Постановление от 15 октября 2019 г. по делу № А05-16791/2018

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А05-16791/2018
г. Вологда
15 октября 2019 года


Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2019 года.

В полном объёме постановление изготовлено 15 октября 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Болдыревой Е.Н., судей Алимовой Е.А. и Докшиной А.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 июня 2019 года по делу № А05-16791/2018,

у с т а н о в и л:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Архангельской области «Новодвинская центральная городская больница» (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 164900, <...>; далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Архангельской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; адрес: 163069, <...>; далее – фонд) о признании акта проверки использования средств, направленных на реализацию территориальной программы обязательного медицинского страхования, в учреждении от 18.10.2018 № 12/63 недействительным в части требования о перечислении средств, использованных не по целевому назначению в общем размере 887 346 руб. 85 коп. и штрафа в размере 88 734 руб. 69 коп.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 11 июня 2019 года заявленные требования удовлетворены частично, акт проверки от 18.10.2018 № 12/63 признан недействительным в части требования о перечислении на лицевой счет фонда 185 167 руб. 16 коп. средств Территориальной программы обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, и 18 516 руб. 72 коп. штрафа, на фонд возложена обязанность устранить нарушение прав заявителя, в удовлетворении остальной части требований отказано, также с фонда в пользу учреждения взысканы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб.

Фонд с таким решением не согласился и обратился с апелляционной жалобой (с учетом ее уточнения), в которой просит решение суда изменить в части выводов, приведенных судом во втором предложении шестого абзаца на странице 12, а также в абзаце первом на странице 13, исключив из решения второе предложение шестого абзаца на странице 12 и абзац первый на странице 13. В обоснование жалобы ссылается на то, что выводы суда, изложенные в обжалуемом решении, противоречат действующему законодательству. По мнению фонда, наличие лицензии постановлено в прямую зависимость с правом осуществлять медицинскую деятельность, в связи с этим расходование бюджетных средств в процессе осуществления деятельности без соответствующего на то разрешения (лицензии), то есть в отсутствие законного права на их использование, является основанием для признания такого расходования нецелевым. Полагает, что факт отсутствия на территории нахождения заявителя иных медицинских учреждений не может служить основанием для осуществления медицинской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случае, когда это напрямую запрещено законом, и целью такого запрета является предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, возможность нанесения которого связана с осуществлением деятельности.

Учреждение отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Поскольку в порядке апелляционного производства решение суда обжаловано фондом только в части и при этом лица, участвующие в деле, не заявили иных возражений, в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, учреждение в 2016 и 2017 годах оказывало медицинскую помощь, оплачиваемую в соответствии с тарифными соглашениями в сфере обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) Архангельской области.

Фондом на основании приказа от 18.09.2018 № 482-О в период с 24.09.2018 по 18.10.2018 проведена проверка использования учреждением средств, направленных на реализацию Территориальной программы ОМС, за период с 01.01.2016 по 31.12.2017, по итогам которой составлен акт от 18.10.2018 № 12/63.

В данном акте учреждению предложено в течение 10 рабочих дней со дня его предъявления перечислить на лицевой счет фонда использованные не по целевому назначению средства Территориальной программы ОМС в общей сумме 988 095 руб. 85 коп., а также штраф в сумме 98 809 руб. 59 коп. (10 % от суммы нецелевого использования средств).

В ходе проверки фондом в числе прочего установлено, что учреждением допущено нецелевое использование средств ОМС в общей сумме 185 167 руб. 16 коп. (60 538 руб. 65 коп. в 2016 году и 124 628 руб. 51 коп. в 2017 году) по подстатье 211 «Заработная плата» и по подстатье 213 «Начисления на выплаты по оплате труда» на выплату заработной платы работникам медицинского кабинета взрослой поликлиники по адресу: <...>, деятельность которых осуществлялась при отсутствии у учреждения лицензии на оказание первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по сестринскому делу и по лечебному делу по указанному адресу.

Не согласившись с указанным актом в части требования о перечислении средств, использованных не по целевому назначению в общем размере 887 346 руб. 85 коп., и штрафа в размере 88 734 руб. 69 коп, учреждение обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил требования учреждения в части.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены решения суда в силу следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 3 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ) обязательное медицинское страхование – вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

В силу статей 2, 6, 10, 11, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) бюджеты фондов обязательного медицинского страхования относятся к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, к правоотношениям, связанным с использованием средств фонда, применяются положения БК РФ.

Согласно статье 38 БК РФ бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (принцип адресности и целевого характера бюджетных средств).

Частью 1 статьи 147 БК РФ установлено, что расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

В силу пункта 1 части 1 статьи 20 Закона № 326-ФЗ медицинские организации имеют право получать средства за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных настоящим Законом.

Одновременно пункт 5 части 2 той же статьи Закона № 326-ФЗ возлагает на медицинские организации обязанность использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

Из указанной нормы, а также статей 35 и 36 Закона № 326-ФЗ следует, что средства обязательного медицинского страхования медицинская организация обязана использовать в соответствии с программами обязательного медицинского страхования, в том числе базовой программой обязательного медицинского страхования и территориальной программой обязательного медицинского страхования, являющихся составной частью программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Указанные программы в числе прочего определяют виды медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования.

На основании статьи 34 Закона № 326-ФЗ, приказа Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 № 73 «Об утверждении положений о контроле за деятельностью страховых медицинских организаций и медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования территориальными фондами обязательного медицинского страхования» (далее – положение № 73) судом первой инстанции установлено, что фонд полномочен осуществлять контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, в том числе на предмет проверки направления использования средств, полученных медицинскими организациями на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования и использование целевых средств, полученных в проверяемом периоде.

Согласно части 9 статьи 39 Закона № 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В силу части 2 статьи 9 Закона № 326-ФЗ медицинские организации является участниками ОМС.

Из положений части 5 статьи 15 Закона № 326-ФЗ следует, что медицинская организация осуществляет свою деятельность в сфере ОМС на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС и не вправе отказать застрахованным лицам в оказании медицинской помощи в соответствии с территориальной программой ОМС.

Пунктом 1 части 1 статьи 20 Закона № 326-ФЗ медицинские организации наделены правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по ОМС и в иных случаях, предусмотренных названным Законом. При этом указанные средства медицинские организации обязаны использовать исключительно в соответствии с программами ОМС (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона № 326-ФЗ).

В силу части 6 статьи 14, части 2 статьи 28, части 1 статьи 38 Закона № 326-ФЗ средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.

Пунктом 26 положения № 73 установлено, что возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Законом № 326-ФЗ.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 № 1382 и от 19.12.2016 № 1403 утверждены соответственно Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год и Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

Постановлениями Правительства Архангельской области от 22.12.2015 № 568-пп и от 27.12.2016 № 533пп утверждены Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год и Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Архангельской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

В соответствии с приложениями № 2 к указанным Территориальным программам учреждение включено в перечень медицинских организаций, участвующих в реализации территориальной программы ОМС.

Согласно пунктам 156, 157, 158, 158.1 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 № 158н (далее – Правила ОМС) и действовавших в 2016 и 2017 годах, тарифы рассчитываются в соответствии с главой 11 Правил ОМС и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой, в том числе затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги).

В силу части 2 статьи 30 Закона № 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи должны устанавливаться соглашением между уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации, территориальным фондом, представителями страховых медицинских организаций, профессиональных медицинских ассоциаций, профессиональных союзов медицинских работников.

Министерство здравоохранения Архангельской области, фонд, страховые медицинские организации, осуществляющие деятельность в сфере ОМС Архангельской области, профессиональные союзы медицинских работников, профессиональные медицинские ассоциации 01.02.2016 заключили Тарифное соглашение в сфере ОМС Архангельской области на 2016 год, 27.12.2016 –заключили Тарифное соглашение в сфере ОМС Архангельской области на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов.

Согласно пункту 13 раздела III Тарифного соглашения на 2016 год в перечень расходов медицинского организации в соответствии с Территориальной программой ОМС входят расходы на оплату труда и начисления на оплату труда, в том числе по подстатье 211 «Заработная плата» и по подстатье 213 «Начисления на оплату труда». Расходы по оплате труда работников медицинской организации осуществляются в соответствии с действующей классификацией операций сектора государственного управления, в том числе расходы по оплате труда врачей-консультантов. Размер фонда оплаты труда определяется на основании тарифов, установленных этим Тарифным соглашением, и объемов медицинской помощи, рассчитанных на основании Территориальной программы ОМС и утвержденных комиссией по разработке территориальной программы ОМС. Формирование штатного расписания медицинской организации и тарификация осуществляются руководителем медицинской организации в пределах сформированного фонда оплаты труда. Выплаты по заработной плате, в том числе стимулирующего характера, осуществляются в пределах сформированного фонда оплаты труда. К расходам по подстатье 213 «Начисления на оплату труда» отнесены расходы на уплату медицинской организацией страховых взносов в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», а также страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Аналогичные положения содержатся в пункте 14 Тарифного соглашения на 2017 год.

По мнению фонда, является нецелевым использование учреждением средств ОМС на возмещение расходов в общей сумме 185 167 руб. 16 коп., в том числе 60 538 руб. 65 коп. в 2016 году и 124 628 руб. 51 коп. в 2017 году, по подстатье 211 «Заработная плата» и по подстатье 213 «Начисления на выплаты по оплате труда» на выплату заработной платы медицинской сестре медицинского кабинета взрослой поликлиники ФИО2 в период с 10.02.2016 по 26.12.2016, фельдшерам медицинского кабинета взрослой поликлиники ФИО3 в период с 11.08.2016 по 02.12.2016 и ФИО4 в период с 01.12.2016 по 05.06.2017.

Основанием такого вывода фонда послужил факт отсутствия у учреждения в период выплат заработной платы указанным медицинским работникам лицензии на осуществление в медицинском кабинете взрослой поликлиники по адресу: <...>, медицинской деятельности по оказанию первичной доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по сестринскому делу и по лечебному делу.

Отсутствие в спорный период в выданной учреждению лицензии на осуществление медицинской деятельности указания на возможность осуществления медицинской деятельности по адресу: <...>, подтверждается материалами дела и учреждением не оспаривается. Вместе с тем заявитель указал, что в спорные периоды названные медицинские работники фактически осуществляли медицинскую деятельность во взрослой поликлинике по адресу: <...>, то есть по адресу, указанному в лицензии, а также с выездом к пациентам на дом. В подтверждение выездов к пациентам заявитель представил в материалы дела копии путевых листов.

Фактически лицензия на осуществление медицинской деятельности, содержащая указание на возможность осуществления медицинской деятельности по названному адресу, оформлена 14.07.2017.

Согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон № 99-ФЗ) под лицензией понимается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Пунктом 8 статьи 3 Закона № 99-ФЗ местом осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию, является объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные. Место осуществления лицензируемого вида деятельности может совпадать с местом нахождения соискателя лицензии или лицензиата.

В силу подпункта 46 пункта 1 статьи 12 Закона № 99-ФЗ медицинская деятельность подлежит лицензированию.

Согласно статьям 2, 7, 9, 11 Закона № 99-ФЗ право на осуществление соответствующего вида деятельности предоставляется юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) в отношении адресов, указанных в выданной лицензии в качестве мест осуществления лицензируемого вида деятельности.

В данном случае учреждение на основании лицензия от 14.08.2015 № ЛО-29-01-001857 осуществляло доврачебную медицинскую помощь, в том числе по сестринскому делу и по лечебному делу, по адресу: 164900, <...>.

В связи с созданием в учреждении нового структурного подразделения, расположенного по адресу: <...>, после приведения помещений этого структурного подразделения в соответствие с санитарными нормами и правилами учреждению в порядке переоформления выдана лицензия от 14.07.2017 № ЛО-29-01-002291. В приложении № 2 к этой лицензии указано на то, что учреждение вправе осуществлять медицинскую деятельность по адресу: <...>, при этом в номенклатуру работ и услуг помимо прочих включены оказание первичной, в том числе доврачебной медико-санитарной помощи в амбулаторных условиях по лечебному делу, по сестринскому делу.

В соответствии со штатным расписанием учреждения за указанным структурным подразделением в спорный период закреплены медицинские работники: медицинская сестра ФИО2, фельдшер ФИО3 и фельдшер ФИО4, произведенные по данным работникам за счет средств ОМС в 2016 и 2017 году (до переоформления лицензии) расходы на выплату заработной платы и начисления на оплату труда фонд считает нецелевым использованием средств.

Вместе с тем в материалах дела не имеется доказательств как отсутствия оказания названными работниками медицинских услуг, так и того обстоятельства, что фактически названные медицинские работники оказывали медицинские услуги именно в помещениях спорного структурного подразделения.

Как верно отметил суд первой инстанции, согласно экспертному заключению филиала федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Архангельской области» от 10.06.2015 № 565 спорные помещения не соответствовали санитарным правилам и нормам, а также санитарно-эпидемиологическим требованиям, в связи с чем оказание медицинских услуг в этих условиях представляется невозможным.

Кроме того, фонд не опроверг представленные заявителем документы, свидетельствующие о том, что оказание медицинских услуг указанными медицинскими работниками фактически осуществлялось в амбулаторных условиях по адресу: 164900, <...>, а также с выездом к пациентам на дом. Не представлено доказательств оказания медицинской помощи на соответствующей территории иными лицами, а не спорными работниками учреждения.

Как справедливо отмечено в обжалуемом решении, требование о наличии лицензии имеет правовое значение только при решении вопроса о соблюдении учреждением требований лицензионного законодательства. Само по себе нарушение лицензионных требований и условий, без установления нарушения условий расходования бюджетных средств, не является основанием для признания расходования бюджетных средств нецелевым.

Таким образом, фондом по результатам проведенной проверки не опровергнут факт расходования заявителем средств ОМС в размере 185 167 руб. 16 коп. на выплату заработной платы и начисления на заработную плату медицинскому персоналу, принимавшему непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинских услуг), то есть в соответствии с целевым назначением.

В силу вышеизложенного оснований для удовлетворения жалобы фонда на содержание мотивировочной части решения и исключения из него второго предложения шестого абзаца на странице 12 («Кроме того, фондом не подтверждено наличие на территории нахождения заявителя иных медицинских учреждений, обладающих возможностью оказывать аналогичную медицинскую помощь») и абзаца первого на странице 13 («Требование о наличии лицензии имеет правовое значение только при решении вопроса о соблюдении Учреждением требований лицензионного законодательства, установленных названным выше Положением о лицензировании. Само по себе нарушение лицензионных требований и условий, без установления нарушения условий расходования бюджетных средств, не является основанием для признания расходования бюджетных средств нецелевым») апелляционный суд не усматривает.

Кроме того, обжалуемые фондом выводы положены судом первой инстанции в основу принятого решения (часть 4 статьи 170 АПК РФ), требований об отмене (изменении) резолютивной части которого апелляционная жалоба фонда не содержит.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции установил, что доводы жалобы не содержат фактов, которые влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого решения либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Решение арбитражным судом первой инстанции вынесено при полном выяснении обстоятельств дела, нарушений норм материального и процессуального права не установлено, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и изменения судебного акта в обжалованной части не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд



п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Архангельской области от 11 июня 2019 года по делу № А05-16791/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий Е.Н. Болдырева

Судьи Е.А. Алимова

А.Ю. Докшина