Постановление от 3 апреля 2018 г. по делу № А48-3871/2017

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А48-3871/2017
город Воронеж
3 апреля 2018 года
Резолютивная часть постановления объявлена 30 марта 2018 года

Постановление в полном объеме изготовлено 3 апреля 2018 года

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Семенюта Е.А., Миронцевой Н.Д.,


при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью фирма «Карбомед»: представители не явились, имеются доказательства надлежащего извещения;

от Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области: представители не явились, имеются доказательства надлежащего извещения;

от индивидуального предпринимателя ФИО2: представители не явились, имеются доказательства надлежащего извещения;

от Администрации города Мценска: представители не явились, имеются доказательства надлежащего извещения,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя ФИО2 на решение Арбитражного суда Орловской области от 22.12.2017 по делу №А48-3871/2017 (судья Карасев В.В.) по заявлению 1) общества с ограниченной ответственностью фирма «Карбомед» (ОГРН <***>), 2) индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРИП 31257417200013) к Администрации города Мценска (ОГРН <***>), о признании недействительным протокола публичных слушаний от 24.11.2016; о признании недействительным заключения о результатах проведения публичных слушаний от 24.11.2016; об обязании провести повторные публичные слушания по вопросу внесения изменения зоны застройки индивидуальными жилыми домами (зона Ж-3) на зону обслуживания объектов, необходимых для осуществлений производственной и предпринимательской деятельности (зона О-4) в границах части территории микрорайона «Спасский» с кадастровым номером квартала 57:27:0020207;

третье лицо: Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области.



УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью фирма «Карбомед» (далее – ООО фирма «Карбомед», Общество) обратилось с иском к Администрации города Мценска о признании недействительным протокола публичных слушаний от 24.11.2016; о признании недействительным заключения о результатах проведения публичных слушаний от 24.11.2016; об обязании провести повторные публичные слушания по вопросу внесения изменения зоны застройки индивидуальными жилыми домами (зона Ж-3) на зону обслуживания объектов, необходимых для осуществлений производственной и предпринимательской деятельности (зона О-4) в границах части территории микрорайона «Спасский» с кадастровым номером квартала 57:27:0020207.

14.11.2017 протокольным определением к участию в деле в качестве соистца (созаявителя) привлечен индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее – ИП ФИО2)

Протокольным определением от 20.10.2017 суд привлек к участию в деле в качестве заинтересованного лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области.

Решением от 22.12.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с обжалуемым судебным актом, ИП ФИО2 обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель считает, что протокол и заключение по итогам публичных слушаний не отвечает требованиям, позволяющим признать их легитимными, поскольку не установлено количество лиц, явившихся на публичные слушания, в протоколе отсутствует запись выступления ФИО2, не было проведено голосование, не был произведен подсчет голосов, а также нарушены сроки принятия решения по итогам публичных слушаний и отражении в средствах массовой информации данных фактов.

Администрации города Мценска возражала на доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзывах при рассмотрении дела в суде первой инстанции.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились.

Дело рассматривалось в отсутствие указанных лиц в порядке ст.ст.156, 266 АПК РФ, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

В соответствии с ч. 1 ст. 268 АПК РФ при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции полагает обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене.

Как усматривается из материалов дела, ООО фирма «Карбомед» является собственником производственного помещения общей площадью 1069 кв.м., находящегося по адресу: <...>, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 57:27:0020207:309.

Решением от 20.06.2011 №413-МПА Мценского городского совета народных депутатов утверждён генеральный план города Мценска, решением от 16.06.2011 № 414- МПА – Правила землепользования и застройки города Мценска».

На основании Постановления администрации г. Мценска от 22.11.2011 №1174 в отношении земельного участка с кадастровым номером 57:27:0020207:309, расположенного по адресу: <...> установлен вид разрешенного использования «для эксплуатации и обслуживания строения (модуль- мастерская)».

24.04.2013 ООО фирма «Карбомед» обратилось в Управление по муниципальному имуществу города Мценска Орловской области с требованием о приведении градостроительной документации в соответствие с действующим договором аренды и функциональным назначением здания «Модуль-реммастерская».

Комиссией по землепользованию и застройке Орловской области от 25.11.2015 (протокол № 19) принято решение о подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки в части изменения зоны Ж-3 на 0-4.

В связи с длительным неисполнением этого решения, а также в связи с тем, что действия Администрации города Мценска нарушили права и законные интересы не только ООО фирма «Карбомед» в осуществлении предпринимательской деятельности, но и иных собственников производственных помещений, находящихся в вышеуказанном кадастровом квартале, Орловской межрайонной прокуратурой направлено Главе администрации города Мценска представление об устранении нарушений федерального законодательства.

12.05.2016 года в адрес администрации г. Мценска поступило представление, вынесенное Мценской межрайонной прокуратурой, в котором было указано, что земельный участок в микрорайоне «Спасский» г.Мценска, с северной стороны гаражей ГСК «МП Мценское», необоснованно включен в зону «Ж-3» - зону застройки индивидуальными жилыми домами.

На основании обращения прокуратуры 12.07.2016 письмом № 10-698 администрация г. Мценска обратилась в Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области с просьбой сообщить, на какой стадии рассмотрения находится данный вопрос.

02.08.2016 года Управлением градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области издан приказ № 01-22/42 о разработке проектов внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки городского округа город Мценск.

На основании Приказа от 02.08.2016г. № 01-22/42 разработан проект внесения соответствующих изменений в ПЗЗ.

08.09.2016 года администрацией г. Мценска получено письмо Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области об организации и проведении публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Генеральный план и ПЗЗ.

13.09.2016 года принято постановление администрации г. Мценска №995 «О публичных слушаниях».

В газете «Мценский край» 21.09.2016 опубликовано соответствующее извещение.

Публичные слушания были назначены на 24.11.2016 года.

Согласно протоколу публичных слушаний от 24.11.2016 в ходе подсчета голосов началось массовое удаление участников публичных слушаний из зала. Подсчитать голоса не представилось возможным.

21.12.2016 года в газете «Мценский край» опубликовано заключение о результатах проведения публичных слушаний от 24.11.2016 года, с указанием информации о направлении протокола и заключения публичных слушаний на рассмотрение в Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области.

26.12.2016 в адрес администрации г. Мценска поступило письмо Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области об отказе во внесении изменений в Генеральный план и Правила застройки и землепользования города Мценска.

04.01.2017 в газете «Мценский край» опубликована соответствующая информация.

Полагая, что ответчиком нарушены требования градостроительного законодательства РФ, заявители обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании протокола публичных слушаний от 24.11.2016 и заключения о результатах этих слушаний недействительными, требуя восстановить их права по средствам назначения повторных публичных слушаний.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что способ защиты, избранный по настоящему делу заявителями, не может привести, к восстановлению их прав и законных интересов, поскольку оспариваемые решения (протокол и заключение публичных слушаний) не являются решениями собраний, с которым закон связывает гражданско-правовые последствия.

Апелляционная коллегия соглашается с выводами суда области и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок утверждения и изменения правил землепользования и застройки регламентирован статьями 31 - 33 ГрК РФ.

Постановлением Правительства Орловской области от 26.12.2014 № 421 утверждено Положение об Управлении градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области (далее - Управление).

В силу пункта 1 вышеуказанного Положения Управление является органом исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области, осуществляющим правоприменительные функции и функции нормативного правового регулирования в сфере градостроительства, архитектуры и землеустройства, а также контроль за соблюдением органов местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

Законом Орловской области от 10.11.2014 №1686-03 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Орловской области и органами государственной власти Орловкой области» предусмотрено, что Управление осуществляет полномочия органов местного самоуправления городских округов Орловской области, в том числе, по подготовке генеральных планов городских округов, а также внесению в них изменений, за исключением полномочий, предусмотренных частями 2 - 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации; а также по подготовке правил землепользования и застройки городских округов, а также внесению в них изменений, за исключением полномочий, предусмотренных частями 11-14 статьи 31 и частями 1-3 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В связи с нахождением на территории микрорайона «Спасский» г.Мценска, относящегося к зоне Ж-3 (зона застройки индивидуальными жилыми домами), производственных зданий и сооружений, автостоянки, объекта торговли, административного корпуса и др., 27.07.2015 года администрация г. Мценска обратилась в Управление градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области о рассмотрении на Комиссии по землепользованию и застройке Орловской области вопроса об изменении в кадастровом квартале 57:27:0020207 зоны Ж-3 на зону 0-4 (зону обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности).

Данный вопрос на заседании Комиссии по землепользованию и застройке Орловской области от 25.11.2015 года был решен следующим образом (Протокол № 19):

«1) Возможно осуществить подготовку проекта внесения изменений в Генеральный план и ПЗЗ в части изменения зоны СН-3 и Ж-3 на зону 0-4;

2) Управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области:

а) принять приказ о разработке проекта внесения изменений в ПЗЗ и Генеральный план;

б) обеспечить подготовку проекта внесения изменений в ПЗЗ и Генеральный план;

в) обеспечить официальное опубликование проекта внесения изменений в СМИ и сети Интернет;

г) направить материалы в орган местного самоуправления для организации проведения публичных слушаний;

д) текстовую часть ПЗЗ дополнить примечанием;

3) учесть предложения Управления в части организации зоны СН-3 по отношению к жилой застройке не менее 50 м;

4) Решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа - город Мценск и Генеральный план принять по результатам публичных слушаний.

На основании части 1 статьи 32 ГрК РФ, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту (часть 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, полномочия по утверждению Правил застройки и землепользования, а также по внесению в них каких-либо изменений сохранились за представительным органом местного самоуправления.

Следовательно, довод заявителей о том, что внесение изменений в Генеральный план и Правила застройки и землепользования города Мценска отнесено к полномочиям администрации г. Мценска опровергается вышеприведенными нормами действующего законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ, территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Таким образом, территориальное планирование, являясь частью процесса по развитию территории, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Федеральный законодатель обязывает органы местного самоуправления обеспечить баланс интересов жителей в благоприятных условиях жизни и развитие предпринимательства, учитывая при этом, что благоприятные условия жителей обеспечиваются в том числе благодаря предоставлению предпринимателям возможности осуществления своей деятельности.

Как указывает Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 г. N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Согласно пункту 1 статьи 28 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений (далее - публичные слушания), с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке.

Согласно пункту 2 статьи 28 ГрК РФ порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

Согласно пункту 3 статьи 28 ГрК РФ публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. В случае внесения изменений в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах территории поселения или городского округа, в отношении которой осуществлялась подготовка указанных изменений.

Публичные слушания по вопросу внесения изменений в Генеральный план и Правила застройки и землепользования города Мценска Орловской области проводились администрацией г. Мценска на основании Постановления Мценского городского Совета народных депутатов от 20.10.2005 № 74/828-ГС «О Положении «О порядке организации и проведения публичных слушаний на территории города Мценска».

Согласно части 13 статьи 31 ГрК РФ продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

Согласно части 13 статьи 31 ГрК РФ продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

Как верно отмечено судом первой инстанции, заявителями неправомерно, приводится ссылка на часть 14 статьи 31 ГрК РФ, согласно которой срок проведения публичных слушаний не может быть более чем один месяц. Данный пункт применяется в случае внесения изменений в градостроительный регламент, то есть текстовую часть Правил застройки и землепользования. В рассматриваемом в настоящем деле случае изменения в часть III Правил землепользования и застройки города Мценска «Градостроительные регламенты» не предполагались, изменения касались только карты территориального зонирования - раздел П.

С учетом норм действующего градостроительного законодательства, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда области о том, что протоколы публичных слушаний по проекту правил застройки и землепользования, заключения о результатах таких публичных слушаний учитываются при принятии решения об утверждении генерального плана (часть 3 статьи 31 ГрК РФ), однако, содержащиеся в них предложения не являются обязательными к реализации органами местного самоуправления, поскольку результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер и не являются паровыми актами.

Согласно карте градостроительного зонирования, Правил землепользования и застройки г. Мценска, рассматриваемые земельные участки располагаются в зоне Ж-3 (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

Картой функционального зонирования Генерального плана города Мценска, утвержденного решением от 20.06.2011 г. № 413-МПА Мценского городского Совета народных депутатов, в границах рассматриваемой территории предусмотрено перспективное развитие жилой застройки (зона застройки индивидуальными жилыми домами).

В соответствии со схемой использования территории рассматриваемая территория расположена в производственной зоне (коммунальной зоны). В силу п. 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.11200-03 для стоянки грузового междугородного автотранспорта, относящегося к 4 классу опасности, устанавливается санитарно-защитная зона размером 100 м.

Таким образом, имеющиеся результаты публичных слушаний, а также требования СанПиН 2.2.1/2.1.11200-03 не могли повлечь иного решения комиссии, как отклонение предложения о внесении изменений в Генеральный план и ПЗЗ.

В то же время, согласно п. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых установлены в Генеральном Плане и ПЗЗ г. Мценска, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом.

В соответствии с п. 2.11 СанПиН 2.2.1/2.1.11200-03 размер санитарно-защитной зоны для предприятий III, IV,V классов опасности может быть изменен Главным государственным врачом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Вопросы, вынесенные к обсуждению на публичных слушаниях, выраженные в протоколе от 24.11.2016 и в заключении, не обладают признаком обязательности, а также признаками ненормативного правового акта, решения или действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, обжалование которых предусмотрено главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в силу чего не возлагают на заявителей каких-либо обязанностей и не могут ограничивать их права.

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда области в том, что, способ защиты, избранный по настоящему делу заявителями, не может привести, к восстановлению их прав и законных интересов, поскольку оспариваемые решения (протокол и заключение публичных слушаний) не являются решениями собраний, с которым закон связывает гражданско-правовые последствия, указанные решения также не являются актами нормативного или ненормативного характера.

C учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Доводы заявителя апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции, а выражают несогласие с ними, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого решения не имеется.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче заявлений о признании нормативного правового акта недействующим, о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными уплачивается государственная пошлина в размере 300 рублей.

Подпунктом 12 пункта 1 статьи 333.21 НК РФ при подаче апелляционной жалобы на решения арбитражного суда государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче заявления.

Таким образом, заявителю при подаче апелляционной жалобы необходимо было уплатить государственную пошлину в размере 150 рублей.

Однако, согласно чеку-ордеру № 716 от 22.01.2018 заявителем была оплачена государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 300 рублей, в связи с чем, излишне уплаченная государственная пошлина в размере 150 руб. подлежит возврату ИП ФИО2 из доходов федерального бюджета.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 22.12.2017 по делу №А48-3871/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья А.И. Протасов

судьиЕ.А. Семенюта

Н.Д. Миронцева