Постановление от 9 октября 2017 г. по делу № А40-71052/2017

ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

127994, Москва, ГСП-4, проезд Соломенной cторожки, 12

адрес электронной почты: 9aas.info@arbitr.ru

адрес веб.сайта: http://www.9aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 09АП-38780/2017

Дело № А40-71052/17
г. Москва
09 октября 2017 года
Резолютивная часть постановления объявлена 02 октября 2017 года

Постановление изготовлено в полном объеме 09 октября 2017 года

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Д.В. Каменецкого,

судей И.В. Бекетовой, Ж.В. Поташовой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

ФГУП «Охрана» Росгвардии

на решение Арбитражного суда города Москвы от 22.06.2017 по делу № А40-71052/17, принятое судьей Е.А. Аксеновой (121-657),

по заявлению ФГУП «Охрана» Росгвардии (ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г. Москве

третьи лица: 1) МИ ФНС России по ценам, 2) ФГУП «Связь-Безопасность», 3) ЗАО «Сбербанк-АСТ»

о признании недействительным решения,

при участии:

от заявителя: ФИО2 по дов. от 30.11.2016 № 600;

от ответчика: ФИО3 по дов. от 28.12.2016;

от третьих лиц: 1) ФИО4 по дов. от 24.08.2017 № 1; 2) ФИО5 по дов. от 23.12.2016 № 75/1442; 3) не явился, извещен;

У С Т А Н О В И Л:

ФГУП «Охрана» Росгвардии (заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве (заинтересованное лицо, Московское УФАС России, антимонопольный орган) от 12.01.2017 по делу № 2-57-16140/77-16 в части результатов рассмотрения жалобы ФГУП «Охрана» Росгвардии на действия аукционной комиссии Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по ценообразованию для целей налогообложения (МИ ФНС России по ценам) при проведении электронного аукциона на право заключить государственный контракт на оказание услуг по охране административного здания в 2017 году.

Решением от 22.06.2017 Арбитражный суд города Москвы отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, ФГУП «Охрана» Росгвардии обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на апелляционную жалобу МИ ФНС России по ценам поддержала решение суда, просит судебный акт оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Сослался на правовую позицию судов, включая Верховный Суд Российской Федерации, по делам №№ А75-1499/2016 и А19-8214/2016.

Представители антимонопольного органа и третьих лиц (МИ ФНС России по ценам, ФГУП «Связь-Безопасность») в судебном заседании поддержали решение суда, с доводами апелляционной жалобы не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель ЗАО «Сбербанк-АСТ» в судебное заседание не явился.

При таких обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст.ст. 121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом разъяснений п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 № 12 «О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 № 228-ФЗ «О внесении изменений в АПК РФ», рассмотрел дело в отсутствие указанного третьего лица, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Проверив законность и обоснованность решения в соответствии со ст.ст. 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд с учетом исследованных доказательств по делу, доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушанного мнения представителей лиц, участвующих в деле, приходит к следующим выводам.

Как установлено судом на основании материалов дела, 16.12.2016 Межрегиональной инспекцией Федеральной налоговой службы по ценообразованию для целей налогообложения на официальном сайте www.zakupki.gov.ru размещены извещение и документация о проведении электронного аукциона (Закупка № 0173100015916000015) на право заключения государственного контракта на оказание услуг по охране административного здания МИ ФНС России по ценам в 2017 году (Аукцион).

Положениями подп. 1 ч. 1 ст. 6 аукционной документации и п. 25 Информационной карты аукциона установлено требование о необходимости оказания услуг, являющихся предметом Аукциона, организациями, имеющими право охранять объекты, подлежащие государственной охране (данное право должно быть подтверждено документально и соответствовать следующим требованиям законодательства Российской Федерации: Федеральному закону от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране», Федеральному закону от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране», Федеральному закону от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», Постановлению Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности»).

ФГУП «Охрана» Росгвардии подана заявка на участие в Аукционе.

При рассмотрении заявок и подведении итогов Аукциона Единой комиссией по осуществлению закупок для нужд Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по ценообразованию для целей налогообложения вторая часть заявки участника закупки ФГУП «Связь-Безопасность» признана соответствующей требованиям документации об аукционе (Протокол от 19.12.2016 № 0173100015916000015-3).

Согласно п. 3 Протокола подведения итогов открытого аукциона в электронной форме ФГУП «Связь-Безопасность» признано победителем Аукциона, как участник, предложивший наиболее низкую цену контракта.

В Московское УФАС России поступила жалоба ФГУП «Охрана» Росгвардии на действия государственного заказчика при проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг по охране административного здания МИ ФНС России по ценам, выразившиеся в допуске к участию в Аукционе ФГУП «Связь-Безопасность», ставшего победителем названной закупочной процедуры.

По итогам рассмотрения жалобы заявителя Московским УФАС России принято решение от 12.01.2017 по делу № 2-57-16140/77-16, согласно которому жалоба ФГУП «Охрана» Росгвардии признана антимонопольным органом необоснованной.

Полагая решение Московского УФАС России от 12.01.2017 незаконным, ФГУП «Охрана» Росгвардии обратилось в арбитражный суд с заявлением.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Ввиду изложенного, требование о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Срок, установленный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, заявителем соблюден.

Наличие у антимонопольного органа полномочий на принятие оспариваемого решения следует из норм ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы», Положения о Федеральной антимонопольной службе (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331), п. 2 приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.09.2013 № 537 (зарегистрирован в Минюсте России 26.11.2013 № 30452), Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы (утв. приказом ФАС России от 26.01.2011 № 30).

Требования заявителя мотивированны незаконностью оспариваемого решения антимонопольного органа ввиду отсутствия у победителя закупочной процедуры права на участие в проведенном электронном аукционе, ФГУП «Связь-Безопасность» не имеет полномочий и законных оснований на осуществление охраны МИ ФНС России по ценам, поскольку недопустимо осуществление деятельности ведомственной охраны одного ведомства на объектах, относящихся к сфере ведения другого ведомства.

Суд первой инстанции, проанализировав нормы Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федерального закона «О ведомственной охране», Постановлений Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 № 514, от 02.10.2009 № 775 пришел к выводу, что организации ведомственной охраны не ограничены в объектах охраны исключительно теми объектами, которые находятся в ведении создавших эти организации органов исполнительной власти, поскольку соответствующего запрета Постановление Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 № 775 не содержит.

Суд исходил из того, что объектом охраны в настоящем случае выступало здание МИ ФНС России по ценам. В тоже время, на различных объектах, в том числе, не находящихся в прямом ведомственном подчинении Минкомсвязи России, включая объект МИ ФНС России по ценам, производится обработка персональных данных, обеспечивается оказание государственных услуг в сфере информационных технологий, у инспекции имеется доступ к федеральным информационным ресурсам, находятся линии и средства связи, средства телекоммуникаций, и прочие элементы, которые, участвуя в едином технологическом цикле охраняемого объекта, неразрывно связаны с ним и также подлежат охране.

В соответствии с ч. 6 ст. 69 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заявка на участие в электронном аукционе признается не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, в случае:

1) непредставления документов и информации, которые предусмотрены пунктами 1, 3 - 5, 7 и 8 части 2 статьи 62, частями 3 и 5 статьи 66 названного Закона, несоответствия указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличия в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе;

2) несоответствия участника такого аукциона требованиям, установленным в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 названного Закона.

Принятие решения о несоответствии заявки на участие в электронном аукционе требованиям, установленным документацией о таком аукционе, по основаниям, не предусмотренным ч. 6 ст. 69 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», не допускается (ч. 7 ст. 69 указанного федерального закона).

В силу п. 2 ч. 5 ст. 66 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» вторая часть заявки на участие в аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника аукциона требованиям, установленным п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 31 (при наличии таких требований) названного Закона, или копии этих документов, а также декларацию о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3-9 части 1 статьи 31 данного Закона.

Согласно норме п. 1 ч. 1 ст. 31 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии участника закупки требованиям, установленным законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Таким образом, аукционная комиссия обязана проверить как соответствие представленной заявки требованиям аукционной документации, так и соответствие участника аукциона требованиям, предъявляемым законодательством к исполнителям работ (услуг), являющихся предметом контракта.

Из материалов дела следует, что объектом закупки являлись услуги по охране административного здания Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по ценообразованию для целей налогообложения.

В соответствии с абз. 3 ст. 11 Закона Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», п. 1 Перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 № 587), п.п. 1 и 4 Положения о Федеральной налоговой службе (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506), охрана зданий налоговых органов не может осуществляться частными охранными организациями.

Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны установлены Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране».

Согласно ст. 1 Федерального закона «О ведомственной охране» ведомственная охрана представляет собой совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

В силу ст. 8 Федерального закона «О ведомственной охране» ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляется в соответствии с заключенными договорами. Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 № 514 «Об организации ведомственной охраны» к числу федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, отнесено Минкомсвязи России.

В соответствии с п. 2 Положения о ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 № 775) ведомственная охрана создается Минкомсвязи России и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

Согласно п. 12 Положения о ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации перечни охраняемых объектов утверждаются Минкомсвязи России по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Как подтверждается материалами дела и не опровергается лицами, участвующими в деле, ФГУП «Связь-Безопасность» создано приказом Минкомсвязи России от 04.05.2001 № 77, является ведомственной охраной Минкомсвязи и находится в его ведении.

Согласно п.п. 2.2.1, 2.2.2, 2.2.33 Устава ФГУП «Связь-Безопасность» (утв. приказом Минкомсвязи России от 26.12.2014 № 497), данное предприятие осуществляет защиту охраняемых объектов (в том числе, объектов, подлежащих государственной охране), являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти в области информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, печати, издательской и полиграфической деятельности, обработки персональных данных, оказания государственных услуг в сфере информационных технологий, а также охраняемых объектов иных форм собственности, в соответствии с заключенными договорами; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; оказание охранных услуг юридическим и физическим лицам.

Из анализа вышеперечисленных норм права, положений устава в их совокупности и взаимосвязи следует, что ФГУП «Связь-Безопасность» вправе осуществлять охрану только тех объектов, которые находятся в сфере ведения Минкомсвязи России и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, включены в перечень охраняемых объектов, утвержденный Минкомсвязи России по согласованию с МВД России.

В соответствии с п. 1.8 Регламента Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (утв. приказом Минкомсвязи России от 03.11.2009 № 139) данное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федерального агентства связи, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям и подведомственных ему организаций.

В силу п. 2 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329), п. 2 Положения о ФНС, налоговые органы находятся в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

При этом административное здание Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по ценообразованию для целей налогообложения, которое должно охраняться в результате заключения контракта, не включено в Перечень объектов организаций и предприятий отрасли «Связь», охраняемых ФГУП «Связь-Безопасность», согласованный Министерством внутренних дел Российской Федерации 06.10.2011 и утверждённый Министром связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 19.10.2011. Обратное антимонопольным органом вопреки требованиям ч. 5 ст. 200 АПК РФ не доказано.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии у ФГУП «Связь-Безопасность» права осуществлять охрану здания Межрегиональной инспекции Федеральной налоговой службы по ценообразованию для целей налогообложения.

Поскольку ФГУП «Связь-Безопасность» не отвечало требованиям, предъявляемым к лицам, оказывающим услуги, являющимся объектом закупки, в действиях аукционной комиссии имеется нарушение ч. 6 ст. 69 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а решение антимонопольного органа об обратном является незаконным.

Выводы суда первой инстанции, что на объектах где производится обработка персональных данных, обеспечивается оказание государственных услуг в сфере информационных технологий, а у инспекции имеется доступ к федеральным информационным ресурсам, находятся линии и средства связи, не свидетельствуют, что объект – административное здание МИ ФНС России по ценам, находятся в сфере ведения Минкомсвязи России и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, суд апелляционной инстанции обращает внимание, что само по себе соответствие объекта подведомственности Минкомсвязи России не является достаточным основанием для возникновения требуемых полномочий у ФГУП «Связь-Безопасность» без включения в Перечень объектов организаций и предприятий отрасли «Связь», охраняемых ФГУП «Связь-Безопасность», согласованный Министерством внутренних дел Российской Федерации 06.10.2011 и утверждённый Министром связи и массовых коммуникаций Российской Федерации 19.10.2011.

Незаконное решение антимонопольного органа нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, связанной с оказанием охранных услуг.

Доводы третьего лица о частичном исполнении заключенного контракта правового значения в настоящем случае не имеют, поскольку законность и обоснованность ненормативного правового акта по смыслу норм главы 24 АПК РФ проверяются судом на момент его принятия.

Таким образом, в данном случае имеются основания, предусмотренные ст. 13 ГК РФ и ч. 1 ст. 198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Решение суда при таких обстоятельствах подлежит отмене по основаниям, предусмотренным п. 3 ч. 1 ст. 270 АПК РФ.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда города Москвы от 22.06.2017 по делу № А40-71052/17 отменить.

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве от 12.01.2017 по делу № 2-57-16140/77-16 в части признания необоснованной жалобы ФГУП «Охрана» Росгвардии на действия МИФНС России по ценам.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве (ОГРН <***>) в пользу ФГУП «Охрана» Росгвардии (ОГРН <***>) расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение дела в размере 3000 (три тысячи) рублей и за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей.

Возвратить ФГУП «Охрана» Росгвардии (ОГРН <***>) из федерального бюджета госпошлину за рассмотрение дела в размере 3000 (три тысячи) рублей и за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья: Д.В. Каменецкий

Судьи: И.В. Бекетова

Ж.В. Поташова

Телефон справочной службы суда – 8 (495) 987-28-00.