Постановление от 7 ноября 2017 г. по делу № А12-9822/2017

ДВЕНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

410031, г. Саратов, ул. Первомайская, д. 74; тел: (8452) 74-90-90, 8-800-200-12-77; факс: (8452) 74-90-91,

http://12aas.arbitr.ru; e-mail: info@12aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело №А12-9822/2017
г. Саратов
07 ноября 2017 года
Резолютивная часть постановления объявлена 30 октября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 ноября 2017 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Луговского Н.В., Смирникова А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1,

при участии в судебном заседании представителя акционерного общества «Российская инновационная топливно-энергетическая компания» ФИО2, действующей по доверенности от 31.12.2014 года, представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Волгоградской области ФИО3, действующего по доверенности от 10.01.2017 № 9,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Волгоградской области (400001, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 26.07.2017 по делу № А12-9822/2017 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению акционерного общества «Российская инновационная топливно-энергетическая компания» (443041, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Волгоградской области (400001, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Волгоградской области обратилось акционерное общество «Российская инновационная топливно-энергетическая компания» (далее – ООО АО «РИТЭК», заявитель) с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Волгоградской области (далее – административный орган, Управление) от 10.02.2017 № 4-8/2017-ВН-2 об устранении выявленных нарушений.

Решением суда от 26 июля 2017 года заявление АО «РИТЭК» удовлетворено.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Волгоградской области не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт, об отказе в удовлетворении заявленных требований.

АО «РИТЭК» возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 26 сентября 2017 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции считает обжалованное решение подлежащим отмене, а выводы суда первой инстанции - не соответствующими обстоятельствам дела. Суд первой инстанции основывал свои выводы на нормах, не подлежащих применению, а именно пункте 5.9 Правил разработки месторождений углеводородного сырья, утверждённых приказом Минприроды России от 14.06.2016 №356, а также не применил, подлежащие применению нормы: пункт 9.8 указанных Правил.

Заявитель длительное время не использует находящееся в его пользовании месторождение газа, не принимает реальных мер к вводу в эксплуатацию бездействующих скважин, ставит их ввод в зависимость от выполнения условий с неопределёнными сроками, а также не вносит соответствующие изменения в документацию и лицензионное соглашение. В результате длительное время отсутствуют поступления в бюджет от газодобычи на данном месторождении, что является негативным фактором для формирования доходной части бюджета, учитывая, что на данном этапе развития нашей экономики газодобыча играет роль существенного источника его пополнения. Кроме того, потребители в близлежащих к месторождению районах вынуждены снабжаться газом с более удалённых месторождений, что не соответствует принципам эффективности удовлетворения спроса и демонополизации рынка газа.

Стратегическими целями развития газовой промышленности признаны: стабильное, бесперебойное и эффективное удовлетворение спроса; развитие системы газоснабжения и её расширение; либерализация рынка газа и его демонополизация, развитие конкурентной среды; а также обеспечение стабильных поступлений в доходную часть бюджета. Таким образом, позиция заявителя противоречит стратегическим целям развития газовой промышленности и не может быть признана правомерной.

Как следует из материалов дела, АО «РИТЭК» осуществляет пользование недрами Верховского месторождения в соответствии с лицензией ВЛГ 01869 НЭ. Эксплуатационный фонд заявителя составляет 12 скважин.

Пункт 3.4 Условий пользования недрами на данном месторождении прямо предписывает заявителю обеспечить соблюдение утверждённых проектных документов по разведке и добыче углеводородного сырья, в том числе в части уровней добычи и выхода на максимальную мощность.

Пункт 9.1 указанных условий предусматривает возможность отказаться от права пользования участком недр.

Указанная лицензия выдана АО «РИТЭК» в порядке переоформления на основании статей 10.1 и 17.1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах).

В соответствии с пунктом 3.2.1. лицензии ВЛГ 01869 НЭ владелец лицензии осуществляет добычу углеводородного сырья с момента регистрации первоначальной лицензии (лицензия ВЛГ 00014 НЭ, зарегистрирована 12 августа 1993 года) и в соответствии с проектом разработки обеспечивает по месторождению добычу газа в следующих объёмах: 1998 год – 19 млн. м3 , 1999 год - 19 млн. м3 , 2000 год – 18 млн. м3 (изменение годовых уровней добычи (уменьшение или увеличение свыше 20%) владелец лицензии вправе производить по согласованию с распорядителем недр).

С 2004 года уровни добычи нефти и газа устанавливаются в соответствии с утверждёнными в установленном порядке технологическими документами на разработку Верховского месторождения (приложение № 1 к лицензии).

На основании распоряжения Управления Росприроднадзора по Волгоградской области от 24.01.2017 № 8 в отношении АО «РИТЭК» проведена внеплановая документарная проверка выполнения предписаний от 13.01.2016 № 13/228-2016-1, от 13.01.2016 № 13/228-2016-2, от 13.01.2016 № 13/228-2016-3, от 13.01.2016 № 13/228-2016-4.

Управлением Росприроднадзора по Волгоградской области в ходе проведённой проверки установлено, что АО «РИТЭК» выдано предписание от 13 января 2016 года № 13/288-2016-3 (т.2 л.д.12) с требованием в срок до 13 января 2017 года выполнить условия, установленное пунктом 4.1.10 лицензии на пользование недрами ВЛГ 01869 НЭ – обеспечить соблюдение требований стандартов (норм, правил) в части сокращения фонда бездействующих скважин на Верховском месторождении.

Результаты зафиксированы в акте проверки от 10.02.2017 № 4-8/2017-ВН (т.1 л.д.120-129).

10 февраля 2017 года Управлением Росприроднадзора по Волгоградской области АО «РИТЭК» выдано предписание от 10.02.2017 № 4-8/2017-ВН-2 об устранении выявленных нарушений (т.1 л.д.8). Срок исполнения предписания истекает 11 января 2018 года.

Оспоренным предписанием на АО «РИТЭК» возложена обязанность до 11 января 2017 года выполнить предусмотренное пунктом 4.1.10 лицензии на пользование недрами ВЛГ 01869 НЭ условие. Обеспечить соблюдение требований, стандартов (норм, правил) в части сокращения фонда бездействующих скважин на Верховском месторождении.

АО «РИТЭК» не согласилось с выданным предписанием и обжаловало его в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

По мнению заявителя, им выполняются условия лицензии в части фонда скважин. В обоснование заявленных требований АО «РИТЭК» сослалось на пункт 3.4 Условий пользования недрами Верховского месторождения, являющегося неотъемлемой частью лицензии, и пункт 9 раздела X (т.1 л.д.23) протокола заседания территориального отделения Центральной комиссии по разработке месторождений полезных ископаемых (ЦКР Роснедра) по УР от 11.12.2009 № 481, раздел 4.4 проектного документа «Дополнение к проекту разработки Верховского месторождения», утверждённого протоколом ЦКР Роснедра по УР №481 от 11.12.2009.

Заявитель полагает, что в соответствии с лицензией для возобновления добычи необходимо строительство новой системы сбора месторождения; запуск системы сбора продукции скважин; ввод скважин в эксплуатацию постепенно в соответствии с условно-расчётным годом добычи. В обоснование своих доводов АО «РИТЭК» сослалось на пункт 7 утверждённого проекта (т. 1 л.д.33), которым регламентировано, что в первый год после ввода месторождения в эксплуатацию среднедействующий фонд переходящих скважин 0 шт., ввод в эксплуатацию скважин из бездействия 0 шт. (пункт 12) (т. 1 л.д.33). Конкретный срок ввода месторождения в эксплуатацию, по мнению заявителя, не установлен, поскольку в проектном документе указаны условные расчётные года.

АО «РИТЭК» указало, что в настоящее время им ведутся мероприятия по проектированию новой системы сбора Верховского месторождения по договору подряда от 01.02.2016 №16R0262 на выполнение проектно-изыскательских работ по объекту «Техническое перевооружение системы сбора природного газа Саушинского месторождения» ТПП «Волгограднефтегаз».

Заявитель считает, что требование административного органа об исполнении пункта 9.8 Правил разработки месторождений углеводородного сырья, утверждённых приказом Минприроды России от 14.06.2016 №356, противоречит проектному документу, влечёт нарушение пункта 3.4 условий лицензии. Ввод скважин в эксплуатацию возможен в соответствии с утверждённым проектом, только после запуска новой системы сбора продукции, так как действующая система сбора находится в аварийном состоянии.

Кроме того, в обоснование своих требований АО «РИТЭК» сослалось на пункт 5.9 Правил разработки месторождений углеводородного сырья, утверждённых Приказом Минприроды России от 14.06.2016 № 356.

По мнению заявителя, пункт 9.8 Правил разработки месторождений углеводородного сырья не применим, поскольку согласно письму администрации Клетского муниципального района Волгоградской области от 06.03.2017 № 584 (т.1 л.д.122) спрос на газ с Верховского месторождения у потребителей отсутствует.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу, что предписание №4-8/2017-ВН-2 не соответствует пункту 10 абзаца 2 статьи 22 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», пункту 5.9 Правил разработки месторождений углеводородного сырья и нарушает пункт 3.4 Условий пользования недрами Верховского месторождения.

Кроме того, суд первой инстанции сослался на постановление мирового судьи судебного участка №27 Ленинского судебного района г. Самары Самарской области от 22.03.2017 по делу №5-149, которым производство по делу в отношении АО «РИТЭК» по части 1 стать 19.5 КоАП РФ за неисполнение оспоренного предписания, прекращено.

Апелляционная коллегия считает неверными перечисленные выводы суда первой инстанции по следующим основаниям.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, как предусмотрено частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ и статьёй 13 Гражданского кодекса РФ.

В рассматриваемом случае отсутствуют нарушения закона со стороны контролирующего органа при принятии оспоренного ненормативного акта, права заявителя также им не нарушены.

У заявителя имеется обязанность по обеспечению должного уровня эксплуатации месторождения, на понуждение к исполнению которой направлено оспариваемое им предписание. При этом контролирующий орган действовал в рамках закона и пределах своих полномочий.

Оспариваемое предписание от 10.02.2017 № 4-8/2017-ВН-1 принято по результатам внеплановой документарной проверки, проведённой Управлением Росприроднадзора по Волгоградской области в отношении АО «РИТЭК», с целью проверки выполнения предписания от 13.01.2016 13/228-2016-3.

Объективная сторона выявленного деяния, на устранение которого направлено предписание, выразилась в нарушении условий лицензии. Пункт 3.4 предписывает обеспечивать установленный уровень добычи и выйти на максимальный уровень.

Статьёй 11 Закона о недрах предусмотрено, что лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических палеонтологических и других геологических коллекционных материалов. При этом права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр (статья 9 Закона о недрах).

Пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока её действия.

Содержание лицензии регламентировано статьёй 12 Закона о недрах.

На основании пункта 10 статьи 12 Закона о недрах, условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока её действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

В случае значительного изменения объёма потребления произведённой продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определённые лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию на пользование участками недр, на основании обращения пользователя недр.

В соответствии с пунктом 3.4 Условий пользования недрами Верховского месторождения, которое является неотъемлемой частью лицензии ВЛГ 01869 НЭ, владелец лицензии должен обеспечить соблюдение утверждённых в установленном порядке проектных документов по разведке месторождения и добычи углеводородного сырья, в том числе в части уровней добычи и выхода на максимальную мощность.

В силу пункта 4.1.10 лицензии ВЛГ 01869 НЭ заявитель обязан обеспечивать соблюдение требований законодательства Российской Федерации, а также утверждённых в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих вопросы рационального использования охраны недр, охраны окружающей среды, безопасного ведения работ.

Контролирующий орган правомерно применил пункт 9.8 Правил разработки месторождений углеводородного сырья, утверждённых Приказом Минприроды России от 14.06.2016 №356. Нет оснований не применять его к данной ситуации.

Пунктом 9.8 Правил регламентированы допустимые величины бездействующего фонда скважин в процентах от количества скважин эксплуатационного фонда. Допустимая величина бездействующего фонда скважин при эксплуатационном фонде скважин от 11 до 50 составляет 20 %.

На данном месторождении в результате долгосрочного бездействия не эксплуатируются 100% скважин, и требования контролирующего органа о сокращении их числа законны и не нарушают прав заявителя.

Вывод суда первой инстанции о невозможности исполнения требований пункта 9.8 Правил ввиду его противоречия проектной документации (т.2 л.д.46) не на чём не основан. Противоречий между ними не установлено.

В рассматриваемой ситуации отсутствуют основания для применения пункта 5.9 Правил разработки месторождений углеводородного сырья, на котором суд первой инстанции построил свою позицию. Поскольку вывод об изменении спроса на газ в районе нахождения Верховского месторождения неверен.

Согласно пункту 5.9 указанных Правил допустимые отклонения фактической годовой добычи газа от проектной газовых и газоконденсатных месторождений, обеспечивающих газоснабжение исключительно местных потребителей, не регламентируются, если связаны с изменением спроса на газ.

Данный пункт, как и ряд других пунктов раздела 5 «Допустимые отклонения показателей разработки месторождения», регулирует ситуации, когда разница между фактической и проектной добычей газа возникает по причинам, не зависящим от пользователя недр. В данном пункте предусмотрено в качестве основания его применения изменение спроса на газ при условии, что месторождение обеспечивает исключительно местных потребителей.

Изменения спроса на газ со стороны местного населения не доказано. Из представленного заявителем письма (т.1 л.д.122) видно, что данный район газифицирован, и потребность в газе имеется. Кроме того, надумано утверждение, что в поставках газа с Верховского месторождения близлежащие населённые пункты не нуждаются. Глава муниципального района пишет, что поставка газа с Верховского месторождения «не осуществляется».

Отсутствие у местных потребителей спроса на газ с Верховского месторождения объясняется отсутствием соответствующего предложения. Заявитель пытается подменить причину следствием. Бездействие АО «РИТЭК» по неразработке и неиспользованию скважин не зависит от спроса со стороны населения. Напротив, отсутствие добычи газа на Верховском месторождении привело к необходимости обеспечить потребности населения за счёт иных поставщиков.

Не соответствует действительности утверждение АО «РИТЭК» со ссылкой на пункт 3.4 Условий пользования недрами Верховского месторождения, что конкретный срок ввода месторождения в эксплуатацию не установлен. Указанный пункт Условий, являющихся приложением к лицензии, предписывает владельцу лицензии соблюдать утверждённые проектные документы по разведке и добыче сырья, в том числе в части уровней добычи и выхода на максимальную мощность. То есть позиция заявителя прямо противоречит предписанию данного пункта.

Заявитель, ссылаясь на него, пытается обосновать свою позицию необходимостью соответствовать проектной документации. Однако, предоставленная проектная документация не позволяет сделать вывод об отсутствии обязанности обеспечить максимальное использование месторождения. Пункт 4.4 Дополнений к проекту разработки Верховского месторождения раздел «Технологические показатели разработки», на который ссылался заявитель, не определяет конкретных сроков, а производит расчёт от условного расчётного года. При этом, заявитель игнорирует Пункт 5 того же документа, который содержит основные положения запуска 12-ти добывающих скважин (пункт 5.1), порядок их ввода в эксплуатацию (пункт 5.2) с указанием конкретных сроков. В пункте 5.2 указано, что ввод скважин в работу планируется осуществить с 2010 года. Далее приведена таблица, отражающая порядок запуска скважин в работу по годам.

Экономическая эффективность газодобывающей деятельности заявителя не является обстоятельством, позволяющим отступать от условий лицензии. В таких случаях закон (пункт 10 статьи 12 Закона о недрах) и условия лицензии (пункт 9.1) предусматривает легальную возможность изменения условий лицензионного соглашения по инициативе пользователя с согласия лицензирующих органов.

Аварийное состояние системы сбора Верховского месторождения также не освобождает АО «РИТЭК» от выполнения условий лицензии. Констатация данного факта компетентными службами не является основанием для вывода об отсутствии у заявителя обязанности в кратчайшие сроки преодолеть данное препятствия либо принять иные меры, например, по внесению изменений в лицензионное соглашение, или, в конечном счёте, передаче неиспользуемых скважин для их перераспределения. Поддержание надлежащего состояния оборудования – составляющая часть его коммерческой деятельности, соответствующие риски он принимает на себя осознано, выбирая данный вид деятельности.

В целом позиция заявителя, направленная на сохранение в течение неопределённого срока бездействующего состояния месторождения газа, прямо противоречит целям и задачам развития газовой промышленности, является неправомерной попыткой найти способ выйти из-под существующего регулирования, а также произвольного установления сроков ввода месторождения в эксплуатацию. Апелляционный суд оценивает её как недобросовестную. Предписания, направленные на побуждение заявителя принять меры к уменьшению числа бездействующих скважин, выдавались компетентным органом неоднократно. Сроки их исполнения устанавливались максимальные. Каких-либо эффективных попыток правомерного поведения заявителем за многолетний период времени не предпринято. Напротив, он демонстрирует устойчивое намерение противодействовать контролирующим органам и отрицает саму возможность установления для него определённых сроков для совершения действий, направленных на изменения существующей ситуации. Несостоятельна ссылка на принятые заявителем меры по устройству системы сбора, в зависимость от функционирования которой он ставит возможность эксплуатации месторождения, поскольку реальных шагов в этом направлении не предпринято и конкретных сроков не определено. Система сбора находится в стадии проектирования.

Апелляционная коллегия считает, что постановление мирового судьи судебного участка №27 Ленинского судебного района г. Самары Самарской области от 22.03.2017 по делу №5-149, которым прекращено производство по делу об административном правонарушении в отношении АО «РИТЭК» по части 1 стать 19.5 КоАП РФ за неисполнение оспоренного предписания, не имеет преюдициального значения для рассматриваемого дела в силу части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Указанная норма не предусматривает преюдициального значения постановления мирового судьи, вынесенного по делу об административном правонарушении, для арбитражного суда, рассматривающего дело. Таким образом, оценка обстоятельств, установленных по делу об административном правонарушении, изложенная в постановлении мирового судьи судебного участка №27 Ленинского судебного района г. Самары Самарской области от 22.03.2017 по делу №5-149, не имеет преюдициального значения для рассмотрения настоящего дела. Аналогичная позиция изложена в постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 21.07.2015 № 310-АД15-7716 по делу № А14-9102/2014.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года № 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В рассматриваемом случае совокупность указанных условий отсутствует.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что оспариваемое предписание соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Согласно пункту 2 абзаца 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт. Учитывая изложенное, в соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса РФ отсутствуют основания для удовлетворения заявленных АО «РИТЭК» требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 26 июля 2017 года по делу № А12-9822/2017 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Отказать акционерному обществу «Российская инновационная топливно-энергетическая компания» в удовлетворении заявленных требований.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий М.А. Акимова


Судьи Н.В. Луговской


А.В. Смирников