Постановление от 14 июля 2017 г. по делу № А83-7229/2016

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. / факс +7 (8692) 54-74-95

www.21aas.arbitr.ru; e-mail: info@21aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А83-7229/2016
14 июля 2017 года
город Севастополь


Резолютивная часть постановления объявлена 11 июля 2017 года Постановление изготовлено в полном объеме 14 июля 2017 года

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Горошко Н.П., Карева А.Ю., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи до перерыва секретарем судебного заседания Мамбетовым А.Д., после перерыва секретарем судебного заседания Дьяченко М.С., при участии представителей: от Службы финансового надзора Республики Крым - Крылова Л.Н., по доверенности от 13.02.2017 № 02.1-21/3; от Государственного автономного учреждения Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» - Стипаненко Н.О., по доверенности от 20.10.2016 № 22, в отсутствие Министерства культуры Республики Крым, надлежаще извещенного о месте и времени судебного разбирательства, продолжив после окончания перерыва в судебном заседании рассмотрение апелляционной жалобы Службы финансового надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 28 марта 2017 года по делу № А83-7229/2016 (судья Кузнякова С.Ю.) по заявлению Государственного автономного учреждения Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» к Службе финансового надзора Республики Крым, третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя – Министерство культуры Республики Крым, о признании незаконным предписания,

установил:

государственное автономное учреждение Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» (далее – ГАУ РК «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым», заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании недействительным предписания Службы финансового надзора Республики Крым (далее – Крымфиннадзор, орган контроля) от 08.09.2016 № 06.2-14/3885.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечено Министерство культуры Республики Крым (далее - Министерство).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 28.03.2017 требования удовлетворены. Предписание Службы финансового надзора Республики Крым признано недействительным. С Крымфиннадзора в пользу заявителя взысканы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3 000 руб., понесенные при подаче заявления.


Не согласившись с принятым решением, Крымфиннадзор обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Крымфиннадзор ссылается на неверное применение судом норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, неверное истолкование нормативных правовых актов, на основании которых осуществляет свою деятельность Крымфиннадзор.

В отзывах Учреждение и Министерство возражают против доводов апелляционной жалобы, просят оставить решение суда без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании 04.07.2017 в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации был объявлен перерыв до 12 час. 40 мин. 11.07.2017. Информация о перерыве в судебном заседании своевременно размещена на официальном сайте суда в сети Интернет.

Принявшие участие в судебном заседании, продолженном после перерыва 11.07.2017, представитель Крымфиннадзора поддержала доводы, приведенные в апелляционной жалобе, а представитель Учреждения возражала против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу.

Министерство представителей в судебное заседание не направило, о месте и времени судебного разбирательства извещено надлежащим образом, в отзыве на жалобу просило рассмотреть дело в отсутствие своего представителя, в связи с чем апелляционная жалоба рассматривается в его отсутствие в соответствии с частью 5 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, выслушав представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения или отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании приказа № 384 от 10.08.2016 руководителя Службы финансового надзора Республики Крым специалистами органа контроля проведена внеплановая проверка по вопросу расходования средств при проведении подрядчиком ООО «Южная строительноклининговая компания» капитального и текущего ремонта здания в государственном автономном учреждении Республики Крым «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» за период с 01.01.2015 по 31.12.2015., результаты которой отражены в акте от 25.08.2016 № 06.2-05/2.

ГАУ РК «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» представило в Службу финансового надзора Республики Крым возражения от 30.08.2016 № 440 к акту внеплановой проверки от 25.08.2016 № 06.2-05/2.

По итогам проверки Учреждению выдано предписание от 08.09.2016 № 06.2-14/3885 об устранении выявленных нарушений действующего законодательства в срок до 10.10.2016.

Согласно предписанию в соответствии со статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации на Учреждение возложена обязанность в порядке, установленном законодательством обеспечить возмещение ущерба, причиненного Республике Крым в лице ГАУ РК «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» вследствие незаконных расходов бюджета на общую сумму 723 434,52 руб., принять меры по недопущению в дальнейшем нарушений по расходованию средств бюджета при проведении текущего ремонта.

В мотивировочной части предписания указано, что в нарушение пункта 1.1 договора № 513 от 14.12.2015, статей 702, пункта 2 статьи 724, пункта 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), пунктов 1 и 3 статьи 9 Федерального


закона «О бухгалтерском учете» Учреждением незаконно оплачены ООО «Южная строительноклининговая компания» работы по текущему ремонту здания в связи с невыполнением подрядчиком работ, чем причинен ущерб Республике Крым в лице ГАУ РК «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» на общую сумму 723 434,52 руб.

Не согласившись с предписанием, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требование заявителя, арбитражный суд первой инстанции признал предписание Крымфиннадзора от 08.09.2016 недействительным в связи с допущенными органом контроля нарушениями порядка проведения проверки, которая была назначена в отсутствие обращений (требований), содержащих информацию о фактах нарушений, объект контроля не был ознакомлен с приказом о проведении внеплановой проверки, у заявителя истребовались первичные документов за пределами периода проверки, не были вручены приложения к акту проверки, не была проведена встречная проверка, необходимая при направлении возражений на акт внеплановой проверки, что установлено требованиями Административного регламента исполнения Службой финансового надзора Республики Крым функции внутреннего государственного финансового контроля, утвержденного приказом Службы финансового надзора Республики Крым от 06.11.2014 № 102 (далее – Административный регламент), а также Порядком осуществления Службой финансового надзора Республики Крым полномочий по финансовому контролю, утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым № 285 от 19.08.2014, обязательных для исполнения Службой финансового надзора Республики Крым. Кроме того, оценивая установленные органом контроля нарушения по существу, суд пришел к выводу об отсутствии бюджетных нарушений со стороны заявителя.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом правильно разрешен спор по существу, однако не соглашается с выводами суда первой инстанции о допущенных органом контроля процедурных нарушениях при проведении контрольного мероприятия и считает доводы апелляционной жалобы в этой части заслуживающими внимания.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Проверяя полномочия органа контроля на принятие оспариваемого предписания, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу об отсутствии оснований у органа контроля для назначения контрольного мероприятия и допущенных органом контроля процедурных нарушениях при его проведении.

Часть 1 статьи 265 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.


Согласно статье 269.2 Бюджетного кодекса РФ порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Согласно положению о Службе финансового надзора Республики Крым, утвержденному постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 № 170 (далее - Положение № 170), Служба образована для разработки и реализации государственной политики Республики Крым, координации деятельности исполнительных органов государственной власти Республики Крым в сфере осуществления внутреннего государственного финансового контроля, и осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, сфере закупок товаров, работ и услуг, в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, за использованием региональным оператором средств бюджета Республики Крым, за законностью, результативностью и эффективностью использования имущества, находящегося в собственности Республики Крым, а также по иному контролю согласно поручениям Главы Республики Крым.

Постановлением Совета министров Республики Крым от 19.08.2014 № 285 утвержден Порядок осуществления Службой финансового надзора Республики Крым полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю (далее – Порядок № 285, в редакции, действующей на момент проведения проверки).

В соответствии с пунктом 12 Порядка № 285 внеплановые контрольные мероприятия осуществляются на основании решения руководителя Службы, в том числе в случае поступления в Службу обращений/требований от правоохранительных органов, депутатских запросов, обращений иных государственных органов, граждан и организаций, содержащих информацию о фактах нарушений, свидетельствующих о нарушениях объектом контроля законодательства Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативных правовых актов, контроль за соблюдением которых отнесен к компетенции Службы.

Согласно пункту 23 Административного регламента в рамках исполнения государственной функции осуществляются следующие административные процедуры: а) подготовка и назначение контрольного мероприятия; б) проведение контрольного мероприятия и оформление его результатов; в) реализация результатов проведения контрольного мероприятия.

Основанием для начала административной процедуры подготовки и назначения внепланового контрольного мероприятия является решение руководителя Службы, принятое в частности, в связи с поступлением обращений (поручений) от правоохранительных органов (согласно установленному порядку), депутатских запросов, обращений иных государственных органов, граждан и организаций, содержащих информацию о фактах нарушений, свидетельствующих о нарушениях объектом контроля законов Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативных правовых актов, контроль за соблюдением которых отнесен к компетенции Службы (подпункт б пункта 27).

Проверка, по результатам которой вынесено оспариваемое предписание, проведена на основании обращения директора ГАУ РК «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым», поступившего из прокуратуры Центрального района г. Симферополя, в котором прокуратура просила рассмотреть обращение в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и по результатам рассмотрения уведомить прокурора.


Рассматривая поступившее из прокуратуры обращение Крымфиннадзор в порядке статьи 10 закона № 59-ФЗ направил запросы в Учреждение и Министерство культуры РК об источниках финансирования, на которые были получены ответы, что средства, потраченные на ремонтные работы здания ГАУ РК «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым» являются бюджетными и выделены в рамках заключенных соглашений о предоставлении субсидии от 29.01.2015 № 4/4-0059/15 и от 17.02.2015 № 4/4-2151/15.

Исходя из того, что поступившее в порядке статьи 8 закона № 59-ФЗ обращение из прокуратуры, подлежит обязательному рассмотрению и учитывая поступившие ответы на запросы Службы об источниках финансирования за счет бюджетных средств, выделенных в рамках соглашений о предоставлении субсидий, основываясь на положениях пункта 12 Порядка № 285 и пункта 27 Административного регламента органом контроля, в порядке и в пределах установленных полномочий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля в финансово-бюджетной сфере, обоснованно было принято решение о назначении контрольного мероприятия - внеплановой проверки.

Таким образом, учитывая указанные выше нормы законодательства Российской Федерации и Республики Крым, проверка была проведена органом контроля в пределах предоставленных ему полномочий, предполагающих как контроль за расходами бюджета, так и за эффективным использованием бюджетных средств и государственной собственности.

В соответствии с пунктом 32 Административного регламента и пунктом 14 Порядка № 285 перед началом проведения внепланового контрольного мероприятия, органом контроля 10.08.2016 был издан приказ о проведении внеплановой проверки и выписаны в соответствии с пунктом 16 Порядка № 285, пунктами 36, 37 Административного регламента удостоверения установленного образца №№ 214, 215 на проведение контрольного мероприятия, с которыми руководитель Учреждения был ознакомлен под роспись (л.д.21,22, т.2).

Также в соответствии с пунктом 69 Порядка № 285 второй экземпляр акта внеплановой проверки с приложениями к нему был вручен Учреждению, о чем свидетельствует подпись директора на странице 15 акта без каких либо замечаний о неполноте полученных документов.

Кроме того, на запрос Учреждения от 30.08.2016 № 349 Крымфиннадзор повторно направил письмом от 02.09.2016 № 06.2-14/3773 затребованные заявителем документы (л.д.140, т.2).

Таким образом, факт ознакомления руководителя Учреждения о принятом решении о назначении внеплановой проверки, основаниях ее назначения и сроках проведения, а также вручение акта проверки с приложениями подтверждено материалами дела, выводы суда в этой части не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Кроме того, право должностных лиц органа контроля проверять документы объекта контроля и за другие периоды его деятельности, не входящие в проверяемый период, для подтверждения результатов фактического изучения деятельности объекта контроля и других фактов нарушений, касающихся проверяемого периода, предусмотрено пунктом 65 Порядка № 285, поэтому истребование проверяющими первичных бухгалтерских документов Учреждения за 2016 год за пределами периода проверки и их оценка не может расцениваться как нарушение, влекущее недействительность выданного по результатам контрольного мероприятия предписания, поскольку, как указано в данном пункте Порядка, контрольные действия по фактическому изучению осуществляются на дату их проведения независимо от периода, подлежащего проверке.

Также нельзя согласиться и с выводом суда об обязательности назначения внеплановой (встречной) проверки при поступлении письменных возражений на акт проверки.


Согласно пункту 67 Порядка № 285 по результатам выездной проверки (ревизии) оформляется акт; объект контроля вправе представить письменные возражения на акт проверки (ревизии) в течение 10 рабочих дней со дня его получения. Согласно пункту 73 Порядка по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии) руководитель Службы принимает решение:

о направлении предписания и (или) представления объекту контроля и (либо) наличии оснований для направления уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

об отсутствии оснований для направления предписания, представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

о назначении внеплановой выездной проверки (ревизии), в том числе при представлении объектом контроля письменных возражений, а также дополнительных информации, документов и материалов, относящихся к проверяемому периоду, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии).

Аналогичные положения содержит подпункт «в» пункта 94 Административного регламента. Пункт «г» пункта 27 Административного регламента предусматривает основанием для начала административной процедуры подготовки и назначения внепланового контрольного мероприятия решение руководителя Службы, принятое в связи с необходимостью проведения встречной проверки в рамках контрольных мероприятий (за исключением обследования) в организации, с целью установления и (или) подтверждения фактов, связанных с деятельностью объекта контроля.

Исходя из названных положений, суд первой инстанции пришел к выводу, что поступление письменных возражений от объекта контроля является основанием для обязательного назначения руководителем Крымфиннадзора внеплановой выездной проверки (встречной проверки).

Суд апелляционной инстанции полагает, что буквальное толкование полномочий руководителя, вытекающих из названных положений, сводится к тому, что при наличии любых оснований, требующих дополнительного выяснения обстоятельств по предмету проверки, влияющих на выводы, сделанные по результатам выездной проверки (ревизии), руководитель вправе назначить, по сути, дополнительную проверку (абзац 3 пункта 73 Порядка). Поскольку указанное связано с определенным усмотрением со стороны руководителя, названное полномочие не может восприниматься как обязанность, а связано с презумпцией достижения максимально объективного результата, на что должна быть нацелена любая проверка. В свою очередь, неназначение дополнительной или встречной проверки не лишает проверяемую сторону, при наличии обстоятельств, влияющих на выводы проверки и ее результат, реализовать свои права вне административной процедуры, т.е. в судебном порядке.

Указанная правовая позиция изложена Арбитражным судом Центрального округа в постановлении от 21.04.2017 по делу № А83-5770/2015.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что неназначение проверки по результатам представления проверяемым лицом возражений, само по себе не может служить основанием признания оспариваемого предписания незаконным.

Вместе с тем, ошибочные выводы суда о допущенных процедурных нарушениях при проведении проверки не повлияли на правильность разрешения спора.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с доводами Крымфиннадзора по сути тех фактов, которые вменены Учреждению, как нарушения.

Оспариваемым предписанием на Учреждение органом контроля возложена обязанность возместить ущерб, причиненный бюджету Республики Крым в лице Учреждения, в сумме 723 434,52 руб.

Между тем, предписание по своей сути является решением государственного органа, имеющее свойства ненормативного акта, т.е. выносится в порядке реализации


контрольно-надзорных (властных полномочий), и за его неисполнение частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, в том числе для должностных лиц в виде дисквалификации, поэтому все его формулировки и употребление терминов должны подчиняться правилу ясности и определенности, влияющими на исполнимость предписания. Субъект, которому адресовано предписание, из его содержания должен четко понимать, что нарушено и что следует предпринять в устранение нарушения.

Из предписания следует, что в качестве ущерба квалифицирован факт невыполнения подрядчиком ООО «Южная стротильноклининговая компания» части работ по текущему ремонту здания по договорам от 09.12.2015 № 507 и от 14.12.2015 № 513 с ГАУ РК «Государственный академический музыкальный театр Республики Крым», принятых по актам выполненных работ формы КС-2 и оплаченных Учреждением из бюджетных средств, выделенных ему по соглашениям, заключенным с Министерством культуры Республики Крым, что, по мнению органа, привело к незаконным расходам денежных средств Учреждения на сумму 723 434,52руб., а также завышению кредиторской задолженности по бухгалтерскому чету перед подрядчиком в сумме 143 727,36 руб.

Между тем, квалификация тех или иных фактов хозяйственной деятельности, как ущерба, причиненного бюджету (то есть наступления публично-правовой ответственности) возможна только по результатам установления всех элементов деликтной ответственности бюджетополучателя, что следует из положений главы 59 ГК РФ.

При наличии договорных отношений надлежащим способом восстановления бюджетных средств является разрешение гражданско-правового спора, в которых кредитор - заказчик (в отношениях подряда), в данном случае, Учреждение, должен реализовать свое право, потребовав надлежащего исполнения договорных обязательств, применив к должнику по обязательству соответствующие меры договорной ответственности или расторгнув договор. Такой спор разрешается в судебном порядке, правом самостоятельной квалификации тех или иных фактов, как нарушений обязательств, при отсутствии соответствующего решения суда орган Крымфиннадзора не наделен.

Таким образом, оснований для выдачи предписания у Крымфиннадзора не имелось, орган контроля преждевременно, в отсутствие решения суда сделал выводы о наличии финансовых нарушений со стороны заявителя.

При таких обстоятельствах констатация факта ненадлежащего неисполнения договора в нарушение положений статьи 1064 ГК РФ неправомерно квалифицирована как ущерб бюджету и на заявителя неправомерно возложена обязанность оспоренным предписанием возместить ущерб в размере 723 434,52 руб. При этом адресатом предписания является кредитор по обязательству - заказчик (который, как следует из сути представления, должен себе же возместить ущерб), а не должник - подрядчик, что противоречит правовой природе обязательств (статья 307 ГК РФ, договора (статья 420 ГК РФ) и сути финансового контроля, который должен предусматривать адекватные меры реагирования и адресовать их надлежащим субъектам.

Основываясь на изложенном апелляционный суд считает, что оспариваемое решение органа, осуществляющего публичные полномочия, не соответствует требованию законности и обоснованности, не отвечает критерию адекватности мер реагирования, подменяет собой специальную процедуру гражданско-правовых споров, что недопустимо, и как следствие нарушает права и законные интересы заявителя, что в силу части 2 статьи 201 АПК РФ является основанием для признания такого решения незаконным.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование заявителя, доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием для отмены правильного по сути судебного решения, в связи с чем апелляционная жалоба


При таких обстоятельствах апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 28 марта 2017 года по делу № А83-7229/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.В. Привалова Судьи Н.П. Горошко А.Ю. Карев