Решение № 12-274/2018 от 4 июня 2018 г. по делу № 12-274/2018

Дело № 12-274/2018


Р Е Ш Е Н И Е

05 июня 2018 года г. Севастополь

Судья Ленинского районного суда <адрес> Калганова С.В., при участии заявителя ФИО1, представителей Главного контрольного управления города Севастополя ФИО2, ФИО3, рассмотрев в открытом судебном заседании в зале суда жалобу ФИО1 на постановление заместителя начальника Главного контрольного управления города Севастополя № 6 от 26 марта 2018 года,

УСТАНОВИЛ:

Постановлением заместителя начальника Главного контрольного управления г. Севастополя ФИО5 от 26.03.2018 № 6 по ч. 4 ст. 7.32 КоАП Российской Федерации я привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Главным контрольным управлением г. Севастополя на основании распоряжения от ДД.ММ.ГГГГ № в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ проведена внеплановая проверка деятельности государственного автономного учреждения культуры г. Севастополя «Агентство культуры и искусства» (далее — ГАУК «АКИ») на предмет соблюдения в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

По окончании указанной проверки Главным контрольным управлением г. Севастополя составлен акт от ДД.ММ.ГГГГ №, согласно выводов которого (п. 5) в деятельности ГАУК «АКИ» установлены нарушения ч. 1 ст. 95 ФЗ - 44, выразившиеся в изменении существенных условий контракта от ДД.ММ.ГГГГ № б/н на оказание услуги по организации, созданию и проведению творческим коллективом праздничного мероприятия, посвящённого празднованию встречи Нового 2018 года (изменение порядка оплаты), за что ФИО1 был привлечен к административной ответственности по ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ.

Не согласившись с указанным постановлением, ФИО1 обратился в Ленинский районный суд с жалобой на данное постановление, в которой содержится просьба об отмене постановления должностного лица и прекращении производства по делу об административном правонарушении ввиду отсутствия состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ. В обоснование жалобы заявитель указывает, что Главным контрольным управлением <адрес> при проведении проверки ГАУК «АКИ» неверно были определены правовые основания и процессуальные нормы, регулирующие проведение внеплановой проверки, нарушены сроки и порядок ее проведения, вследствие чего добытые по ее результатам доказательства являются недопустимыми, поскольку получены с нарушением закона.

В судебном заседании ФИО1 доводы жалобы поддержал, настаивал на ее удовлетворении.

Представители Главного контрольного управления города Севастополя ФИО2, ФИО3 против удовлетворения жалобы возражали, обращая внимание суда на то, что обжалуемое постановление принято на законных основаниях.

Выслушав мнение участников процесса, изучив представленные материалы по жалобе, материалы дела об административном правонарушении, судья приходит к следующему выводу.

В силу ч.3 ст.30.6 КоАП РФ судья не связан доводами жалобы и проверяет дело в полном объеме.

Согласно ст. 30.3 КоАП Российской Федерации жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течении десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

Копия обжалуемого постановления получена заявителем ДД.ММ.ГГГГ, в связи с чем, жалоба подана в срок, предусмотренный законодательством для обжалования постановления по делу об административном правонарушении.

Диспозиция ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Согласно ч. 2 ст. 34 Закона о контрактной системе при заключении контракта указывается, что цена контракта является твердой и определяется на весь срок исполнения контракта, а в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, указываются ориентировочное значение цены контракта либо формула цены и максимальное значение цены контракта, установленные заказчиком в документации о закупке. При заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей и статьей 95 настоящего Федерального закона.

В соответствии со ст. 95 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в следующих случаях: если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контрактом,.. . если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов.

В соответствии со статьей 24 Закона о контрактной системе при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями настоящей главы. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5).

Так, судом установлено, что Главным контрольным управление г. Севастополя на основании распоряжения от ДД.ММ.ГГГГ № (копия прилагается) в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ проведена внеплановая проверка деятельности государственного автономного учреждения культуры г. Севастополя «Агентство культуры и искусства» (далее — ГАУК «АКИ») на предмет соблюдения в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ требований Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - ФЗ - 44).

По окончании указанной проверки Главным контрольным управлением г. Севастополя составлен акт от ДД.ММ.ГГГГ №, согласно выводов которого (п. 5) в деятельности ГАУК «АКИ» установлены нарушения ч. 1 ст. 95 ФЗ - 44, выразившиеся в изменении существенных условий контракта от ДД.ММ.ГГГГ № б/н на оказание услуги по организации, созданию и проведению творческим коллективом праздничного мероприятия, посвящённого празднованию встречи Нового 2018 года (изменение порядка оплаты).

Действия ФИО1 государственным органом квалифицированы по ч. 4 ст. 7.29 КоАП РФ.

В соответствии с п. 5 Порядка осуществления контроля за соблюдением Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» Главным контрольным управлением г. Севастополя, который утвержден постановлением Правительства г. Севастополя от ДД.ММ.ГГГГ № - ПП, внеплановые проверки Управлением проводятся по основаниям, предусмотренным ч. 15 ст. 99 ФЗ - 44, в связи с поступившими обращениями (жалобой), полученной информацией о нарушениях или по истечении срока исполнения ранее выданного предписания.

Согласно распоряжения начальника Главного контрольного управления г. Севастополя о назначении внепланового контрольного мероприятия от ДД.ММ.ГГГГ № (исходя из его содержания) основанием для проведения проверки послужила информация прокуратуры города о возможных нарушениях закона о контрактной системе в сфере закупок в деятельности ГАУК «АКИ» от ДД.ММ.ГГГГ №/НР-1055 (копия прилагается), что в качестве основания для проведения внеплановой проверки предусмотрено п. 2 ч. 15 ст. 99 ФЗ - 44.

Из материалов дела следует, что проверка проведена по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 15 ст. 99 ФЗ - 44.

Из Единого государственного реестра юридических лиц следует, что СРОО является общественной организацией. Основным видом деятельности СРОО является исследование конъюнктуры рынка и изучение общественного мнения.

Правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, установлены Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Согласно ч. 4 ст. 3 данного Закона, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля в соответствии с данным федеральным законом и другими федеральными законами.

В соответствии с ч. 1 ст. 102 ФЗ - 44 общественные объединения вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок в соответствии с указанным федеральным законом.

Таким образом, СРОО является общественным объединением, осуществляющим общественный контроль в сфере закупок и, в этой связи, жалобы СРОО о нарушениях ГАУК «АКИ» требований закона в сфере закупок для проведения внеплановой проверки рассматриваются как основание, предусмотренное п. 1 ч. 15 ст. 99 ФЗ - 44.

В соответствии с п. 1 ч. 15 ст. 99 ФЗ - 44 контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку на основании обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном гл. 6 ФЗ - 44. Иное прямо противоречит закону.

Главой 6 ФЗ - 44 четко регламентирован порядок рассмотрения жалоб общественных организаций.

Так, ч. 3 ст. 105 ФЗ - 44 предусмотрено, что обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего в порядке, установленном настоящей главой, допускается в любое время после размещения в единой информационной системе плана закупок, но не позднее чем через десять дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок, протокола запроса предложений, а в случае определения поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом с даты подписания соответствующего протокола. Жалоба на положения документации о закупке может быть подана любым участником закупки, общественным объединением, объединением юридических лиц до окончания установленного срока подачи заявок. При этом в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала вскрытия конвертов с заявками и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, запросе котировок, запросе предложений, после рассмотрения заявок на участие в аукционе, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок или запросе предложений. По истечении указанных в настоящей части сроков обжалование соответствующих действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего осуществляется только в судебном порядке.

Частью 6 ст. 105 ФЗ - 44 предусмотрено, что обжалование действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, связанных с заключением контракта, допускается в порядке, установленном настоящей главой, не позднее даты заключения контракта.

По истечении установленных в ч.ч. 3, 4 и 6 ст. 105 ФЗ - 44 сроков обжалование действий заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, осуществляется только в судебном порядке.

Из материалов дела следует, что жалобы СРОО в Главное контрольное управление г. Севастополя поступили ДД.ММ.ГГГГ, а распоряжение о проведении внеплановой проверки вынесено только ДД.ММ.ГГГГ, что свидетельствует о нарушении установленного порядка рассмотрения обращений. Кроме того, проверка назначена уже после заключения контрактов, которые являлись предметом проверки, и даже после их фактического полного исполнения сторонами.

Между тем возможность обжалования действий заказчика после заключения контракта в административном порядке положениями ст. 105 ФЗ - 44 не предусмотрена.

Кроме того, ФЗ - 44 предусмотрено, что информация о жалобах, поданных в контрольные органы в сфере закупок, о решениях, принятых по результатам рассмотрения жалоб, включается в реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, принятых по ним решений и выданных предписаний.

Частью 1 ст. 106 ФЗ - 44 установлено, что после подачи жалобы и принятия ее к рассмотрению контрольный орган в сфере закупок в течение двух рабочих дней с даты поступления жалобы размещает в единой информационной системе информацию о поступлении жалобы и ее содержании, а также направляет участнику закупки, подавшему жалобу, заказчику, оператору электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированную организацию, комиссию по осуществлению закупки, действия (бездействие) которых обжалуются, уведомления о поступлении жалобы, ее содержании, о месте и времени рассмотрения жалобы.

Частью 2 ст. 106 ФЗ - 44 предусмотрено, что лица, права и законные интересы которых непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы, вправе направить в контрольный орган в сфере закупок возражения на жалобу и участвовать в ее рассмотрении лично или через своих представителей.

Данные требования закона Главным контрольным управлением г. Севастополя не выполнены.

Так, в единой информационной системе сведения о жалобе по вопросам соблюдения ГАУК "АКИ" требований законодательства о контрактной системе по закупкам, которые являлись предметом проверки, отсутствуют. Не внесены также сведения о проведении внеплановой проверки, о чем свидетельствуют представленные суду скриншоты сайта.

Кроме того, в установленном законом порядке в адрес ГАУК "АКИ" уведомление о поступлении жалобы, ее содержании, о месте и времени рассмотрения жалобы не поступало, что лишило возможности ГАУК "АКИ" подать возражения на жалобу и участвовать в ее рассмотрении.

Таким образом, Главным контрольным управлением г. Севастополя грубо нарушены права ГАУК "АКИ" как лица, права и законные интересы которого непосредственно затрагиваются в результате рассмотрения жалобы, что лишило ГАУК "АКИ" возможности направить в контрольный орган возражения на жалобу и участвовать в ее рассмотрении.

Кроме того, Главным контрольным управлением г. Севастополя нарушены сроки рассмотрения жалоб СРОО.

Согласно ч. 3 ст. 106 ФЗ - 44 контрольный орган в сфере закупок обязан рассмотреть жалобу по существу и возражение на жалобу в течение пяти рабочих дней с даты поступления жалобы и уведомить лицо, подавшее жалобу, лиц, направивших возражения на жалобу, о результатах такого рассмотрения.

Однако решение о проведении внеплановой проверки принято только 10.01.2018, что безусловно свидетельствует о нарушении срока рассмотрения жалобы.

Из ч. 8 ст. 106 ФЗ - 44 следует, что по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного п. 2 ч. 22 ст. 99 ФЗ - 44, о совершении иных действий, предусмотренных ч. 22 ст. 99 настоящего Федерального закона.

Таким образом, действующим законодательством не предусмотрено, что по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган может принять решение о проведении внеплановой проверки, так как проверка должна проводиться в рамках рассмотрения жалобы.

Кроме того, в Главное контрольное управление г. Севастополя жалобы СРОО о предполагаемых нарушениях ГАУК "АКИ" законодательства о контрактной системе поступили ДД.ММ.ГГГГ, то есть в Главном контрольном управлении г. Севастополя отсутствовали основания включать в проверяемый период - период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, так как информация о нарушениях со стороны ГАУК "АКИ" законодательства о контрактной системе после ДД.ММ.ГГГГ не поступала.

В отсутствие оснований, органом контроля определён проверяемый период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ.

В соответствии с п. 3 Порядка осуществления контроля за соблюдением ФЗ - 44, утвержденным постановлением Правительства Севастополя ДД.ММ.ГГГГ №-ПП, Главным контрольным управлением г. Севастополя контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе в сфере закупок осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок в форме камеральных и выездных проверок, а также обследований и встречных проверок, проводимых в рамках выездных и (или) камеральных проверок.

Из п. 17 указанного Порядка следует, что плановые и внеплановые проверки проводятся по распоряжению о назначении контрольного мероприятия, подписанному начальником (лицом, исполняющим обязанности) Контрольного управления, скрепленному печатью Контрольного управления, в котором указаны: полное наименование субъекта контроля; проверяемый период; тема контрольного мероприятия; основание проведения контрольного мероприятия; состав проверочной группы с указанием ее руководителя, сведения о привлеченных к проверке экспертах, представителях экспертной организации (в случае их привлечения); срок проведения контрольного мероприятия; форма проверки (камеральная или выездная).

Однако в распоряжении о назначении внепланового контрольного мероприятия от ДД.ММ.ГГГГ № не указана форма проверки.

Таким образом, внеплановая проверка Главным контрольным управлением г. Севастополя проведена с нарушением закона, без соблюдения порядка установленного положениями ФЗ - 44, в связи с чем, суд приходит к выводу о том, что результаты проверки получены с нарушением закона.

Кроме того, не обоснован вывод органа контроля о том, что ГАУК «АКИ» допущено нарушение требования ч. 1 ст. 95 ФЗ- 44 и п. 2.6.3. договора от ДД.ММ.ГГГГ № б/н, то есть изменены существенные условия контракта - порядок оплаты.

Частью 2 ст. 34 ФЗ - 44 предусмотрено, что при заключении и исполнении контракта изменение его условий не допускается, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей и статьей 95 ФЗ- 44.

В соответствии с ч. 1 ст. 95 ФЗ- 44 изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случаях, предусмотренных названной нормой.

Из обстоятельств дела следует, что договор от 30.11.2017 об организации, созданию и проведению творческим коллективом новогоднего мероприятия, посвященного празднованию встречи Нового 2018 года, заключен в письменной форме.

Из п. 2.6.4 договора следует, что расчет за оказанные услуги осуществляется в течение 30 дней со дня подписания Акта об оказанных услугах, а также выставления счета-фактуры.

Органом контроля не дано оценки тому, что в п. 3.1.1 договора от ДД.ММ.ГГГГ закреплено право заказчика досрочно оплатить услуги в соответствии с договором.

Кроме того, в соответствии с п. 10.1 договора все изменения и дополнения к настоящему договору действительны лишь в том случае, если они совершены в письменной форме и не противоречат действующему законодательству, оформленные в виде дополнительных соглашений, которые становятся неотъемлемой частью договора после их подписания.

Вместе с тем, никакие дополнительные соглашения, изменяющие порядок оплаты, сторонами не заключались.

Рассматривая изменение условий договора, следует руководствоваться положениями ч. 1 ст. 452 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающего общее правило о том, что соглашение об изменении или о расторжении договора совершается в той же форме, что и договор, если из закона, иных правовых актов, договора или обычаев не вытекает иное.

Таким образом, в соответствии с положениями гражданского законодательства выбор сторонами письменной формы заключения контракта исключает возможность заключения дополнительных соглашений к нему в иных формах. Федеральный закон № 44-ФЗ иного правового регулирования рассматриваемых правоотношений не предусматривает. При таких условиях вопреки мнению органа контроля не было изменено правовое регулирование обязательственных отношений сторон договора.

Административное правонарушение считается оконченным, когда в действиях (бездействии) лица могут быть квалифицированы все признаки состава административного правонарушения.

Поскольку диспозиция ч. 4 ст. 7.32 КоАП Российской Федерации об административных правонарушениях указывает на изменение условий контракта, такое деяние может быть только активным, то есть действием.

Доказательства совершения ГАУК «АКИ» действий к изменению существенных условий договора от ДД.ММ.ГГГГ отсутствуют.

Сам по себе факт оплаты до подписания Акта об оказанных услугах не может расцениваться как изменение условий договора, и соответственно повлечь привлечение к административной ответственности по ч. 4 ст. 7.32 КоАП Российской Федерации.

Указанная правовая позиция поддержана в определении Верховного Суда Российской Федерации от ДД.ММ.ГГГГ N 306-АД16-17487 по делу N А65-21967/2015.

Оплата досрочно в соответствии с п. 3.1.1 договора не свидетельствует об изменении условий, предусмотренных договора, так как изложенные в нем обязательства сторон остались неизменными.

Положениями ст. 30.7 КоАП РФ установлено, что по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится, в том числе, решение об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление.

Статьей ст. 24.5 КоАП РФ определено, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии, в том числе, отсутствия состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действии (бездействия) возраста, предусмотренного настоящим Кодексом для привлечения к административной ответственности (за исключением случая, предусмотренного частью 3 настоящей статьи), или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие).

При рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судом всем доводам жалобы была дана надлежащая оценка, дело проверено в полном объеме в соответствии со ст. 30.6 КоАП РФ.

Таким образом, в совокупности всех обстоятельств по делу, судья приходит к выводу об отсутствии состава в действиях ФИО1, привлеченного к административной ответственности по ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ, вследствие чего, обжалуемое постановление подлежит отмене, а производство по делу прекращению.

Руководствуясь ст. 30.7 КоАП РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Жалобу ФИО1 удовлетворить.

Постановление заместителя начальника Главного контрольного управления города Севастополя № 6 от 26 марта 2018 года в отношении ФИО1 по делу об административном правонарушении, предусмотренного ч. 4 ст. 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по делу об административном правонарушении в отношении ФИО1 прекратить.

Решение может быть обжаловано в Севастопольский городской суд в течение десяти суток со дня вручения или получения копии.

Судья – подпись.

Копия верна.

Судья Ленинского районного

суда города Севастополя С.В.Калганова