Решение от 12 декабря 2022 г. по делу № А09-9533/2021

Арбитражный суд Брянской области

241050, г. Брянск, пер. Трудовой, д.6 сайт: www.bryansk.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А09-9533/2021
город Брянск
12 декабря 2022 года
Резолютивная часть решения оглашена 06.12.2022

Арбитражный суд Брянской области в составе: судьи Черняков А.А. ,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению АО «Клинцовский автокрановый завод» о признании недействительным представления заместителя прокурора г. Клинцы от 11.10.2021 №64/2021 об устранении нарушений,

третье лицо: прокуратура Брянской области,

при участии:

от заявителя: ФИО2 – юрисконсульт (доверенность б/н от 01.07.2021);

от ответчика: ФИО3 – зам. прокурора (доверенность №69-5-2022 от 12.05.2022);

от третьего лица: не явились;

установил:

Акционерное общество «Клинцовский автокрановый завод» (далее – заявитель, Общество) обратилось в арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании недействительным представления заместителя прокурора г.Клинцы (далее – ответчик, прокуратура) от 11.10.2021 №64/2021.

Определением от 17.11.2021 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 АПК РФ привлечена прокуратура Брянской области.

Ответчик с заявленным требованием не согласился по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Дело рассмотрено в порядке статьи 123, 156 АПК РФ в отсутствие представителя третьего лица.

Изучив материалы дела, заслушав представителей сторон, суд установил следующее.

Во исполнение Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.11.2018 № 723 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса» прокуратурой г.Клинцы проведен анализ состояния законности в сфере соблюдения обществом законодательства о государственном оборонном заказе, промышленной безопасности, пожарной безопасности и охране труда.

По результатам анализа состояния законности прокуратурой города установлены основания для проведения проверки соблюдения обществом требований законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса, о чем составлена справка.

Прокуратурой Брянской области дано поручение № 07-32-2021 от 01.06.2021 о проведении такой проверки.

В этой связи прокурором города Клинцы 08.06.2021 принято решение № 7 о проведении в отношении общества проверки в период с 09.06.2021 по 08.07.2021.

24.02.2021 заместителем прокурора г.Клинцы Брянской области, на основании решения прокурора г.Клинцы от 08.06.2021 №7, с участием специалистов Приокского управления Ростехнадзора, Государственной инспекции труда Брянской области, ОНД и ПР по г.Клинцы и Клинцовскому району УНД и ПР ГУ МЧС России по Брянской области, проведена выездная проверка соблюдения АО «КАЗ» требований Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных правовых актов при эксплуатации опасных производственных объектов, расположенных по адресу: <...>.

По результатам выездной проверки уполномоченными лицами 21.06.2021 составлены акты проверки, которые содержат исчерпывающее описание выявленных нарушений требований Федерального закона от 21.07.1997 №116-ФЗ, Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности» и принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных правовых актов при эксплуатации опасных производственных объектов.

11.10.2021 по результатам выездной проверки генеральному директору АО «Клинцовский автокрановый завод» - ФИО4 вынесено представление №64/2021 об устранении нарушений законодательства в сфере оборонно – промышленного комплекса, в котором справочно отражены сведения о перечне нарушений, отраженных в соответствующих актах проверки. Указанным представлением указано на необходимость: 1) безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием представителя прокуратуры города и принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих, а также недопущению подобных нарушений впредь; 2) о времени и месте рассмотрения представления не позднее, чем за три дня уведомить прокуратуру города; 3) рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц; 4) о результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить в прокуратуру города в письменной форме в установленный законом месячный срок с указанием перечня конкретных мероприятий, исполнителей, сроков их реализации.

Полагая, что представление прокурора от 11.10.2021 №64/2021 нарушает права и законные интересы Общества, поскольку возлагает на последнего обязанности, выходящие за пределы компетенции органов прокуратуры; предписано к исполнению в сроки, не предусмотренные нормативными положениями, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Оценив представленные доказательства, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Порядок проведения проверок органами прокуратуры, основания принятия и форма решения о проведении проверок органами прокуратуры регламентированы Федеральным законом «О прокуратуре в РФ» от 17.01.1992 №2202-1 (далее – Закон №2202-1), приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 195 от 07.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – Приказ № 175), а также приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2021 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального Закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации».

В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре, прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет, в том числе надзор за исполнением законов органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя полномочия, прокурор наделен правом проводить проверки, что является формой реализации полномочий прокурора как должностного лица, имеющих целью осуществление надзора за соблюдением законов, устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

В силу пункта 1 статьи 21 Закона №2202-1 предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В пункте 2 статьи 21 Закона о прокуратуре установлено, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Согласно положениям частей 3-4 статьи 21 Закона о прокуратуре решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором Российской Федерации или уполномоченным им заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

Законность и обоснованность решения прокурора о проведении проверки АО «КАЗ», соответствии требованиям Приказа и Законом о прокуратуре установлена судом в судебном акте по делу №А09-4322/2021 и в силу статей 16, 69 АПК РФ не подлежит доказыванию вновь.

Статьей 22 Закона о прокуратуре определены полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов. В частности к таковым отнесено право прокурора или его заместителя в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, внести представление об устранении нарушений закона (пункт 3 статьи 22 Закона №2202-1).

В силу пункта 1 статьи 24 Закона №2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Кроме того, при рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания (пункт 2 статьи 24 Закона о прокуратуре).

Из содержания резолютивной части оспариваемого Представления судом установлено, что таковая составлена в четком соответствии с изложенными правовыми нормами, а потому доводы заявителя о неправомерности установления срока рассмотрения такового Обществом (должностным лицом) – «безотлагательно», а также незаконном, по мнению заявителя, возложении обязанности «принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений», суд отклоняет, как основанные на ложном толковании норм материального права.

Суд также обращает внимание, что оспариваемое представление внесено единоличному исполнительному органу Общества, что соответствует требованиям пункта 1 статьи 21 Закона №2202-1.

Применительно к указанному суд также отклоняет довод Общества о превышении ответчиком полномочий при внесении Представления ввиду установления обязанности по применению мер ответственности в отношении виновных лиц, поскольку прокуратурой не предписано применения каких-либо конкретных мер – определение таковых, в том числе отсутствия оснований для применения, а также круга лиц – субъектов применения таких мер, отнесены к компетенции самого Общества. Кроме того суд обращает внимание, что термин «дисциплинарная ответственность» нормами права не урегулирован, однако указанный факт не является основанием для вывода Общества о неисполнимости обжалуемого акта, поскольку статьей 192 ТК РФ, а также Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине предусмотрен исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, подлежащих применению в отношении виновного в совершении дисциплинарного проступка лица в порядке, определенном статьей 193 ТК РФ.

Верховным Судом Российской Федерации в определении от 20.05.2020 № 81- КА20-1 указано, что подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности.

Допущенные заявителем нарушения были выявлены Прокуратурой г.Клинцы в рамках прокурорского надзора во исполнение Приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.11.2018 № 723 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса».

Исходя из правовой позиции, изложенной в п. 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 6, п. 2 ст. 21, п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Довод заявителя о незаконности требования прокурора, указанного в пункте 2 Представления от 11.10.2021, согласно которому «о времени и месте рассмотрения представления не позднее, чем за три дня уведомить прокуратуру города», суд также отклоняет, как противоречащий положениями статей 7, 24 Закона о прокуратуре.

В частности в силу пункта 3 статьи 7 Закона №2202-1 прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов, наряду с прочими, коммерческими и некоммерческими организациями.

Пунктом 16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" на прокуроров возложена обязанность в актах прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц, принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования, контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать на неисполнение требований прокурора.

Таким образом, оспариваемое представление содержит обоснованное требование прокурора рассмотреть представление с его участием, своевременно проинформировав прокурора о времени и месте рассмотрения представления.

Суд также указывает, что исходя из смысла ст.ст. 21, 22 Закона о прокуратуре, Приказа № 195 от 07.12.2007, Приказа № 723 прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми субъектами прав независимо от иных государственных органов, что обусловлено целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Осуществляемая прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора) (п. 3 Постановления КС РФ от 17.02.2015 № 2-П).

Таким образом, в силу вышеприведенных положений Закона о прокуратуре, прокурор вправе осуществлять надзор за исполнением законов юридическим лицом, являющимся хозяйствующим субъектом, каковым является АО «Клинцовский автокрановый завод», а предметом надзора является исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Оспариваемое представление содержит описание выявленных нарушений и перечень и наименование нормативных актов и иных подзаконных актов, которым не соответствуют выявленные в ходе надзора нарушения.

Конституционный Суд РФ в определении от 24.02.2005 № 84-О указал, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 ФЗ № 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке.

Добровольный порядок означает, что лицо, в адрес которого вынесено представление прокурора, самостоятельно определяет мероприятия по устранению выявленных нарушений законодательства, поскольку определение таких мероприятия прокурором в представлении означало бы вмешательство прокурора в хозяйственную деятельность лица, кому адресовано представление.

Из содержания мотивировочной части Представления судом установлено изложение прокуратурой фактических обстоятельств, повлекших внесение оспариваемого акта, в данном случае – совокупности актов, составленных по результатам проверочных мероприятий.

Доводы заявителя о недействительности актов, как основания для признания недействительным Представления, судом отклоняются по вышеизложенным основаниям. При этом суд обращает внимание, что акт проверки ненормативным актом не является, поскольку сам по себе, в отрыве от иных, подлежащих составлению по результатам контрольного мероприятия документов (решений, постановлений и т.п.), не влечет возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей лица, в то время, как допустимых и достаточных доказательств недостоверности отраженных в актах проверок и положенных в основу оспариваемого Представления сведений о допущенных (выявленных) нарушениях заявителем не представлено.

В ходе рассмотрения дела заявителем в порядке статьи 161 АПК РФ заявлялось о фальсификации доказательств - актов проверки от 21.06.2021. В основу указанного заявления заявителем положен вывод о несоответствии представленных в материалы дела актов проверок экземплярам, направленным ответчиком 13.07.2021 в 16:43 во вложении к электронному сообщению (имя файла SCN-1063- S01_07132021_163218_067573.pdf) на электронный адрес сотрудника Общества (i.elizarova2014@yandex.ru) с электронного адреса (gor.klintsy@brprok.ru), принадлежащего прокуратуре г.Клинцы. В частности заявитель указал на отсутствие в полученных в электронном виде актах ссылок на участие законного представителя АО «КАЗ», а также информации о фото- и видеофиксации нарушений. Указанное заявление судом отклонено, поскольку доказательств того, что направленные не в официальном порядке, а на электронную почту сотрудника документы не являлись проектом (черновиком), как указал ответчик, предоставленным для ознакомления с содержанием выявленных нарушений, суду не представлено. В этой связи суд обращает внимание, что доказательств направления прокуратурой таких (содержащих недостоверные данные) актов почтовой корреспонденцией и/или вручения уполномоченному лицу нарочно, то есть официальной передачи оригиналов документов – не представлено. Довод Общества об отсутствии у последнего оригиналов актов проверки ввиду не направления таковых прокуратурой не свидетельствует об отсутствии у заявителя права обратиться за получением экземпляров таковых в соответствующем надзорном органе.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»).

Обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми решениями, действиями (бездействиями).

В соответствии со статьей 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Таким образом, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства с точки зрения относимости, допустимости, достоверности каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их неразрывной совокупности, суд приходит к выводу об отсутствии процессуальных нарушений процедуры вынесения представления от 11.10.2021 №64/2021, наличии в мотивировочной части обоснования отраженных в резолютивной части выводов и требований, в то время, как что заявителем не представлено доказательств, свидетельствующих о нарушении оспариваемым Представлением заместителя прокурора прав и охраняемых законом интересов заявителя в предпринимательской или иной экономической деятельности, в связи с чем, требования АО «Клинцовский автокрановый завод» удовлетворению не подлежат.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы по оплате государственной пошлины относятся на заявителя, однако взысканию не подлежат ввиду оплаты при обращении с заявлением.

В силу части 5 статьи 96 АПК РФ обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемого ненормативного акта, принятые определением суда от 25.10.2021 по настоящему делу, считать утратившими силу с даты вступления в силу окончательного судебного акта по настоящему делу.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



РЕШИЛ:

Заявление АО «Клинцовский автокрановый завод» оставить без удовлетворения.

Обеспечительные меры, принятые определением суда от 25.10.2021, считать утратившими силу с даты вступления в силу окончательного судебного акта по настоящему делу.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в Двадцатый арбитражный апелляционный суд г. Тула. Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Брянской области.


Судья Черняков А.А.