Решение от 13 марта 2019 г. по делу № А31-12996/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2

http://kostroma.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е



Дело № А31-12996/2018
г. Кострома
13 марта 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 11 марта 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 13 марта 2019 года.

Судья Арбитражного суда Костромской области Байбородин Олег Леонидович, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению УМВД России по Костромской области о признании незаконным и отмене постановления Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 01.10.2018 №5.4-Пс/0727-2149-пр-пл-2018 о назначении административного наказания,

при участии в заседании представителей сторон:

от заявителя: ФИО2, доверенность от 08.10.2018 №1/84; Куль Д.И., доверенность от 18.07.2018 №1/64,

от ответчика: ФИО3, доверенность от 10.01.2019 №10,

установил:

УМВД России по Костромской области (далее – заявитель, Управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 01.10.2018 №5.4-Пс/0727-2149-пр-пл-2018 о назначении административного наказания.

Представители УМВД России по Костромской области поддержали заявленные требования.

Представитель административного органа поддержала доводы, изложенные в отзыве, требования не признает.

Суд, исследовав материалы дела и заслушав представителей сторон, считает установленными следующие обстоятельства.

На основании распоряжения Центрального управления Ростехнадзора от 17 июля 2018 года № 2149-пр в период с 24 июля 2018 года по 06 августа 2018 года, была проведена выездная проверка УМВД России по Костромской области, с целью контроля застройщика и привлекаемых застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физических или юридических лиц на соответствие выполняемых работ обязательным требованиям технических регламентов (норм и правил), проектной документации и иных нормативно - правовых актов при строительстве объекта капитального строительства «Здание УМВД Вохомского межмуниципального отдела УМВД России по Костромской области» расположенного по адресу: <...> (далее - Объект).

В ходе проверки было установлено, что УМВД России по Костромской области допущены нарушения требований технических регламентов и иных нормативных правовых документов в области строительства, результат проверки отражен в акте от 06.08.2018 № 5.4-2149-пр-пл-А/0434-2018.

06.08.2018 заявителю выдано предписание об устранении нарушений при строительстве объекта капитального строительства № 5.4-2149-пр-пл-П/0263-2018.

По факту выявленных нарушений 16.08.2018 административным органом был составлен протокол об административном правонарушении №5.4-2149-пр-пл-Пр/0639-2018 по признакам состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Постановлением от 01.10.2018 № 5.4-Пс/0727-2149-пр-пл/2018 УМВД России по Костромской области привлечено к административной ответственности на основании части 1 статьи 9.4 КоАП РФ за нарушение законодательства в области строительства. Управлению назначено наказание в виде штрафа в размере 150000 руб.

Управление с вынесенным в отношении него постановлением не согласилось и обжаловало его в арбитражный суд, поскольку:

- положительное заключение государственной экспертизы было получено до привлечения заявителя к административной ответственности;

- приостановление работ произошло по вине генерального подрядчика;

- строительный контроль проводился Управлением надлежащим образом, а журналы работ были утеряны генподрядчиком;

- нарушение порядка ведения исполнительной документации имело место, однако имелась возможность устранить нарушения на месте, во время выездной проверки.

Оценив доводы сторон и представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными данным Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2 статьи 26.2 КоАП РФ).

В соответствии с положениями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Основаниями для привлечения к административной ответственности являются наличие в действиях (бездействии) лица, предусмотренного законом состава административного правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу положений части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом установлена административная ответственность.

Административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий) предусмотрена частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Объектом данного правонарушения является установленный законодательством порядок осуществления строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Объективной стороной правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, является нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Субъектами ответственности, предусмотренной названной нормой КоАП РФ, могут быть как застройщик, так и подрядная организация, непосредственно осуществляющие работы по строительству.

Отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту регламентированы положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 4.1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственная экспертиза проектной документации всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, при условии, если иное не установлено Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", проводятся федеральным органом исполнительной власти, указанным в абзаце первом части 3 статьи 6.1 настоящего Кодекса, или подведомственным ему государственным (бюджетным или автономным) учреждением.

В силу части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.

В силу части 1 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

В процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль в том числе за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения (часть 4 статьи 53 ГрК РФ).

Состав и порядок ведения исполнительной документации, форма и порядок ведения общего и специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, могут устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 9 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Состав и порядок ведения исполнительной документации, форма и порядок ведения общего и специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, могут устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 9 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 N 1128 утверждены Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения (РД-11-02-2006) (далее - Требования).

В силу пункта 5 Требований исполнительная документация ведется лицом, осуществляющим строительство. В состав исполнительной документации включаются текстовые и графические материалы, приведенные в главе II Порядок ведения исполнительной документации.

Исполнительная документация отражает фактическое исполнение производства работ.

Как следует из материалов дела, постановлением заместителя руководителя Центрального управления Ростехнадзора от 01 октября 2018 года № 5.4-Пс/0727-2149-пр-пл-2018 УМВД России по Костромской области привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ за нарушения, допущенные при строительстве объекта капитального строительства.

В ходе проверки административным органом было выявлено, что заявитель является государственным заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства «Здание УМВД Вохомского межмуниципального отдела УМВД России по Костромской области» расположенного по адресу: <...>. Источником финансирования строительства указанного объекта является федеральный бюджет.

Проектная документация «Строительство здания Вохомского межмуниципального отдела УМВД России по Костромской области пос. Вохма по Костромской области» разработана ЗАО «ВологдаКоксконсульт» и получила положительное заключение государственной экспертизы ОГУ «Костромагосэкспертиза» от 17.09.2012 № 44-1-50095-12.

05.07.2017 Объект передан в Центральное управление Ростехнадзора для осуществления федерального государственного строительного надзора в соответствии с требованиями статей 49, 54 ГрК РФ, Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2013 № 840 «О некоторых вопросах организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении объектов, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, а также о порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости указанных объектов».

В соответствии с письмом начальника тыла УМВД России по Костромской области ФИО4 от 21.07.2017 № 18/1262 строительные работы на Объекте приостановлены до выдачи положительного заключения проверки достоверности определения сметной стоимости Центром государственной экспертизы объектов Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации.

Информация от заявителя о возобновлении строительно-монтажных работ на Объекте в административный орган не поступала, в связи с чем, основания для проведения проверок отсутствовали.

29.06.2018 в Ростехнадзор поступило письмо начальника тыла УМВД России по Костромской области ФИО4 от 29.06.2018 № 18/1102 о том, что получено положительное заключение проверки достоверности определения сметной стоимости, ведутся мероприятия по расторжению государственного контракта, строительные работы на объекте приостановлены.

В связи с тем, что строительные работы на объекте были приостановлены 21.07.2017, а возобновлены 29.06.2018, заявитель в соответствии с частью 4 статьи 52 ГрК РФ, статьей 35 Федерального закона № 384-ФЗ от 30.12.2009 "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее – Закон № 384-ФЗ), «Правилами проведения консервации объекта капитального строительства», утвержденными Постановлением Правительства от 30.09.2011 № 802, должен был обеспечить консервацию Объекта.

В соответствии с частью 4.1 статьи 49 ГрК РФ, частями 1, 7 статьи 39 Закона № 384-ФЗ, постановлением Правительства Российской Федерации от 23.09.2013 № 840 «О некоторых вопросах организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении объектов, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, а также о порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости указанных объектов» проектная документация по строительству Объекта должна получить положительное заключение государственной экспертизы федерального органа исполнительной власти или подведомственного ему государственного (бюджетного или автономного) учреждения.

Проектная документация в процессе строительства Объекта была откорректирована и получила положительное заключение в ОГУ «Костромагосэкспертиза» от 12.02.2015 № 44-1-2-0007-15. Данная организация не является подведомственным учреждением федерального органа исполнительной власти, уполномоченного проводить государственную экспертизу. Таким образом, у заявителя на момент проведения проверки отсутствовала проектная документация, надлежащим образом прошедшая государственную экспертизу.

Также при проведении строительного контроля заявителем, как лицом, осуществляющим строительный контроль на Объекте, были допущены нарушения в порядке оформления исполнительной документации выразившееся в нарушении части 9 статьи 52 и статьи 53 ГрК РФ, статьи 39 Закона № 384-ФЗ: в актах на скрытые работы, актах освидетельствования ответственных конструкций не указаны сроки выполнения работ, отсутствуют номера и даты актов, отсутствуют исполнительные схемы, отсутствуют сертификаты на используемые материалы.

Кроме того, при проведении строительного контроля Управлением допущено нарушение порядка учета выполненных работ: в нарушение требования статьи 53 ГрК РФ, статьи 39 Закона №384-ФЗ, пунктов 2, 6 «Положения о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 №468, части 9 статьи 52 ГрК РФ, пункта 7.3 СП 48.1330.2011 отсутствовали общие и специальные журналы учета работ при строительстве объекта.

В соответствии с нормами РД 11-05-2007, утвержденными приказом Ростехнадзора от 12.01.2007 № 7 "Об утверждении и введении в действие Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства" (зарегистрировано в Минюсте РФ 06.03.2007 № 9051), СП 48.1330.2011, утвержденными приказом Министерства регионального развития РФ от 27.12.2010 № 781, наличие общих и специальных журналов учета выполнения работ при строительстве является обязательным требованием, так как они подтверждают факт выполнения строительных работ на объекте.

Согласно пункту 5 РД 11-05-2007, орган государственного строительного надзора скрепляет поступившие в соответствии с пунктом 3 настоящего Порядка журналы работ печатью, проставляет регистрационную надпись с указанием номера дела и возвращает такие журналы застройщику или заказчику для ведения учета выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства.

Заявитель не оспаривает, что общие и специальные журналы учета выполнения работ при строительстве получены им и зарегистрированы в Департаменте строительства, архитектуры и градостроительства Костромской области, однако на момент проверки специальные журналы отсутствовали и не были представлены Управлению в связи с их утерей генподрядной организацией (ООО «Кант-Стройгарант»).

Исполнительная документация (акты на скрытые работы) на момент проверки у заказчика также имелись, но общие и специальные журналы учета выполнения работ при строительстве не восстановлены.

Указанные нарушения отражены в акте проверки органа государственного контроля (надзора) юридического лица МО МВД России «Вохомкский» от 06.08.2018 № 5.4 - 2149-пр-пл-А/0434-2018.

Правовая возможность исполнения существующей обязанности определяется отсутствием объективных препятствий для выполнения указанных обязанностей, то есть обстоятельств, независящих от воли обязанного лица.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27.04.2001 № 7-П подобные обстоятельства квалифицируются как чрезвычайные, объективно непредотвратимые обстоятельства и другие непредвиденные, непреодолимые препятствия, находящиеся вне контроля обязанных лиц.

В соответствии с частью 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Вина заявителя в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, подтверждается материалами дела.

Как усматривается из материалов дела, заявитель по существу не оспаривает наличие события вменяемого ему административного правонарушения.

С учетом указанного, факт наличия в действиях УМВД России по Костромской области состава вменяемого ему административного правонарушения является установленным и подтвержден материалами дела.

Состав вмененного административного правонарушения является формальным, существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий, а в пренебрежительном отношении заявителя к требованиям законодательства.

Процессуальных нарушений, которые могли бы являться основанием для безусловного отказа в привлечении Управления к ответственности, обстоятельств, отягчающих вину за совершенное административное правонарушение, судом не установлено. Соблюдение гарантий защиты прав лицу, привлекаемому к административной ответственности, в ходе производства по делу об административном правонарушении административным органом обеспечено.

В соответствии с частью 2 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания учитываются обстоятельства, смягчающие ответственность, и обстоятельства, отягчающие ответственность.

Как разъяснил Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 18 Постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. В соответствии с пунктом 18.1 вышеназванного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях.

Таким образом, малозначительность деяния является оценочным признаком, который устанавливается в зависимости от конкретных обстоятельств дела. Критериями для определения малозначительности правонарушения являются объект противоправного посягательства, степень выраженности признаков объективной стороны правонарушения, характер совершенных действий и другие обстоятельства, характеризующие противоправность деяния.

Согласно статье 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений.

Как установлено судом, положительное заключение государственной экспертизы было получено заявителем до вынесения административным органом постановления о привлечении к административной ответственности. Другие нарушения связаны с недобросовестностью генерального подрядчика, которому были переданы соответствующие журналы для отражения в них хода выполнения работ и впоследствии им утеряны и не восстановлены. В настоящее время УМВД России по Костромской области ведется работа по внесению генерального подрядчика (ООО «Кант-Стройгарант») в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, в соответствии со статьей 71 АПК РФ и положениями Европейской конвенции от 20.03.1952 о разумном балансе публичного и частного интересов, суд приходит к выводу о малозначительности административного правонарушения с учетом конкретных обстоятельств дела, отсутствия вредных последствий и в соответствии с конституционными принципами соразмерности и справедливости при назначении наказания, поскольку совершенное заявителем административное правонарушение не привело к возникновению существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, не повлекло наступление неблагоприятных последствий. Суд учитывает, что допущенные нарушения частично устранены заявителем.

В абзаце втором пункта 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» определено, что, установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, суд, руководствуясь частью 2 статьи 206 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отмене постановления о назначении административного наказания, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием, о чем указывается в резолютивной части решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить.

Постановление Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 01.10.2018 №5.4-Пс/0727-2149-пр-пл-2018 о назначении административного наказания признать незаконным и отменить в связи с малозначительностью совершенного правонарушения.

Объявить УМВД России по Костромской области устное замечание.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение десяти дней со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.

Судья

О.Л. Байбородин