Постановление от 4 апреля 2019 г. по делу № А84-3068/2018

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. 8 (8692) 54-74-95

E-mail: info@21aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А84-3068/2018
04 апреля 2019 года
город Севастополь


Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме 04 апреля 2019 года

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующегоГрадовой О.Г.,

судейГолика В.С.,

ФИО1,

при ведении протокола секретарями судебного заседания Головченко Я.А., Лесик А.В.,

при участии:

представителей Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя – ФИО2; ФИО3,

иные лица, участвующие в деле, не явились;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» на решение Арбитражного суда города Севастополя от 21 ноября 2018 года по делу № А84-3068/2018 (судья Архипенко А.М.)

по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» (ул. Пугачева, 28, <...>)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования <...>, <...>),

при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора – Департамента здравоохранения города Севастополя (299008, ул. Карантинная, дом 45, г. Севастополь)

об оспаривании решения,

установил:

30.08.2018 Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» (ОГРН <***> – л.д. 15, 49-61 т. 1, далее ГБУЗС «ЦЭМПиМК» или заявитель) нарочно подало в Арбитражный суд города Севастополя заявление о признании незаконным решения Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя (ОГРН <***> – л.д. 50-51 т. 3, далее ТФ ОМС Севастополя или административный орган) о неэффективном использовании денежных средств ОМС в сумме 274.222,44 руб., изложенного в акте проверки № 26 от 30.07.2018 (л.д. 5-9 т. 1).

Требования обоснованы тем, что штатное расписание с увеличением окладов руководителю и его заместителям согласовано с Департаментом здравоохранения; за 2017 год заявитель имел экономию фонда оплаты труда на 2.205.950,25 руб.; заявитель не является получателем бюджетных средств, поэтому не является субъектом правоотношений по эффективному использованию бюджетных средств; ТФ ОМС Севастополя не вправе проверять правильность начисления и выплаты заработной платы по утвержденному штатному расписанию.

Решением суда первой инстанции отказано в удовлетворении заявленных требований по тем мотивам, что заявитель с нарушением норм трудового законодательства установил и выплатил главному врачу и его заместителям повышенные оклады, что свидетельствует о неэффективном использовании бюджетных средств (л.д. 146-154 т. 2).

ГБУЗС «ЦЭМПиМК» подана апелляционная жалоба, в которой этот участник просит отменить решение суда и удовлетворить заявленные требования по тем основаниям, что изложенные в решении выводы не соответствуют обстоятельствам дела. В апелляционной жалобе, кроме приведенных в заявлении доводов, указано на то, что акт проверки не содержат описания и доказательств неэффективного использования денежных средств (л.д. 5-8 т. 3).

Из отзыва на апелляционную жалобу следует, что ТФ ОМС Севастополя не согласен с ее доводами, так как заявитель излишне выплатил главному врачу и его заместителям заработную плату из-за незаконного увеличения в штатном расписании оклада главного врача, что является прямым свидетельством неэффективного использования средств ОМС (л.д. 22-33, 41-43 т. 3).

В судебном заседании с перерывом с 21 по 28 марта 2019 года представители ТФ ОМС Крыма возражали против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, приведенным в отзыве.

Представители заявителя и Департамента здравоохранения города Севастополя (ОГРН <***>, далее Департамент здравоохранения) в судебное заседание повторно не явились.

О месте и времени заседания эти участники извещены определением от 21.02.2019, копии которого получили 01.03.2019 и 05.03.2019, что подтверждается почтовыми уведомлениями (л.д. 36-38 т. 3).

27.02.2019 и 22.03.2019 информация о судебном заседании (в том числе о перерыве) размещена на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда, о чем к делу приобщены доказательства (л.д. 39, 49 т. 3).

Учитывая изложенные обстоятельства, необязательность явки в судебное заседание представителей участников дела, достаточность доказательств для рассмотрения дела, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд определил: рассмотреть дело без участия в судебном заседании неявившихся участников.

На основании статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) Двадцать первый арбитражный апелляционный суд установил следующие обстоятельства, подтвержденные совокупностью доказательств.

06.07.2013 ТФ ОМС Севастополя на основании поручения следователя по особо важным делам по расследованию особо важных дел следственного управления Следственного комитета РФ по г. Севастополю издан приказ № 182 (с учетом приказа № 183 от 09.07.2018) о проведении в соответствии с программой внеплановой тематической проверки ГБУЗС «ЦЭМПиМК» по вопросу расходования средств ОМС на оплату труда главному врачу, заместителю главного врача по экономическим вопросам, заместителю главного врача по медицинской части, главному бухгалтеру, главному фельдшеру за период с 01.02.2017 по 31.12.2017 и с 01.01.2018 по 06.07.2018 (л.д. 62-66 т.1).

В период с 09.07.2018 по 30.07.2018 комиссией ТФ ОМС Севастополя в составе: начальника контрольно-ревизионного управления ФИО4, начальника ревизионно-аналитического отдела КРУ, советника ФИО5, главного специалиста отдела ревизий и проверок КРУ ФИО6, при участии и.о. главного врача ГБУЗС «ЦЭМПиМК» ФИО7 проведена внеплановая тематическая проверка ГБУЗС «ЦЭМПиМК» по расходованию средств ОМС на оплату труда названных выше должностных лиц заявителя за период с 01.02.2017 по 31.12.2017 и с 01.01.2018 по 06.07.2018.

30.07.2018 по результатам этой проверки названными проверяющими составлен акт № 26; копия акта вручена и.о. главного врача ГБУЗС «ЦЭМПиМК» ФИО7 и акт подписан главным бухгалтером ГБУЗС «ЦЭМПиМК» ФИО8 с указанием на подачу возражений (л.д. 67-79 т. 1).

02.08.2018 такие возражения поданы; эти возражения ТФ ОМС Севастополя рассмотрены и 08.08.2018 на них дан отрицательный ответ (л.д. 80-88 т. 1).

Выводами проверки явилось установление нарушения со стороны ГБУЗС «ЦЭМПиМК» трудового законодательства, а именно:

- при установленном по контракту от 25.08.2015 между главным врачом ГБУЗС «ЦЭМПиМК» ФИО9 и Департаментом здравоохранения окладе главного врача в 38.000 руб. (с 26.08.2015) и 39.375 руб. (с 03.08.2016) в штатном расписании в период с 01.02.2017 по 08.06.2017 оклад главного врача установлен в размере 45.000 руб. и в период с 01.02.2017 по 08.06.2017 выплачивалась главному врачу заработная плата исходя из оклада в 45.000 руб.,

- в зависимости от установленного в штатном расписании оклада главного врача в 45.000 руб. определены оклады заместителю главного врача по экономическим вопросам, заместителю главного врача по медицинской части, главному бухгалтеру, главному фельдшеру, и этим должностным лицам выплачена заработная плата исходя из этих окладов;

- такие действия привели к излишней выплате названным должностным лицам заработной платы в общей сумме 274.222,44 руб., что является неэффективным использованием бюджетных средств.

Этим актом заявителю предложено в течение 10 дней представить в ТФ ОМС Севастополя информацию об устранении выявленных нарушений и недостатков или план мероприятий по их устранению (л.д. 74 т.1).

Заявитель не оспаривает приведенных в акте проверке обстоятельство разнице в размере оклада главного врача, установленного по трудовому контракту и по штатному расписанию, а также установления окладов заместителям главного врача и главному фельдшеру в зависимости от оклада главного врача по штатному расписанию.

Эти обстоятельства подтверждены письменными доказательствами.

В частности, из трудового договора с руководителем от 25.08.2015 следует, что оклад главного врача ГБУЗС «ЦЭМПиМК» ФИО9 установлен в 38.000 руб., с 01.08.2016 – 39.375 руб. (л.д. 109-119 т.1), с 12.12.2017 (при новом принятии на работу) оклад также определен в 39.375 руб., что подтверждает приказ Департамента здравоохранения от 12.12.2017 (л.д. 48 т.1).

Вместе с тем, приказом № 373 от 31.12.2015 главного врача ГБУЗС «ЦЭМПиМК» ФИО9 с 01.01.2016 утверждено штатное расписание, в котором оклад главного врача указан в 45.000 руб., это штатное расписание (и изменения в него) согласовано с руководителем Департамента здравоохранения, о чем имеется подпись, скрепленная оттиском печати названного Департамента (л.д. 89-91, 94 т.1).

Из дополнительных соглашений к трудовым договорам следует, что заместители главного врача имели следующие оклады: заместитель главного врача по экономическим вопросам ФИО10 с 11.04.2016 – 40.500 руб., заместитель главного врача по медицинской части ФИО7 с 26.08.2015 – 40.500 руб., главный бухгалтер ФИО8 с 15.09.2016 – 36.000 руб., главный фельдшер ФИО11 с 01.01.2016 – 27.000 руб. (л.д. 149-152 т.1).

В соответствии с частью 11 статьи 40 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 27.06.2018 – дата обжалуемого решения, далее Закон № 326-ФЗ) территориальный фонд в порядке, установленном Федеральным фондом, вправе осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями.

Положение о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями утверждено приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73 (далее Положение № 73).

Согласно пунктов 4, 9, подпункта 17.2 Положения № 73 территориальный фонд вправе проводить тематические проверки (в том числе) по использованию средств обязательного медицинского страхования, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования.

В ходе такой проверки проверяется соблюдение обязательства медицинской организации по использованию средств обязательного медицинского страхования, полученных за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

В частности, проверяется структура тарифа на оплату медицинской помощи, в том числе: осуществления расходов на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда. А именно, правильность начисления и выплаты заработной платы в соответствии с установленными ставками, должностными окладами. Для этого проверяются все документы, подтверждающие обоснованность производимых выплат: штатное расписание, тарификационные списки, документы, подтверждающие квалификацию специалистов, графики работы структурных подразделений и сотрудников, приказы по личному составу, трудовые соглашения, коллективный договор, положение об оплате труда и т.д.

Согласно пунктов 26-27 Положения № 73 на основании акта проверки медицинская организация производит возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплату штрафов, пеней.

Из пунктов 28 и 30 Положения № 73 следует, что в случае, если медицинская организация не согласна с актом проверки, она вправе подать письменные возражения; если такие возражения не признаны обоснованными, медицинская организация вправе обжаловать данное решение в досудебном и (или) судебном порядке.

Как установлено, ТФ ОМС Севастополя в пределах предоставленных полномочий провел тематическую проверку заявителя (медицинской организации) по использованию средств ОМС, а также рассмотрел письменные возражения заявителя на составленный по итогам проеденной проверки акт. Такие действия и решение ТФ ОМС Севастополя совершены и приняты в пределах установленных законом полномочий, а потому доводы заявителя о превышении ТФ ОМС Севастополя полномочий отклоняются.

Исходя из пункта 30 Положения № 73 решение территориального органа о нарушениях при использовании медицинской организацией средств ОМС излагается в акте проверки; в связи с чем, заявленные ГБУЗС «ЦЭМПиМК» требования правомерно рассмотрены судом первой инстанции в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно части 5 статьи 200 главы 24 АПК РФ обязанность по доказыванию соответствия принятого решения и наличию оснований для его принятия закон возлагает на орган, принявший такое решение.

Как следует из акта проверки ТФ ОМС Севастополя установлено нарушение заявителем законодательства об оплате труда.

Из действовавшего до 01.07.2017 Примерного положения об оплате труда работников государственных учреждений здравоохранения города Севастополя, утвержденного Постановлением Правительства Севастополя от 14.04.2015 № 280-ПП (ред. от 13.04.2017), следует, что размер оплаты труда руководителей учреждений определяется трудовым договором (пункт 3.1), должностные оклады заместителей руководителей учреждений, главного бухгалтера учреждения устанавливаются на 10 – 30% ниже должностных окладов руководителей этих учреждений (пункт 6).

С 01.07.2017 установлены базовые оклады (базовые должностные оклады) для отдельных категорий работников государственных учреждений, в отношении которых функции и полномочия учредителя осуществляет Департамент здравоохранения города Севастополя, что следует из Постановления Правительства Севастополя от 27.04.2017 № 349-ПП (ред. от 27.07.2017).

Приказом Департамента здравоохранения г. Севастополя от 03.08.2016 № 993 для руководителя ГБУЗС «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» установлен оклад в 39.375 руб.

Таким образом, законодательство регулирует определение заработной платы, включая оклад.

Вместе с тем, одной констатации нарушения со стороны медицинской организации требований трудового законодательства для вывода о неэффективном использовании средств ОМС не достаточно исходя из следующего.

В соответствии со статьями 28 и 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 19.07.2018, далее БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, в том числе на принципе эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Пунктом 23 Постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 22.06.2006 № 23 (ред. от 26.02.2009) разъяснено, что при рассмотрении дел категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее:

- участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции;

- в связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Как следует из акта № 26 от 30.07.2018 административный орган не установил и не доказал того факта, что поставленные перед ГБУЗС «ЦЭМПиМК» могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или с достижением лучшего результата. Также ТФ ОМС Севастополя не учтены те факты, что штатное расписание с окладом главного врача в 45.000 руб. было согласовано с Департаментом здравоохранения, а также за 2017 год ГБУЗС «ЦЭМПиМК» имело экономию фонда оплаты труда, превышающую в несколько раз сумму затрат, которые по выводам проверки использованы неэффективно.

При рассмотрении дела судом первой инстанции также не установлено, что ГБУЗС «ЦЭМПиМК» неэффективно использовало или превысило выделенные средства ОМС.

На основании изложенного, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение суда принято с нарушением названных норм материального права, при недоказанности имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными; что является основаниями для его отмены; заявленные требования подлежат удовлетворению; принятое административным органом решение следует признать незаконным, как противоречащее требованиям закона и нарушающие права заявителя; понесенные заявителем судебные расходы в виде оплаты государственной пошлины при подаче заявления и апелляционной жалобы в общей сумме 4.500 руб. (л.д. 10 т. 1, л.д. 9 т. 3) в соответствии со статьей 110 АПК РФ подлежат возмещению за счет проигравшей стороны.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 21 ноября 2018 года по делу № А84-3068/2018 отменить, принять новый судебный акт.

Заявленные Государственным бюджетным учреждением здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» требования – удовлетворить.

Признать незаконным изложенное в акте внеплановой тематической проверки № 26 от 30.07.2018 решение Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя о неэффективном использовании Государственным бюджетным учреждением здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» денежных средств ОМС в сумме 274.222,44 рублей.

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования города Севастополя в пользу Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Севастополя «Центр экстренной медицинской помощи и медицины катастроф» понесенные судебные расходы в виде государственной пошлины в общей сумме 4.500 рублей.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

ПредседательствующийО.Г. ФИО12

СудьиА.Ю. ФИО13 Голик