Постановление от 16 сентября 2024 г. по делу № А60-10625/2024

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-7043/2024-АК
г. Пермь
17 сентября 2024 года
Дело № А60-10625/2024


Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2024 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 сентября 2024 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей  Васильевой Е.В., Якушева В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бронниковой О.М.,

при участии:

от заявителя: ФИО1, паспорт, доверенность от 26.12.2022, диплом,

от иных лиц, участвующих в деле, представители не явились,

рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, публичного акционерного общества «Федеральная сетевая компания – РОССЕТИ»,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 27 мая 2024 года

по делу № А60-10625/2024 

по заявлению публичного акционерного общества «Федеральная сетевая компания – РОССЕТИ» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании незаконным решения от 04.12.2023 г. по жалобе № 066/01/18.1- 4239/2023,

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего требования относительно предмета спора: общества с ограниченной ответственностью «Снабженец-2» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

установил:

ПАО Федеральная сетевая компания - РОССЕТИ обратилось в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области о признании незаконным решения от 04.12.2023 г. по жалобе № 066/01/18.1-4239/2023.

  Решением Арбитражного суда Свердловской области от 27.05.2024 (резолютивная часть решения объявлена 20.05.2024)  в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель  обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы приведены доводы о том, что условия проекта договора, включенного в состав документации о закупке, соответствуют законодательству Российской Федерации; включение в проект договора требования о необходимости согласования с заказчиком привлекаемых к оказанию услуг субподрядчиков представляет собой условие о способе и порядке исполнения договора после проведения закупки в электронной форме, а не требование к участникам закупки, поэтому включение этого условия в проект договора не нарушает положения п. 2 ст. 1 ст. 3 Закона о закупке, при этом порядок привлечения соисполнителей, субподрядчиков к исполнению договора Законом о закупке не регулируется, обязанность установления данного порядка законом не предусмотрена. Считает, что представление сведений о субподрядчиках не ограничивает участников закупки в ведении предпринимательской деятельности и является необходимым для наиболее объективной оценки заявок при наличии сведений об имеющихся у исполнителя собственных или привлеченных ресурсов. Судом первой инстанции не дана оценка тому, что ООО «Снабженец-2» при обращении с жалобой не является лицом, подавшим заявку на участие в торгах. Доказательства того, что заказчиком нарушены какие-либо конкретные права ООО «Снабженец-2», в материалах дела отсутствуют. ООО «Снабженец-2» не относится к предусмотренной частью 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции категории лиц, права и законные интересы которых могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов, как следствие, УФАС не имело правовых оснований для рассмотрения жалобы и принятия решения.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области и ООО «Снабженец-2» с жалобой не согласны по основаниям, изложенным в письменных отзывах на апелляционную жалобу. Решение суда считают законным и обоснованным, просят оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.  

В судебном заседании представитель заявителя на доводах жалобы настаивал.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, ПАО «Россети» (далее - Заявитель, Заказчик) Извещением от 16.11.2023 была размещена закупка на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (www.zakupki.gov.ru) № 32312969512, на электронной площадке «РТС-тендер» (www.rts-tender.ru) № 2911673 способом запроса котировок в электронной форме на оказание услуг мониторинга и контроля транспортных средств для филиала ПАО «Россети»-Пермское ПМЭС в 2024г. (далее - Закупка).

Запрос котировок проводился в соответствии с Единым стандартом закупок ПАО  «Россети»  (Положение  о  закупке),  утвержденным  решением  Совета Директоров (протокол от 30.12.2022 № 604), которое в свою очередь разработано в соответствии с требованиями Федерального закона РФ от 18.07.2011 №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

В связи с тем, что в адрес Заказчика по запросу котировок № 2911673 на электронно-торговой площадке «РТС-Тендер» поступили 2 запроса о разъяснении пунктов Технического задания, Протоколом заочного заседания Закупочной комиссии от 30.11.2023 № 3/2911673 запрос котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг мониторинга и контроля транспортных средств для филиала ПАО «Россети» - Пермское ПМЭС в 2024г. был отменен для доработки Технического задания.

До отмены запроса котировок ООО «Снабженец-2» (третье лицо) была подана жалоба исх. №278 от 23.11.2023 (вх. №25911-ЭП/23 от 27.11.2023) в Управление Федеральной антимонопольной службы по г. Москве на неправомерные действия ПАО «Россети» (ограничение конкуренции), так как по мнению участника закупки, проект договора, входящий в состав Документации о закупке, «не содержит критериев согласования-несогласования привлекаемых субподрядчиков» и данные условия заказчиком специально внесены для того, чтобы часть потенциальных исполнителей отказалась от участия в торгах в связи с неизмеряемыми критериями согласования - несогласования привлекаемых к исполнению договора третьих лиц.

В дальнейшем данная жалоба перенаправлена по подведомственности в Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, Управление). 

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 04.12.2023 №066/01/18.1-4239/2023 жалоба признана обоснованной, в действиях ПАО «Россети» выявлено нарушение п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 18.07.2011 №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках), которое содержит признаки состава административного правонарушения, ответственность, за совершение которого предусмотрена ч. 7 ст. 32.2 КоАП РФ.

ПАО «Россети», не согласившись с указанным выше решением заинтересованного лица, полагая его незаконным и нарушающим его права, обратилось в суд с рассматриваемым заявлением.

Судом первой инстанции принято вышеприведенное решение.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, проанализировав нормы материального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.

В статье 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ) установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

В соответствии с правилами указанной статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1).

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (часть 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

Доводы заявителя о том, что ООО «Снабженец-2» не относится к предусмотренной частью 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции категории лиц, права и законные интересы которых могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов, как следствие, УФАС не имело правовых оснований для рассмотрения жалобы и принятия решения, суд отклоняет в силу следующего.

В соответствии с частью 10 статьи 3 Федерального закона N 223-ФЗ любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, с учетом особенностей, установленных статьей 3 Закона о закупках, действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки. Обжалование осуществляется в случаях, установленных частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

При этом, в соответствии с частью 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, как уже было указано выше, действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Из системного толкования вышеназванных норм следует, что обжаловать действия (бездействия) субъектов контроля Закона о закупках по основаниям, предусмотренным частью 10 статьи 3 Закона о закупках вправе любые лица, чьи права и законные интересы нарушены неправомерными действиями (бездействием) субъектов контроля Закона о закупках.

В Письме ФАС России от 25.06.2019 N МЕ/53183/19 разъяснено, что из системного анализа частей 10, 11 статьи 3 Закона о закупках и статьи 18.1 Закона о защите конкуренции следует, что жалоба на положения документации о закупке может быть направлена любым лицом в антимонопольный орган до окончания срока подачи заявок на участие в закупке. Такой подход обеспечивает равенство всех участников закупки в правах на обжалование положений закупочной документации (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 11 статьи 3 Закона о закупках), а также предотвращает злоупотребление правом со стороны недобросовестных участников закупки (статья 10 Гражданского кодекса Российской Федерации), которые сначала ознакомились и выразили согласие с условиями закупки документации путем подачи заявки, что согласно пункту 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации является конклюдентными действиями, а затем, после истечения срока подачи заявок обратились в ФАС России с жалобой на данные условия.

Из материалов дела следует, что срок подачи заявок был определен до 24.11.2023, жалоба ООО «Снабженец-2» была подана в антимонопольный орган 23.11.2023 (исх. №278) в порядке статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ.

Таким образом, жалоба общества, поданная на информацию о проведении торгов, подлежала рассмотрению антимонопольным органом в силу части 2 ст. 18.1 Закона N 135-ФЗ, доводы жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм материального права.

Относительно содержания оспариваемого решения антимонопольного органа суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно статье 1 Закона N 223-ФЗ целями регулирования данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц - заказчиков в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее по тексту - Положение о закупках).

В силу ч. 2 ст. 2 Закона N 223-ФЗ Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в ч.ч. 3.1 и 3.2 ст. 3 настоящего Федерального закона, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика, является Единый стандарт закупок ПАО «Россети» (далее по тексту - Положение о закупках), утвержденный Советом директоров ПАО «Россети» и размещенный на сайте в единой информационной системе в сфере закупок в версии № 40 от 23.11.2023.

Судом установлено и материалами дела подтверждено, что 16.11.2023 в единой информационной системе в сфере закупок было размещено извещение о проведении процедуры запроса котировок в электронной форме № 32312969512 на оказание услуг мониторинга и контроля транспортных средств для филиала ПАО «Россети» - Пермское ПМЭС в 2024 г.

Начальная (максимальная) цена договора составила 308 735,88 руб.

В соответствии со статьей 3 Закона N 223-ФЗ  при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: 1) информационная открытость закупки; 2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; 3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; 4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Согласно ч. 9 ст. 4 Закона о закупках в извещении об осуществлении конкурентной закупки должны быть указаны следующие сведения, в том числе: иные сведения, определенные положением о закупке.

В соответствии с п. 8.1.11.4 Положения документация о закупке при проведении запроса котировок не формируется, при этом, сведения, указанные в п. 7.4.4 Стандарта при необходимости включаются в извещение о закупке.

Согласно п. 7.4.4 Положения документация о закупке должна содержать информацию, необходимую и достаточную для того, чтобы участники закупки могли принять решение об участии в закупке, подготовить и подать заявки таким образом, чтобы Закупочная комиссия могла оценить их по существу и выбрать наилучшую заявку. В документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные Стандартом, в том числе:

а) иные сведения, установленные в соответствии с действующим законодательством, Стандартом и требованиями Заказчика.

В силу п. 7.1.2 Положения документация о закупке утверждается Закупочной комиссией. К извещению о закупке и (или) документации о закупке в обязательном порядке должен прилагаться проект договора, как неотъемлемая часть извещения о закупке и (или) документации о закупке.

Пунктом 2.1.4 проекта договора, размещенного в составе извещения, предусмотрено, что подрядчик обязан выполнять работы своими силами, либо силами третьих лиц при условии согласования Заказчиком возможности привлечения третьих лиц и перечня привлекаемых лиц. При этом Подрядчик несет ответственность за убытки, причиненные третьим лицом при исполнении Договора.

Согласно пункту 2.3.3 проекта договора, размещенного в составе извещения, заказчик обязан согласовать подрядчику, в течение 10 (десяти) рабочих дней после получения уведомления о намерении заключить договоры с субподрядчиками, заключение договоров с указанными субподрядчиками или направить обоснованный отказ.

Как обоснованно указано антимонопольным органом и судом первой инстанции, в данном случае проект договора является неотъемлемым элементом извещения о проведении торгов и может являться предметом антимонопольного контроля.

Учитывая специфику предмета договора, в рамках оказания услуги исполнитель может столкнуться с необходимостью задействования труда физических лиц, к которым заказчик не предъявляет специальных требований, в отличие, например, от тех лиц, которые являются непосредственными исполнителями договора и к которым такие требования предъявляются. При этом, исполнение договора связано с получением результата за счет использования творческого, интеллектуального труда. Исполнитель вправе самостоятельно определять необходимость задействования лиц, которые могут способствовать ему в получении наилучшего результата. Наличие же требования об обязательном согласовании с заказчиком привлечения работников третьих лиц, учитывая, что закупочная документация не содержит критериев и порядка оценки в части установленного требования, налагает на исполнителя чрезмерные, необоснованные ограничения и нарушает его права.

В рассматриваемом случае заявителю вменено нарушение п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках, в соответствии с которым при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, помимо прочего, принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и ограничение конкуренции по отношению к участникам закупки и установлено необоснованное установление в закупочной документации ограничения на привлечение субподрядчиков/соисполнителей без предварительного письменного согласия заказчика.

Согласно п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Таким образом, антимонопольным органом и судом первой инстанции  сделано верное суждение, что установленная заказчиком в извещении (пункты 2.1.4 и 2.3.3 проекта договора подряда) неопределенность относительно вопроса согласования субподрядчиков исполнителя может привести к различного рода злоупотреблениям и противоречит общегражданскому принципу равенства участников гражданских правоотношений, поскольку участники поставлены в зависимость от усмотрения заказчика, критерии согласия которого на привлечение субподрядчиков (третьих лиц) в извещении не раскрыты.

Антимонопольным органом обоснованно указано на то, что документация о проведении закупки (в данном случае извещение), являющаяся, по своей сути, офертой, в соответствии с положениями которой впоследствии заключается договор, не должна содержать возможности ее множественного толкования.

При этом отсутствие в извещении порядка согласования субподрядчика не соответствует принципам равноправия, справедливости, установленным в п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках.

Доводы заявителя о том, что включение в проект договора требования о необходимости согласования с заказчиком привлекаемых к оказанию услуг субподрядчиков, представляет собой условие о способе и порядке исполнения договора после проведения закупки в электронной форме, а не требование к участникам закупки, поэтому включение этого условия в проект договора не нарушает положение п. 2 ст. 1 ст. 3 Закона о закупке, при этом порядок привлечения соисполнителей, субподрядчиков к исполнению договора Законом о закупке не регулируется, обязанность установления данного порядка законом не предусмотрена, рассмотрены апелляционным судом и отклонены, поскольку проект договора является неотъемлемым элементом извещения о закупке.

Потенциальные участники закупки ориентируются на установленные заказчиком условия исполнения договора, невыгодные условия договора могут являться сдерживающим обстоятельством при подаче заявок.

Таким образом, ограничение возможности привлечения субподрядных организаций/соисполнителей по договору, заключаемому по результатам закупки, правомерно расценено антимонопольным органом как нарушение требований действующего законодательства.

Апелляционный суд считает, что выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции, поддержавшего решение Управления, соответствуют фактическим обстоятельствам дела, являются законными и обоснованными.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии в соответствии с положениями статей 198, 201 АПК РФ оснований для признания недействительным оспариваемого по настоящему делу решения, и правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы об обратном судом апелляционной инстанции после их исследования и проверки отклонены как противоречащие установленным по делу обстоятельствам. Выводы антимонопольного органа, содержащиеся в оспариваемом решении, подтверждаются обстоятельствами дела и не противоречат вышеприведенным нормам материального права.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы отклонены судом в полном объеме, поскольку аналогичные доводы были исследованы судом первой инстанции и правомерно отклонены. Оснований для иной оценки установленных судом первой инстанции обстоятельств и представленных в материалы дела доказательств апелляционный суд не усматривает.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции сделаны в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на основе полного и всестороннего исследования всех доказательств по делу с правильным применением норм материального права.

Оснований для изменения или отмены обжалуемого решения не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд


                                           ПОСТАНОВИЛ:


         Решение Арбитражного суда Свердловской области от 27 мая 2024 года по делу № А60-10625/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.        

         Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области



Председательствующий


Е.Ю. Муравьева  



Судьи


Е.В. Васильева   



В.Н. Якушев