Постановление от 9 марта 2021 г. по делу № А60-50183/2020



СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-1167/2021-АК
г. Пермь
09 марта 2021 года
Дело № А60-50183/2020



Резолютивная часть постановления объявлена 09 марта 2021 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 марта 2021 года.



Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Голубцова В.Г.,

судей Васильевой Е.В., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кривощековой С.В.,

при участии:

представителя заинтересованного лица, Суханова И.И., действующего по доверенности от 11.01.2021, предъявлены паспорт, диплом;

иные лица в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 04 декабря 2020 года

по делу № А60-50183/2020

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Кари» (ИНН 7702764909, ОГРН 1117746491500)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (ИНН 6670083677, ОГРН 1056603541565)

о признании недействительным предписания № 66-00-13/05-18488/2020 от 03.06.2020,



установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Кари» (далее - заявитель, ООО «Кари», общество) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (далее - административный орган, Управление Роспотребнадзора по Свердловской области, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания от 03.06.2020 № 66-00-13/05-18488/2020.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 04.12.2020 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, административный орган обжаловал его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе Управление приводит доводы о том, что оспариваемый судебный акт основан на неверном толковании положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ. Отмечает, что выездная проверка общества проведена на основании ежегодного плана проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2020 год, согласованного прокуратурой Свердловской области. Указывает, что поскольку ООО «Кари» отнесено к категории объектов государственного надзора высокого риска, проведение плановых проверок в отношении него осуществляется один раз в два года. Обращает внимание, что правовые акты, изданные на территории иных субъектов Российской Федерации, неприменимы к деятельности Управления Роспотребнадзора по Свердловской области.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу ООО «Кари», опровергая доводы административного органа, просит в ее удовлетворении отказать.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица поддержал доводы апелляционной жалобы; просил решение отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

ООО «Кари» явку представителей в судебное заседание не обеспечило, что в силу части 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения Управления Роспотребнадзора по Свердловской области от 10.03.2020 № 01-01-01-03/7360 в отношении ООО «Кари» проведена плановая выездная проверка объектов – магазинов «Кари», расположенных по адресам Свердловской области: г. Верхняя Пышма, проспект Орджоникидзе, 18, г. Полевской, мкр. Зеленый Бор-1, 4а, г. Краснотурьинск, ул. Ленинского Комсомола, 21.

По итогам проверки составлен акт проверки от 03.06.2020 и принято предписание от 03.06.2020 № 66-00-13/05-18488-2020, согласно которому обществу предписывалось ряд мер по организации и обеспечению деятельности.

Считая, что данное предписание не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы общества, заявитель обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

При рассмотрении дела суд, установив совокупность оснований для признания оспариваемого предписания недействительным, удовлетворил заявленные требования.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Исходя из части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьями 50, 51 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населении», Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 № 476, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы осуществляют федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства.

Частью 7 статьи 46 Федерального закона № 52-ФЗ установлено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

Одной из форм государственного контроля (надзора), муниципального контроля является проведение плановых проверок.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона № 294-ФЗ настоящий Закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно части 2 статьи 1 Закона № 294-ФЗ настоящим Законом устанавливаются, в том числе, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Порядок организации и проведения плановой проверки регламентирован статьей 9 Закона № 294-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона № 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

В силу части 3 статьи 9 Закона № 294-ФЗ плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных Планов.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года, если иное не предусмотрено частями 9 и 9.3 настоящей статьи (часть 2 статьи 9 Закона № 294-ФЗ).

Как предусмотрено частью 9 статьи 9 Закона № 294-ФЗ в редакции Федеральных законов от 18.07.2011 № 242-ФЗ, от 25.06.2012 № 93-ФЗ, в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, в сфере теплоснабжения, в сфере электроэнергетики, в сфере энергосбережения и повышения энергетической эффективности, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года.

Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Из части 9.3 статьи 9 Закона № 294-ФЗ следует, что Правительством Российской Федерации может быть установлена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с частями 1 и 2 статьи 8.1 настоящего Закона, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности (часть 9.3 введена Федеральным законом от 13.07.2015 № 246-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806 утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности (далее - Правила № 806).

В пункте 12 названных Правил определено, что при отнесении объектов государственного контроля (надзора) к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска или 1, 2, 3 классам опасности орган государственного контроля (надзора) размещает соответствующую информацию об этих объектах на своем официальном сайте.

Согласно пункту 14 Правил № 806 включение в ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проверки в отношении объекта государственного контроля (надзора), отнесенного к категориям чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска или 1, 2, 3 классу опасности, осуществляется при истечении в году проведения плановой проверки установленного положением о виде государственного контроля (надзора) периода времени с даты: а) окончания проведения последней плановой проверки объекта государственного контроля (надзора); б) государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, если плановые проверки ранее не проводились, либо иного предусмотренного положением о виде государственного контроля (надзора) события.

В приложении «Категории риска и классы (категории) опасности» к Правилам № 806 в отношении предприятия, отнесенного для категории чрезвычайно высокого риска для федерального государственного контроля (надзора) установлена периодичность проведения плановой проверки - один раз в календарном году; для категории высокого риска - один раз в 2 года; для категории значительного риска - один раз в 3 года; для категории среднего риска - не чаще чем один раз в 4 года; для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 6 лет. В отношении объектов государственного надзора, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

В соответствии с частью 2 статьи 12 Закона № 294-ФЗ выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Согласно части 1 статьи 13 Закона № 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 данного Закона, не может превышать двадцать рабочих дней.

На основании пункта 3 этой статьи в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий - не более чем на пятьдесят часов, микропредприятий - не более чем на пятнадцать часов.

Частью 4 статьи 13 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 Закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестидесяти рабочих дней.

По смыслу взаимосвязанных положений статей 9, 13 Закона № 294-ФЗ плановая проверка филиала либо представительства юридического лица равноценна плановой проверке самого юридического лица, поэтому срок (период) между плановыми проверками в отношении юридического лица исчисляется, в том числе, с даты проведения последней плановой проверки соответствующего филиала либо представительства.

Согласно части 4 статьи 13 Закона № 294-ФЗ общий срок проведения проверки юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, не может превышать 60 рабочих дней.

Содержание частей 1, 4 статьи 13 Закона № 294-ФЗ не позволяет проводить плановые проверки в отношении имеющего филиалы и (или) представительства в различных регионах Российской Федерации юридического лица без учета установленной частью 2 статьи 9 Закона № 294-ФЗ периодичности, а общий срок проведения проверки, который не может превышать 60 рабочих дней, не установлен отдельно для филиалов, находящихся в разных областях.

При этом, законодатель не предусматривает каких-либо условий для возможного несоблюдения срока проведения проверки, указанного в части 4 статьи 13 Закона № 294-ФЗ.

В силу пункта 6 статьи 15 Закона № 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа контроля (надзора) не вправе превышать установленные сроки проведения проверки.

Такой правовой подход соответствует позиции Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 28.02.2020 № 306-ЭС19-19540 по делу № А65-29996/2018, в определении от 16.01.2020 № 304-ЭС19-25479 по делу № А27-19978/2018.

Согласно части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона № 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, в том числе предусмотренных пунктом 6 статьи 15 Закона № 294-ФЗ (в части превышения установленных сроков проведения проверок).

С учетом приведенных нормативных положений суд первой инстанции сделал справедливое заключение о том, что исследование вопроса о периодичности и сроке проведения проверки является определяющим фактором законности предписания, вынесенного по итогам проведенной плановой выездной проверки.

Судом установлено и следует из материалов дела, что ООО «Кари» осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации (имеет филиалы).

Ограничение в 60 рабочих дней распространяется в целом на юридическое лицо, включая филиалы, представительства и обособленные подразделения, а не на определенную территорию деятельности юридического лица.

В то же время из материалов дела усматривается, что в отношении общества в течение последних трех лет Роспотребнадзором неоднократно проводились плановые выездные проверки его филиалов, расположенных в различных регионах Российской Федерации, общий срок проведения которых превысил 60 рабочих дней, что подтверждается представленными в дело Распоряжениями.

Закон № 294-ФЗ, устанавливая сроки проведения плановых проверок и регулярность их проведения (не чаще, чем один раз в три года), во всех случаях имеет в виду юридическое лицо, индивидуального предпринимателя.

Таким образом, трехлетний срок, устанавливающий регулярность проводимых проверок, необходимо исчислять именно с момента учреждения юридического лица, а не с даты создания филиалов и представительств.

При этом возможность проверки в установленный законом срок (за 60 рабочих дней) общества, имеющего разветвленную сеть филиалов, обусловлена предусмотренной Законом № 294-ФЗ компетенцией контролирующих органов осуществлять как выездные, так и документарные проверки, которые являются менее затратными с точки зрения временных и финансовых ресурсов контролирующего органа.

Каких-либо допустимых согласно статье 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательств, опровергающих указанный вывод суда первой инстанции, материалы дела не содержат.

Закрепление в Законе № 294-ФЗ четких сроков проведения проверок обеспечивает соблюдение законных прав проверяемых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сферах контроля и надзора, а также служит гарантией недопущения нарушения прав хозяйствующих субъектов.

Таким образом, вынесенное Управлением предписание, вынесено с нарушением административным органом части 2 статьи 9, части 4 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в части превышения срока проведения проверки.

Довод Управления о том, что ООО «Кари» отнесено к категории высокого риска, соответственно проведение плановых проверок осуществляется один раз в два года, был рассмотрен судом первой инстанции и отклонен. Апелляционная коллегия не находит оснований для признания сделанных выводов неверными.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8.1 Закона № 294-ФЗ рискориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных указанным федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

В силу названной нормы отнесение к определенной категории опасности производится именно в отношении юридического лица, а не его филиалов.

Определенный класс опасности должен быть установлен один на все юридическое лицо, а не на каждый его филиал или структурное подразделение в разных регионах.

Аналогичный подход отражен в пункте 44 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2(2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 22.07.2020.

Приказ Управления от 27.08.2019 № 01-01-01-01/301 содержит перечень объектов государственного надзора, которым присвоена высокая категория риска, в том числе ООО «Кари», осуществляемое деятельность на территории г. Краснотурьинска Свердловской области.

Таким образом, наряду с имеющимися в материалах дела локальными актами структурных подразделений Роспотребнадзора, действующих на территории иных субъектов Российской Федерации, Управлением не представлено доказательств того, что ООО «Кари» отнесено к категории высокого риска.

При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда о том, что проверка на основании распоряжения от 10.03.2020 № 01-01-01-03/7360 в период с 16.03.2020 по 03.06.2020 проведена Управлением с грубым нарушением требований, установленных Законом №294-ФЗ к организации и проведению проверок, следовательно, результаты такой проверки являются недопустимыми доказательствами; суд обоснованно удовлетворил требование общества, признав незаконным и отменив предписание Управления Роспотребнадзора по Свердловской области от 03.06.2020 № 66-00-13/05-18488/2020.

Вместе с тем апелляционная коллегия отмечает, что ссылка суда первой инстанции на Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 10.07.2012 № 749 не влияет на законность выводов суда. Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области содержит пункты 1, 8.1.2, 8.1.6, аналогичные тем, что имеются в Положении об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Архангельской области, упомянутом оспариваемым судебным актом.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе и опровергающих правомерность выводов суда первой инстанции, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем, удовлетворению не подлежит.

Суд апелляционной инстанции считает, что все имеющие существенное значение для рассматриваемого дела обстоятельства судом установлены правильно, представленные доказательства полно и всесторонне исследованы и им дана надлежащая оценка.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд




ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 04 декабря 2020 года по делу № А60-50183/2020 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.



Председательствующий


В.Г. Голубцов



Судьи




Е.В. Васильева





Е.М. Трефилова