Постановление от 30 августа 2018 г. по делу № А81-1409/2018

ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия (3812)37-26-06, факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, info@8aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А81-1409/2018
30 августа 2018 года
город Омск



Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2018 года

Постановление изготовлено в полном объеме 30 августа 2018 года


Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко О.А.,

судей Шиндлер Н.А., Золотовой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-8258/2018) Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ямало-Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 25.05.2018 по делу № А81-1409/2018 (судья Кустов А.В.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Ноябрьск» (ИНН <***>, ОГРН <***>) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ямало-Ненецкому автономному округу (ИНН <***>, ОГРН <***>) об оспаривании предписания от 20.11.2017 № 61,


судебное разбирательство проведено в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,



установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Газпром добыча Ноябрьск» (далее – заявитель, ООО «Газпром добыча Ноябрьск», Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее – Управление Росприроднадзора) о признании недействительным предписания 20.11.2017 № 61.

Решением Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 25.05.2018 по делу № А81-1409/2018 названное предписание признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Росприроднадзора обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Обосновывая требования апелляционной жалобы, ее податель настаивает на несоблюдении Обществом требований технического проекта по разработке Западно - Таркосалинского участка недр (лицензия СЛХ 02202 НР), а именно из XI эксплуатационных объектов разработки Западно-Таркосалинского участка недр, по объектам IV, VI, VII Обществом превышены допустимые отклонения.

Податель жалобы обращает внимание на то, что Правила разработки допускают отклонения фактической годовой добычи нефти и (или) свободного газа: 1. По месторождению (пункт 5.5 11равил разработки); 2. По лицензионному участку (пункт 5.7 Правил разработки, при условии, когда месторождение выходит за пределы лицензионного участка и находится в нераспределенном фонде недр, другом субъекте Российской Федерации или принадлежит другому недропользователю).

При этом допустимые отклонения по добыче углеводородного сырья в отношении эксплуатационных объектов Правилами разработки не установлены, т.е. Правила разработки не регламентируют допустимые отклонения в отношении эксплуатационных объектов разработки объектов IV, VI, VII Западно-Таркосалинского участка недр. В связи с чем, по убеждению подателя жалобы, в рассматриваемом случае отсутствуют основания для возникновения положения коллизии права.

Также Управление Росприроднадзора указывает на то, что, Правила разработки не регламентируют допустимые отклонения уровней добычи углеводородного сырья из эксплуатационных объектов, в отношении уровней добычи углеводородного сырья из эксплуатационных объектов применены допустимые пунктом 111 Правил охраны недр отклонения, т.к. пунктом 111 Правил охраны недр допустимые отклонении не конкретизированы по применению.

В письменном отзыве ООО «Газпром добыча Ноябрьск» возразило на доводы апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ходатайств об отложении слушания по делу не заявили, в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в порядке статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в отсутствие неявившихся участников арбитражного процесса.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу и отзыв на нее, установил следующие обстоятельства.

В период с 25.09.2017 по 20.11.2017 Управлением Росприроднадзора была проведена плановая выездная проверка в отношении ООО «Газпром добыча Ноябрьск» на предмет соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, использования и охраны водных объектов, использования и охраны земель, обращения с отходами производства и потребления, геологического изучения, рационального использования и охраны недр, в частности, в отношении объектов Заявителя, подлежащих государственному надзору за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, расположенных на территории Ямало-Ненецкого автономного округа.

В ходе проверки выявлено, что в нарушение пунктов 2, 10 части 2 статьи 22, статьи 23.2 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», пункта 111 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 71, подпунктов 4.4, 7 лицензионного соглашения (с изменениями) лицензии СЛХ 02202 HP Обществом не обеспечено соблюдение требований технического проекта по разработке Западно-Таркосалинского участка недр.

Не обеспечение требований технического проекта по разработке Западно-Таркосалинского участка недр выразилось в превышении допустимых пунктом 111 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 71, отклонений по объему добычи газа из объектов IV, VI, VII Западно-Таркосалинского участка недр.

По результатам проверки составлен акт проверки от 20.11.2017 № 160 и выдано предписание от 20.11.2017 № 61, которым на Общество возложена обязанность в срок до 01.01.2019 обеспечить годовой уровень добычи свободного газа из объектов IV, VI, VII Западно-Таркосалинского лицензионного участка, в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектным документом на разработку лицензионного участка.

Не согласившись с указанным предписанием, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим требованием.

25.05.2018 Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа принял решение, являющееся предметом апелляционного обжалования по настоящему делу.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Анализ частей 2 и 3 статьи 201 АПК РФ позволяет сделать вывод о том, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий в совокупности:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Статья 65 АПК РФ закрепляет принцип состязательности участников арбитражного процесса, согласно которому каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований или возражений.

Применительно к данной ситуации это означает, что законность и обоснованность принятия оспариваемого предписания должен доказывать надзорный орган, обязанность по доказыванию нарушения прав и законных интересов возлагается на Общество.

В рассматриваемом случае Обществом оспаривается законность предписания от 20.11.2017 № 61, которым на ООО «Газпром добыча Ноябрьск» возложена обязанность в срок до 01.01.2019 обеспечить годовой уровень добычи свободного газа из объектов IV, VI, VII Западно-Таркосалинского л.у. (лицензия СЛХ 02202 HP), в соответствии с утвержденным в установленном порядке проектным документом на разработку лицензионного участка.

Правоотношения в сфере использования недр Российской Федерации регулирует Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах).

Согласно статье 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Из статьи 12 Закона о недрах следует, что лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; другие данные.

Права и обязанности пользователя недр приведены в статье 22 Закона о недрах. Одной из его обязанностей, согласно пункту 10 части 2 названной статьи, является выполнение условий, оговоренных в лицензии.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, соблюдение требований технических проектов.

Согласно статье 23.2 Закона о недрах в целях рационального использования и охраны недр разработка месторождений полезных ископаемых должна осуществляться в соответствии с утвержденными техническими проектами.

Пунктом 111 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 71 (далее – Правила охраны недр), на который ссылается орган, вынесший оспариваемое предписание, установлено, что уровень годовой добычи нефти и газа определяется проектным документом на разработку месторождения. Уровни добычи для проектов пробной эксплуатации и опытно-промышленной разработки устанавливаются в соответствии с фактически достигаемыми. Допускаются отклонения фактической годовой добычи нефти и газа от проектной в соответствии с приложением к настоящим Правилам, согласно которому допустимое отклонение фактической годовой добычи газа от проектной составляет 20%.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 4.4 лицензии на право пользования недрами СЛХ 02202 HP (изменения зарегистрированы 25.11.2016 № 5519) на владельца лицензии возложена обязанность по подготовке и утверждению в установленном порядке технического проекта ликвидации или консервации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, согласованного в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах», не позднее, чем за 1 год до планируемого срока завершения отработки месторождения.

В соответствии с пунктом 7 приложения № 1 к лицензии СЛХ 02202 HP «Условия пользования недрами» уровень добычи минерального сырья и сроки выхода на проектную мощность должны соответствовать техническому проекту разработки месторождения полезных ископаемых.

Согласно технологическому проекту разработки Западно-Таркосалинского нефтегазоконденсатного месторождения ЯНАО, утвержденному протоколом ЦКР Роснедра по УВС № 49-15 от 24.11.2015, в границах лицензионного участка проектным документом выделено 11 эксплуатационных объектов разработки (I-XI объекты) с установленными показателями разработки за календарный год (уровень добычи углеводородного сырья, фонд скважин, уровень утилизации попутного нефтяного газа и т.д.).

По результатам проверки были установлены отклонения от технического проекта по объему добычи свободного газа из объектов IV, VI, VII Западно-Таркосалинского участка недр.

Так, по объекту IV добыча свободного газа в 2015 году по проекту предусмотрена 72,6 млн. м3, фактически 81,618 млн. м3, отклонение +12,42%; в 2016 году по проекту предусмотрена 65,6 млн. м3, фактически 50,683 млн. м3, отклонение -22,74%.

По объекту VI добыча свободного газа в 2015 году по проекту предусмотрена 0, фактически 2,683 млн. м3, отклонение +100%; в 2016 году по проекту предусмотрена 1 млн. м3, фактически 0, отклонение -100%.

По объекту VII добыча свободного газа в 2015 году по проекту предусмотрена 36,1 млн. м3, фактически 41,651 млн. м3, отклонение +15,38%; в 2016 году по проекту предусмотрена 23,3 млн. м3, фактически 32,524 млн. м3, отклонение +39,59%.

Управление Росприроднадзора при установлении нарушения и вынесении предписания руководствовалось Правилами охраны недр, согласно которым допустимое отклонение фактической годовой добычи нефти и газа от проектной при установленном проектном показателе годовой добычи газа составляет 20%.

В то же время приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.06.2016 № 356 утверждены Правила разработки месторождений углеводородного сырья (далее - Правила разработки месторождений УВС), регулирующие те же правоотношения.

Согласно пункту 5.1 главы V «Допустимые отклонения показателей разработки месторождений» Правил разработки месторождений УВС, показателями, характеризующими выполнение технического (технологического) проекта разработки месторождения являются:

а) уровни добычи нефти и (или) свободного газа;

б) ввод новых скважин;

в) действующий фонд добывающих и (или) нагнетательных скважин.

В соответствии с пунктом 5.5 Правил разработки месторождений УВС допускаются отклонения фактической годовой добычи нефти и (или) свободного газа по месторождению углеводородов от проектной величины, утвержденной в техническом проекте в соответствии с приложением к настоящим Правилам:

Проектный уровень годовой добычи свободного газа и (или) газа газовых шапок по месторождению, млрд. м3

Допустимое отклонение фактической годовой добычи от проектной, %

до 0,5 (включительно)

50

более 0,5 до 2 (включительно)

40

более 2 до 10 (включительно)

30

более 10

20

При этом пунктами 5.6, 5.7, 5.8 Правил разработки месторождений УВС определено, что в случае отклонения уровня фактической годовой добычи нефти и (или) свободного газа от проектной сверх допустимых значений по месторождению, недропользователю необходимо установить причины отклонений и внести соответствующие изменения в процесс разработки месторождения или подготовить новый технический проект в течение года, следующего за отчетным.

В случае, когда часть месторождения выходит за пределы лицензионного участка и находится в нераспределенном фонде недр, другом субъекте Российской Федерации или принадлежит другому недропользователю, допустимые отклонения показателей, характеризующих выполнение технического проекта разработки месторождения, устанавливаются для каждого лицензионного участка месторождения отдельно.

Отклонения фактической годовой добычи нефти и (или) свободного газа от проектной по месторождению, принимаются как допустимые, в случае ограничений на их реализацию, связанных с обстоятельствами непреодолимой силы.

Таким образом, вопреки позиции Управления Росприроднадзора, в Правилах разработки месторождений УВС прямо установлена возможность определения отклонения уровня фактической годовой добычи газа от проектной сверх допустимых значений только в целом по месторождению (в отдельных случаях по лицензионному участку) и только в этом случае недропользователь обязан установить причины отклонений и внести соответствующие изменения в процесс разработки месторождения или подготовить новый технический проект в течение года, следующего за отчетным (пункт 5.6).

Кроме того, Управлением Росприроднадзора при вынесении оспариваемого предписания также не учтено, что Правилами разработки месторождений УВС в отличие от Правил охраны недр, которыми был установлен только один размер (20%) допустимого отклонения фактической годовой добычи газа от проектной, установлены другие допустимые отклонения фактической годовой добычи газа от проектной (от 20% до 50% - в зависимости от проектного уровня годовой добычи газа).

Показатели разработки лицензионного участка (Западно-Таркосалинское месторождение, лицензия СЛХ 02202 HP) отражены в таблице 5 «Сравнение фактических и проектных показателей разработки лицензионного участка» на странице 13 акта проверки № 160:

№
Показатель

2015

2016

проект

факт

откл., %

проект

факт

откл.,%

1
Добыча свободного газа, всего, млн. м3

6823,3

6536,252

-4,21

5520,6

5254,879

-4,81

2
Действующий фонд переходящих скважин на конец года, шт.

94

93

-1

96

87

-9,3

Согласно приложению к Правилам разработки месторождений УВС при проектном уровне годовой добычи свободного газа и (или) газа газовых шапок по месторождению более 2 до 10 (включительно) млрд. м3 допустимое отклонение фактической годовой добычи от проектной составляет 30 % (в рассматриваемом случае проектные показатели добычи по месторождения в целом составляют на 2015 год - 6,8233 млрд. м3, на 2016 год - 5,5206 млрд. м3).

Таким образом, отклонения фактической годовой добычи свободного газа по Западно-Таркосалинскому месторождению от проектной, допущенные заявителем в 2015 году (-4,21%) и 2016 году (-4,81%), находятся в пределах, указанных в приложении к Правилам разработки месторождений УВС допустимых отклонений фактической годовой добычи газа от проектной.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что при проведении проверки и вынесении предписания заинтересованное лицо, определяя допустимое отклонение бездействующего фонда скважин и фактической годовой добычи УВС от проектной, должно было руководствоваться не Правилами охраны недр, а Правилами разработки месторождений УВС как нормативным правовым актом, принятым позднее, в соответствии с правовой позицией Конституционного суда РФ, выраженной в определении от 05.10.2000 № 199-0, постановлении от 29.06.2004 № 13-П (абзац 2 пункта 2.2), согласно которой в отношении актов одинаковой юридической силы, предназначенных для регулирования одних и тех же отношений, применяется правило «lex posterior derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что, если даже в последующем нормативном акте отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых положений, в случае коллизии между ними действует последующий нормативный акт.

На основании вышеизложенного, принимая во внимание, что Правила охраны недр утверждены постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 71 (ред. от 30.06.2009), а Правила разработки месторождений УВС утверждены приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.06.2016 № 356, в процессе проверки орган, вынесший предписание, должен был руководствоваться Правилами разработки месторождений УВС как более поздним нормативным правовым актом при определении допустимого отклонения бездействующего фонда скважин и допустимого уровня отклонения фактической годовой добычи УВС от проектной.

Аналогичная позиция изложена в письме Минприроды России в адрес руководителя Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 20.09.2017 № 17-11-44/23928, в котором также указано, что при осуществлении Росприроднадзором и его территориальными органами контрольно-надзорной деятельности необходимо руководствоваться нормами Правил разработки месторождений углеводородного сырья в части определения допустимого уровня отклонения бездействующего фонда скважин от количества скважин эксплуатационного фонда и допустимого уровня отклонения фактической годовой добычи нефти и газа от проектной.

Таким образом, удовлетворив заявленные Обществом требования, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Судебные расходы по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку Управление Росприроднадзора освобождено от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд



ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ямало-Ненецкому автономному округу оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 25.05.2018 по делу № А81-1409/2018 – без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.



Председательствующий


О.А. Сидоренко

Судьи


Н.А. Шиндлер

Л.А. Золотова