», имеющей положительное заключение экспертизы № 71-1-1-3-0044-18 от 24.07.2018, выданной ГАУ ТО «Управление государственной экспертизы в строительстве по Тульской области».

Согласно акту освидетельствования скрытых работ № Ф-2 от 03.06.2018 в период с 31.05.2018 по 03.06.2018 выполнены работы по устройству песчано-гравийной подушки под фундаменты (проект шифр 17-18-КЖ-1\Р-2-КЖ1- план котлована) и акту освидетельствования скрытых работ № Ф-3 от 08.06.2018 в период с 01.06.2018 по 08.06.2018 выполнены работы по армированию фундаментов (проект шифр 17-18-КЖ-1\Р-03-КЖ1- план фундаментов на отм.-2,900).

Поскольку данный вид работ входит в проектную документацию, то осуществляться они должны исключительно при наличии действующего разрешения на строительство.

Между тем, разрешение на строительство объекта капитального строительства № 71-RU71326000-1216-2018 сроком действия до 11.05.2019 выдано администрацией г. Тулы только 11.09.2018, следовательно, строительство объекта осуществлялось в отсутствие полученного в установленном порядке разрешения на строительство.

В период с 31.05.2018 по 11.09.2018 строительство объекта капитального строительства осуществлялось в отсутствие полученного в установленном порядке разрешения на строительство, выданное местным органом исполнительной власти, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, что является нарушением требований ч. 2 и ч. 5 ст. 51 ГрК РФ.

18.02.2019 в отношении МУ «УКС г. Тулы» составлен протокол N 32 об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Оспариваемым постановлением № 50 от 19.03.2019 МУ «УКС г. Тулы» привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

18.02.2019 года должностным лицом инспекции в отношении МУ «УКС г. Тулы» составлен протокол об административном правонарушении № 32, в котором зафиксирован факт совершения учреждением административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

19.03.2019 года начальник инспекции вынес постановление № 50 о привлечении МУ «УКС г. Тулы» к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ и назначении наказания в виде взыскания штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, МУ «УКС г. Тулы» обратилось арбитражный суд с настоящим заявлением.

Инспекцией представлен отзыв, согласно которому административный орган просит суд в удовлетворении заявленных требований отказать

Проанализировав материалы дела, выслушав мнение представителей сторон, суд пришел к выводу, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению. При этом суд исходит из следующего.

В соответствии с ч. ч. 6, 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

При квалификации административного правонарушения суд исходит из субъектного состава возникших правоотношений, существа правонарушения, объективной стороны состава правонарушения и характера применяемого законодательства.

В силу статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), части 4 статьи 210 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое постановление.

Постановлением Правительства Тульской области от 02.07.2014 № 313 утверждено Положение об инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору, в соответствии с которым инспекция является органом исполнительной власти Тульской области, уполномоченным на осуществление регионального государственного строительного надзора.

Согласно пункту 1 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 названного Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

Согласно ч. 1 ст. 23.56 КоАП РФ органы, осуществляющие государственный строительный надзор, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.4, 9.5, статьей 9.5.1 (в части административных правонарушений, совершенных лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию объектов капитального строительства).

В соответствии с абзацем вторым ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, рассмотрение дел о которых настоящим Кодексом отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу положения, утвержденного постановлением Правительства Тульской области от 02. 07.2014 № 313, инспекция наделена полномочиями по осуществлению регионального государственного строительного надзора за строительством.

Приказом инспекции от 18.11.2014 № 369 утвержден Перечень должностных лиц инспекции, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.

Таким образом, протоколы об административных правонарушениях могут составлять должностные лица инспекции, в должностных регламентах которых указано полномочие на составление протоколов об административных правонарушениях.

Из должностного регламента начальника отдела по надзору за строительством инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору (далее - начальник отдела по надзору за строительством), утвержденного Заместителем Губернатора Тульской области - руководителем аппарата правительства Тульской области -начальника главного управления государственной службы и кадров аппарата правительства Тульской области, следует, что начальник отдела по надзору за строительством является должностным лицом, уполномоченным, в том числе, на составление актов, предписаний, протоколов об административных правонарушениях, подготовки материалов для вынесения постановлений по выявленным нарушениям при производстве строительно-монтажных работ и соблюдению организационно правового порядка осуществления строительства на всех его стадиях, (пункты 3.1 должностного регламента начальника отдела по надзору за строительством инспекции).

Таким образом, начальник отдела по надзору за строительством инспекции является лицом, уполномоченным на составление протокола об административном правонарушении.

Таким образом, дело об административном правонарушении в отношении заявителя возбуждено полномочным на то лицом, поводом для возбуждения дела об административном правонарушении стало непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).

В соответствии с п. 16 ст. 1 ГрК РФ застройщик - физическое ил юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции капитального ремонта.

В соответствии с ч. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с ч. 2 ст. 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Согласно требованиям ч. 5 ст. 52 ГрК РФ застройщик заблаговременно, но не позднее, чем за семь рабочих дней до начала строительства, должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ, к которому прилагаются следующие документы: копия разрешения на строительство; проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства; копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий; общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ; положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация объекта капитального строительства подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ.

Исходя из вышеизложенного следует, что застройщик до начала строительства объекта капитального строительства должен получить разрешение на строительство.

В соответствии с ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом административного правонарушения выступают общественные отношения в области строительства, приемки и ввода объектов строительства в эксплуатацию.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, образуют осуществление строительства, реконструкции объектов капитального строительства без разрешения на строительство.

Субъектом данного административного правонарушения являются лица, на которых возложены обязанности по соблюдению установленных законодательством норм и правил в области строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Субъективная сторона данного административного правонарушения характеризуется виной совершившего его лица.

Как следует из материалов дела, на земельном участке с кадастровым номером 71:30:020220:1382 ведется строительство вышеуказанного объекта на основании разрешения на строительства № 71-RU71326000-1216-2018 от 11.09.2018, выданное администрацией г. Тулы МУ «УКС г. Тулы» со сроком действия до 11.05.2019, по проектной документации шифр 17-18, разработанной ООО «Архитектурно-проектное бюро», имеющей положительное заключение экспертизы № 71-1-1-3-0044-18 от 24.07.2018, выданной ГАУ ТО «Управление государственной экспертизы в строительстве по Тульской области».

Согласно акту освидетельствования скрытых работ № Ф-2 от 03.06.2018 в период с 31.05.2018 по 03.06.2018 выполнены работы по устройству песчано-гравийной подушки под фундаменты (проект шифр 17-18-КЖ-1\Р-2-КЖ1- план котлована) и акту освидетельствования скрытых работ № Ф-3 от 08.06.2018 в период с 01.06.2018 по 08.06.2018 выполнены работы по армированию фундаментов (проект шифр 17-18-КЖ-1\Р-03-КЖ1- план фундаментов на отм.-2,900).

Поскольку данный вид работ входит в проектную документацию, то осуществляться они должны исключительно при наличии действующего разрешения на строительство.

Между тем, разрешение на строительство объекта капитального строительства № 71-RU71326000-1216-2018 сроком действия до 11.05.2019 выдано администрацией г. Тулы только 11.09.2018, следовательно, строительство объекта осуществлялось в отсутствие полученного в установленном порядке разрешения на строительство.

Таким образом, МУ «УКС г. Тулы» в период с 31.05.2018 по 11.09.2018 осуществлялось строительство объекта капитального строительства в отсутствие полученного в установленном порядке разрешения на строительство, выданного местным органом исполнительной власти, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, что является нарушением требований ч. 2 и ч. 5 ст. 51 ГрК РФ

Следовательно, установленные по делу фактические обстоятельства образуют объективную сторону административного правонарушения по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Доказательств, опровергающих наличие события административного правонарушения, обществом ни на рассмотрение дела административным органом, ни при рассмотрении дела в суде не представлено.

Факт совершения вменяемого правонарушения подтверждается протоколом от 18.02.2019 № 32, постановлением о назначении административного наказания от 19.03.2019 № 50, другими материалами дела.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. При определении вины организации необходимо использовать понятие вины юридического лица, изложенное в части 2 статьи 2.1 Кодекса.

Согласно названной норме, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых указанным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что учреждение приняло все зависящие от него меры по соблюдению установленных законодательством норм.

Какие-либо неустранимые сомнения в виновности заявителя в совершении выявленного правонарушения отсутствуют.

Таким образом, суд приходит к выводу о наличии в действиях учреждения состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Довод заявителя о пропуске срока давности привлечения к административной ответственности подлежит отклонению судом ввиду следующего.

Статья 4.5 КоАП РФ устанавливает сроки, по истечении которых со дня совершения административного правонарушения постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено.

В частности, срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности составляет один год.

При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные названной статьей, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

В соответствии с позицией Пленума ВАС РФ, изложенной в постановлении от 24.03.2005 N 5, согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Факт осуществления строительства без разрешения на строительтсво заинтересованным лицом выявлен в ходе проведения плановой проверки и зафиксирован в акте от 07.02.2019.

Таким образом, в рассматриваемом случае срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, на момент вынесения обжалуемого судебного акта не истек.

При рассмотрении настоящего дела судом не установлено нарушений процедуры привлечения учреждения к ответственности, гарантий защиты его прав, как лица, привлекаемого к административной ответственности, которые могли бы служить основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления. Инспекция вынесла постановление в пределах предоставленных ей полномочий и сроков давности привлечения к административной ответственности.

Права заявителя, предусмотренные статьей 25.1 КоАП РФ, соблюдены. Учреждение надлежащим образом было извещено о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, не установлены.

Вместе с тем, суд принимает во внимание положения части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ согласно, которым при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей. При назначении административного наказания в соответствии с частью 3.2 настоящей статьи размер административного штрафа не может составлять менее половины минимального размера административного штрафа, предусмотренного для юридических лиц соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств как каждого в отдельности, так и в их совокупности.

Рассматривая вопрос о наличии оснований для снижения размера штрафа, назначенного МУ «УКС г. Тулы», принимая во внимание, что наказание в виде административного штрафа в размере 500 000 руб. не соответствует тяжести совершенного правонарушения, а также принципам справедливости, соразмерности и дифференцированности ответственности, принимая во внимание характер и конкретные обстоятельства совершенного правонарушения, тот факт, что заявитель является муниципальным учреждением, полностью финансируемым из бюджета города на основании бюджетной сметы, суд считает возможным снизить размер административного штрафа до 250 000 руб.

В остальной части указанное постановление следует оставить без изменения.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решать дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Согласно пунктам 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Оценив представленные в дело доказательства, характер совершенного правонарушения, суд не усмотрел в действиях учреждения малозначительности вмененного деяния.

Выполнение работ по строительству, оказывающее влияние на безопасность объекта капитального строительства в отсутствие разрешения, несет в себе потенциальную угрозу для жизни и здоровья неопределенного круга лиц.

Согласно п. 4 ст. 208 АПК РФ, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь ст. ст. 167-170, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Постановление инспекции Тульской области по государственному архитектурно-строительному надзору от 19.03.2019 № 50 о привлечении муниципального учреждения «Управление капитального строительства города Тулы» к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ признать незаконным в части назначения наказания и изменить его в этой части, назначив муниципальному учреждению «Управление капитального строительства города Тулы» административное наказание в виде штрафа в размере 250 000 руб.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в Двадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Тульской области в течение десяти дней со дня его принятия.

Судья С.В. Косоухова