Постановление от 20 июня 2017 г. по делу № А83-7167/2016

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. / факс +7 (8692) 54-74-95

www.21aas.arbitr.ru; e-mail: info@21aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А83-7167/2016
21 июня 2017 года
город Севастополь


Резолютивная часть постановления объявлена 14 июня 2017 года

Постановление изготовлено в полном объеме 21 июня 2017 года

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Евдокимова И.В., Омельченко В.А., при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Безродной Ю.С., при участии в судебном заседании представителя от Департамента труда и социальной защиты населения города Севастополя – ФИО1, по доверенности от 28.12.2016 №2, в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Туристическая компания «Энерго-Тур» на решение Арбитражного суда Республики Крым от 16 февраля 2017 года по делу № А83-7167/2016 (судья Чумаченко С.А.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Туристическая компания «Энерго-Тур», заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, Департамент труда и социальной защиты населения города Севастополя, о признании пункта решения недействительным,

установил:

общество с ограниченной ответственностью «Туристическая компания «Энерго-Тур» (далее – ООО «ТК «Энерго-Тур», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее – Крымское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительным пункта 2 решения по делу №08/1620-16-РНП от 04.08.2016.

В качестве заинтересованного лица в дело привлечен Департамент труда и социальной защиты населения города Севастополя, чей статус фактически определен судом как третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора (далее – Департамент).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 16 февраля 2017 года в удовлетворении заявления отказано. Судебный акт мотивирован тем, что у антимонопольного органа имелись достаточные правовые основания для принятия решения в оспариваемой части, поскольку, заключив дополнительное соглашение № 3 от 22.06.2016, стороны государственного контракта изменили его существенные условия, чем допустили нарушение части 2 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок и товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

Не согласившись с принятым решением, ООО «ТК «Энерго-Тур» обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на необоснованность выводов суда об изменении сторонами государственного контракта его существенных условий, которые при заключении дополнительного соглашения к нему остались неизменными. Полагает, что судом не в полной мере исследованы обстоятельства, имеющие значение для дела, неправильно истолкованы положения статьи 431 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 34, 95 Закона о контрактной системе, что, по его мнению, повлекло неправильное рассмотрение дела.

В отзыве на апелляционную жалобу Крымское УФАС России, настаивая на законности принятого им решения, в том числе в пределах предоставленных полномочий, указывая на отсутствие нарушенных прав заявителя и необоснованность доводов жалобы, просит решение арбитражного суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Департамента поддержала позицию общества и просила апелляционную жалобу удовлетворить, считая решение антимонопольного органа в оспариваемой части не соответствующим Закону о контрактной системе. Пояснила, что судебным решением Арбитражного суда Республики Крым от 28.11.2016, оставленным без изменений постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 03.03.2017, по делу № А83-4627/2016 признан недействительным односторонний отказ Департамента от исполнения государственного контракта № 20ОК/13-11 от 12.05.2016.

Заявитель и антимонопольный орган явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, в ранее состоявшихся судебных заседаниях представитель заявителя поддержала доводы апелляционной жалобы; представитель антимонопольного органа подтвердил правовую позицию, изложенную в представленном отзыве, указал на несостоятельность доводов, изложенных в жалобе, просил обжалуемый судебный акт оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, суд апелляционной инстанции усматривает основания для отмены принятого по делу судебного акта по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, по результатам проведения конкурса между Департаментом (заказчик) и ООО «ТК «Энерго-Тур» (исполнитель) был заключен государственный контракт от 12.05.2016 № 20ОК/13-11 на оказание услуг по организации и обеспечению отдыха и оздоровления детей в детском оздоровительном лагере (по путевкам) (далее – Контракт № 20ОК/13-11).

Согласно условиям данного государственного контракта, общество обязалось реализовать 600 путевок согласно графику. Графиком оказания услуг (приложение № 2 к контракту) стороны согласовали график заездов в 4 смены: 1 смена с 01.06.2016 по 21.06.2016 – 100 путевок, 2 смена с 23.06.2016 по 13.07.2016 - 200 путевок, 3 смена с 15.07.2016 по 04.08.2016 – 200 путевок и 4 смена с 06.08.2016 по 26.08.2016 – 100 путевок.

22.06.2016 стороны заключили дополнительное соглашение № 3 к Контракту №20ОК/13-11, пунктом 1.4 которого Контракт был дополнен пунктом 3.3.17 следующего содержания: «Исполнитель обязуется предоставить предложения об организациях отдыха и оздоровления для размещения детей в 3 смену в количестве 981 человек и в 4 смену в количестве 940 человек, с предоставлением гарантийных писем руководителей организаций в течение 14 дней со дня подписания дополнительного соглашения».

Ввиду непредставления исполнителем в установленный срок (не позднее 06.07.2016) заказчику оговоренных в дополнительном соглашении предложений, заказчиком 07 июля 2016 года принято решение об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в порядке, установленном частью 12 статьи 95 Закона о контрактной системе, было размещено Департаментом на официальном сайте http://new.zakupki.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 07.07.2016 и в этот же день вручено лично под роспись директору общества.

Исходя из положений части 13 статьи 95 Закона о контрактной системе, устанавливающими, что решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком исполнителя, Контракт № 20ОК/13-11 расторгнут 18.07.2016.

В порядке исполнения требований части 6 статьи 104 Закона о контрактной системе Департамент 20.07.2016 направил в антимонопольный орган сведения в отношении ООО «ТК «Энерго-Тур» для включения в реестр недобросовестных поставщиков.

Рассмотрев представленную Департаментом информацию в порядке статьи 104 Закона о контрактной системе, комиссия Крымского УФАС России по контролю в сфере закупок города федерального значения Севастополя, установив соблюдение заказчиком процедуры расторжения контракта в одностороннем порядке и представления сведений о включении в реестр недобросовестных поставщиков, указав, что при заключении дополнительного соглашения в части включения в контракт пункта 3.3.17, которым изменены его существенные условия (увеличение количества человек в 3 смену 981 и в 4 смену 940 человек), сторонами контракта допущено нарушение части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, за которое предусмотрена административная ответственность в соответствии со статьей 7.32 КоАП РФ, но вместе с тем, придя к выводу об отсутствии фактов, свидетельствующих о недобросовестности общества, приняла решение 04.08.2016 об отказе во включении представленной заказчиком информации в реестр недобросовестных поставщиков.

Одновременно пунктом 2 решения комиссия признала в действия Департамента и ООО «ТК «Энерго-Тур» нарушение части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе. Пунктом 3 решения комиссией решено передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Крымского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии со статьей 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ссылаясь на то, что решение Крымского УФАС России в части пункта 2 не соответствует закону, нарушает права и интересы заявителя, ООО «ТК «Энерго-Тур» обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из положений статей 34, 95 Закона о контрактной системе, статей 422, 779 ГК РФ, заключив, что в рассматриваемом случае при заключении дополнительного соглашения в части дополнения контракта пунктом 3.3.17 сторонами контракта допущено изменение существенных условий контракта при его исполнении, что положениями пункта 1 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе не допускается и к исключительным случаям изменения условий контракта, установленным данной нормой, не относится, пришел к выводу о законности оспариваемого решения, принятого в пределах предоставленных антимонопольному органу полномочий.

Коллегия находит данные выводы ошибочными, сделанными без учета фактических обстоятельств дела и при неправильном применении норм права.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

Оспариваемый ненормативный правовой акт оценивается арбитражным судом на момент его принятия. При оценке вопроса о законности ненормативного правового акта помимо прочего подлежат выяснению полномочия органа, вынесшего этот акт, основания для его издания.

При этом суд не связан с той правовой квалификацией спорных отношений, которую предполагает заявитель и должен проверить оспариваемый акт или его отдельные положения в целом на предмет соответствия их закону и наличия полномочий у органа на принятие такого решения.

В рамках рассмотрения настоящего спора существенным обстоятельством является определение полномочий комиссии, вынесшей оспариваемое решение, и проверка на соответствие закону, в рамках которого комиссия уполномочена рассматривать поступившую к ней информацию о недобросовестном поставщике.

Процедура рассмотрения антимонопольным органом информации и документов о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителей) определена статьей 104 Закона о контрактной системе, Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.112.2013 № 1062 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)», которым утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее – Правила).

Согласно части 2 статьи 104 Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Пунктом 7 статьи 104 Закона о контрактной системе определено, что в течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.

В соответствии с пунктом 4 Правил ведение реестра, в том числе включение (исключение) в реестр информации о недобросовестных поставщиках (подрядчиках, исполнителях) осуществляется Федеральной антимонопольной службой.

В силу пунктов 10, 11 Правил уполномоченный орган проверяет наличие информации и документов, представленных заказчиком в соответствии с пунктом 9 настоящих Правил, затем осуществляет проверку информации и документов, указанных в пунктах 6 - 8 настоящих Правил, на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), в течение 10 рабочих дней с даты их поступления.

Федеральная антимонопольная служба России письмом от 28.03.2014 №ИА/11604/14 разъяснила порядок рассмотрения информации и документов о недобросовестных поставщиках, контракты с которыми расторгнуты на основании одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением условий контрактов, согласно которому комиссии территориального органа ФАС России по контролю в сфере закупок осуществляют следующие действия: определяют полноту информации и документов о недобросовестном поставщике, подлежащих рассмотрению, поскольку отсутствие всей информации и документов в составе обращения является основанием для возврата их заказчику, затем осуществляют проверку информации на предмет отсутствия обстоятельств, исключающих возможность включения в реестр сведений о недобросовестном поставщике. Далее при отсутствии обстоятельств, исключающих возможность включения информации о недобросовестном поставщике проверке подлежат действия заказчика по соблюдению порядка расторжения контракта установленного положениями частей 8-26 статьи 95 Закона о контрактной системе, а затем осуществляется проверка правомерности принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, то есть на предмет наличия фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика.

Согласно пункту 12 Правил, рассмотрение вопроса о включении информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов, осуществляется с участием представителей заказчика и лица, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр.

По результатам рассмотрения представленных информации и документов и проведения проверки фактов, указанных в пункте 11 настоящих Правил, выносится решение. В случае подтверждения достоверности указанных фактов уполномоченный орган выносит решение о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. В ином случае уполномоченный орган выносит решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. Копии вынесенного уполномоченным органом решения направляются заказчику, лицу, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр, и иным заинтересованным лицам.

Таким образом, приведенными выше положениями Правил, статьи 104 Закона о контрактной системе установлены пределы проверки поступившей информации и действий антимонопольного органа, осуществляемых по ее результатам, из которых следует, что антимонопольный орган по результатам проверки информации о недобросовестном поставщике уполномочен на принятие решения о включении информации о недобросовестном поставщике в реестр или об отказе во включении такой информации в реестр. При этом в рамках данной процедуры антимонопольный орган не наделен полномочиями на принятие иных решений, связанных с установлением обстоятельств нарушения Закона о контрактной системе и направления материалов для рассмотрения вопроса о привлечении к административной ответственности. Положениями статьи 104 Закона о контрактной систем не регулируются вопросы, связанные с установлением нарушений как таковых Закона о контрактной системе, а определены действия антимонопольного органа при поступлении информации и документов о недобросовестных поставщиках.

Анализ вышеприведенных норм права позволяет суду прийти к выводу о том, что комиссия Крымского ФАС России в рамках рассмотрения информации в порядке статьи 104 Закона о контрактной системе, принимая решение об отказе во включении информации о поставщике в реестр, не уполномочена устанавливать нарушения заказчиками и исполнителями контракта отдельных положений Закона о контрактной системе вне рамок процедуры государственного контроля (проведения проверки, принятия решения и выдачи предписания).

При таких обстоятельствах антимонопольный орган, принимая пункты 2 и 3 решения, вышел за пределы своих полномочий, нарушив установленную статьей 104 Закона о контрактной системе процедуру рассмотрения информации, чем нарушил права заявителя на рассмотрение в отношении него дела в рамках законной процедуры осуществления государственного контроля.

Судебная коллегия отмечает, что реализация предоставленных антимонопольным органом полномочий по проведению проверки поступившей информации нормативно увязана с соблюдением установленных Законом о контрактной системе требований, служащих гарантиями прав и законных интересов хозяйствующих субъектов от произвольного правоприменения.

Указанного суд первой инстанции при рассмотрении дела не учел, что привело к неправильному рассмотрению дела и ошибочным выводам о законности решения в оспоренной его части.

Ошибочными следует признать и выводы суда относительно нарушения обществом существенных условий контракта.

Как следует из обжалуемого решения Крымского УФАС России, в результате проверки информации и поступивших от заказчика документов комиссия Крымского УФАС России пришла к выводу об отсутствии фактов, свидетельствующих о недобросовестности общества, что явилось основанием для отказа во включении ООО «ТК «Энерго-Тур» в реестр недобросовестных поставщиков (п. 1 оспариваемого решения).

Кроме того, решением Арбитражного суда Республики Крым суда от 28.11.2016 по делу № А83-4627/2016, вступившим в законную силу, односторонний отказ Департамента от контракта, обусловленным неисполнением пункта 3.3.17 Контракта № 20ОК/13-11 в редакции дополнительного соглашения № 3 от 22.06.2016, признан недействительным.

По мнению судебной коллегии, установление в п. 1.4 дополнительного соглашения № 3 от 22.06.2016 обязанности исполнителя предоставить предложения об организациях отдыха и оздоровления для размещения детей не вносит изменения в существенные условия контракта, поскольку не изменяет его цену, предмет, ответственность сторон, условия обеспечения его исполнения, а также порядок и сроки расчетов и не связано с исполнением основных обязательств по перечню услуг, определенных в техническом задании, являющимся приложением к государственному контракту.

Само по себе предоставление предложений об организациях отдыха и оздоровления для размещения детей не является существенным изменением условий контракта и не может быть квалифицировано как нарушение сторонами контракта части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе.

Следует отметить и то обстоятельство, что выводы комиссии Крымского УФАС России в оспариваемом решении противоречивы, установив отсутствие подтвержденных фактов недобросовестности исполнителя, что явилось основанием для отказа во включении ООО «ТК «Энерго-Тур» в реестр недобросовестных поставщиков, комиссия тем не менее, в пункте 2 своего решения указывает на наличие нарушения Закона о контрактной системе, выразившееся как раз в заключении сторонами контракта дополнительного соглашения к нему, повлекшего, по мнению комиссии, изменение существенных условий государственного контракта.

Таким образом, решение антимонопольного органа в оспариваемой части пункта 2 не соответствует части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, принято в нарушение установленной статьи 104 Закона о контрактной системе процедуры рассмотрения информации и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, вследствие чего подлежит признанию незаконным.

Поскольку обществом оспаривается решение только в части пункта 2, а в отношении пункта 3, который связан и вытекает из пункта 2 решения, заявитель его не оспаривает, при установлении обстоятельств превышения антимонопольным органом полномочий, суд, тем не менее, не вправе выйти за пределы заявленных требований и признает незаконным оспариваемое решение только в части обжалуемого пункта 2.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, так как судом неправильно применены нормы материального права, что в силу пункта 3 части 1 статьи 270 АПК РФ является основанием для отмены обжалуемого судебного акта и принятия нового решения об удовлетворении заявления.

Учитывая результат рассмотрения дела, судебные расходы по оплате государственной пошлины за подачу обществом с ограниченной ответственностью «Туристическая компания «Энерго-Тур» заявления и апелляционной жалобы в сумме 4 500 рублей на основании статьи 110 АПК РФ относятся судом на Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 16 февраля 2017 года по делу № А83-7167/2016 отменить, принять новый судебный акт.

Заявление общества с ограниченной ответственностью «Туристическая компания «Энерго-Тур» удовлетворить.

Признать незаконным пункт 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю по делу № 08/1620-16-РНП от 04.08.2016.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (295000, <...>; ОГРН <***>, ИНН/КПП 9102007869/910201001) в пользу общества с ограниченной ответственностью «Туристическая компания «Энерго-Тур» (295034, <...>; ОГРН <***>, ИНН/КПП 9102032657/910201001) 4 500, 00 рублей (четыре тысячи пятьсот рублей 00 копеек) в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за подачу в арбитражный суд заявления и апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

ПредседательствующийА.В. Привалова

СудьиИ.В. Евдокимов

В.А. Омельченко