Постановление от 17 апреля 2018 г. по делу № А16-1713/2017

/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА


улица Пушкина, дом 45, Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-1191/2018
17 апреля 2018 года
г. Хабаровск


Резолютивная часть постановления объявлена 12 апреля 2018 года. Полный текст постановления изготовлен17 апреля 2018 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего: Лесненко С.Ю.

Судей: Филимоновой Е.П., Ширяева И.В.

при участии

от АО «ДГК» – Карстина О.Б., представитель по доверенности от 25.05.2015 №51/339; Меркулов Д.А., представитель по доверенности от 10.01.2018 №51/9;

от Отдела Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Еврейской автономной области – Дмитриев Е.А., представитель по доверенности от 15.01.2018 №840/25-33; Рыбкин М.А., представитель по доверенности от 27.02.2018 №840/25-473;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества «Дальневосточная генерирующая компания»

на решение от 17.10.2017, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2018

по делу №А16-1713/2017 Арбитражного суда Еврейской автономной области

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Серова О.Н., в апелляционном суде судьи: Вертопрахова Е.В., Сапрыкина Е.И., Тищенко А.П.

по заявлению акционерного общества «Дальневосточная генерирующая компания»

к Отделу Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Еврейской автономной области

о признании недействительным предписания



Акционерное общество «Дальневосточная генерирующая компания» (ОГРН 1051401746769, место нахождения: 680000, Хабаровский край, г.Хабаровск, ул.Фрунзе, 49; далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением о признании недействительным и отмене предписания отдела Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Еврейской автономной области (ОГРН 1167901051856, место нахождения: 679015, Еврейская автономная область, г.Биробиджан, ул.Волочаевская, 12; далее – отдел Росгвардии) от 25.05.2017 об устранении выявленных нарушений в обеспечении безопасности объекта топливно-энергетического комплекса.

Решением Арбитражного суда Еврейской автономной области от 17.10.2017, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2018, заявленные требования удовлетворены частично; оспариваемое предписание признано недействительным в части срока устранения недостатков – 01.12.2017 в отношении оборудования территории объекта основным ограждением высотой не менее 2,5 м, нижним дополнительным ограждением для защиты от подкопа на глубину не менее 0,5 м со стороны ул.Шолом-Алейхема в г.Биробиджане ЕАО, объектом периметральной системы охраны и системой охранного телевидения, признано недействительным, в остальной части в удовлетворении требований заявителю отказано; с отдела Росгвардии в пользу общества взыскана государственная пошлина в сумме 1 500 руб.

В кассационной жалобе общество, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить принятые по делу судебные акты и удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

В обоснование жалобы заявитель приводит доводы о неисполнимости требования административного органа об обеспечении безопасности и антитеррористической защищенности объекта топливно-энергетического комплекса в срок до 01.12.2017. Полагает, что при проверке законности оспариваемого акта суды не исследовали значимые по делу обстоятельства в отдельности по каждому из пунктов предписания с точки зрения их разумности, достаточности, и выполнимости в установленный срок с учетом разработанной инвестиционной программы мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности Биробиджанская ТЭЦ, в том числе по внедрению инженерно-технических средств физической защиты, на период до 2021 года.

Кроме того общество настаивает, что пункты 5, 8 – 10, 16, 20 – 26 оспариваемого предписания в целом не сопоставимы с вступившим в законную силу решением Биробиджанского районного суда ЕАО от 18.04.2017 и противоречат Правилам по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 №458дсп (далее – Правила №458дсп).

В отзыве на кассационную жалобу административный орган возражает против ее удовлетворения, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

Представители сторон в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее, соответственно.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа считает их подлежащими отмене исходя из следующего.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в ходе проведенной в период с 02.05.2017 по 25.05.2017 плановой проверки Биробиджанской ТЭЦ, расположенной по адресу: ЕАО, г.Биробиджан, ул.Шолом-Алейхема, 60, отделом Росгвардии выявлены нарушения обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объекта топливно-энергетического комплекса, о чем составлен акт от 25.05.2017 №4.

В целях устранения допущенных нарушений административный орган выдал обществу предписание от 25.05.2017 о необходимости в срок до 01.12.2017 выполнить ряд мероприятий для приведения объекта топливно-энергетического комплекса в соответствие с требованиями, установленными Правилами №458дсп.

Предписание административного органа содержит значительное количество пунктов (26), в том числе, требующих вложение значительных финансовых средств и выполнение технологически сложных работ, а именно: оборудовать подземные и наземные коммуникации; основное и дополнительное ограждение; запретную зону; установить металлические конструкции на окна, заменить двери; оборудовать контрольно-пропускной пункт досмотровой площадкой, техническими средствами обнаружения (досмотра) металлических предметов и взрывчатых веществ, отдельной комнатой для чистки оружия и комнатой для установки источников питания технических средств охраны, установить тревожную сигнализацию; оборудовать системой охранной сигнализации с выводом на объектовый пункт централизованной охраны; установить систему сбора и обработки информации; оборудовать системой охранной телевизионной, установить телевизионные камеры и необходимые технические средства; установить стационарные радиостанции; оборудовать средствами проводной связи с органами внутренних дел; обеспечить оперативный мониторинг абонентских радиосредств, прослушивание записанных радиопереговоров; оборудовать дополнительным охранным освещением с зонами разделения на самостоятельные участки; обеспечить автономное электропитание.

Не согласившись с данным ненормативным правовым актом отдела Росгвардии, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Признавая недействительным оспариваемое предписание в части установления срока его исполнения до 01.12.2017 в отношении оборудования территории объекта основным ограждением, нижним дополнительным противоподкопным ограждением, объектом периметральной системы охраны и системой охранного телевидения, суд первой инстанции исходил из того, что решением Биробиджанского районного суда Еврейской автономной области от 18.04.2017 по делу №2-879/2017 по требованию прокурора установлен иной срок совершения названных действий – до 31.12.2025. В данной части выводы суда не оспариваются.

Отказывая в удовлетворении остальной части заявленных требований, арбитражный суд руководствовался положениями пункта 2 статьи 2, пункта 1 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации и исходил из того, что финансовые возможности общества в спорной ситуации не влияют на исполнение установленной законом обязанности по обеспечению безопасности объекта топливно-энергетического комплекса, поскольку для защиты его от актов незаконного вмешательства последнее должно изыскивать средства законным способом.

Апелляционный суд согласился с данными выводами в полном объеме. Кроме того, отклоняя доводы общества о нерассмотрении всех пунктов оспариваемого предписания, судебная коллегия указала, что само по себе несогласие с заявителя с проведением предписанных мероприятий не свидетельствует о нарушении административным органом требований действующего законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса, установлены Федеральным законом от 21 июля 2011 года №256-ФЗ «О безопасности топливно-энергетического комплекса» (далее – Федеральный закон №256-ФЗ).

В силу статьи 3 названного Федерального закона целями обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса являются их устойчивое и безопасное функционирование, защита интересов личности, общества и государства в сфере топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона №256-ФЗ требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса в зависимости от установленной категории опасности объектов определяются Правительством Российской Федерации. Указанные требования являются обязательными для выполнения субъектами топливно-энергетического комплекса.

Субъекты топливно-энергетического комплекса обязаны выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (часть 2 статьи 12 Федерального закона №256-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года №458дсп утверждены Правила по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, которые являются обязательными для выполнения субъектами топливно-энергетического комплекса (пункт 14 статьи 2 названного Закона).

Государственный контроль (надзор) за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса осуществляется уполномоченными Президентом Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации (части 4 статьи 6 названного закона).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2016 года №1067 обязанность по осуществлению названного контроля возложена на Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальные органы.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав


юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Требования об исполнимости предписания заложены в статье 17 указанного Закона, по смыслу которой предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Как установлено судами, по результатам проверки в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона №294-ФЗ обществу как субъекту ТЭК выдано предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений в области обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объекта с указанием сроков их устранения. В свою очередь нормы Федерального закона №256-ФЗ и Правил №458дсп не устанавливают сроки выполнения мероприятий по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности.

В соответствии с частью 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Частью 3 статьи 189 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта,


законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении настоящего дела в судах первой и апелляционной инстанций, заявитель настаивал на том, что установленный административным органом срок является заведомо неисполнимым, поскольку для внедрения инженерно-технических средств физической защиты необходимо выполнить значительный объем работ, включающих разработку проектной документации, экспертизу проекта, подготовку техзадания, строительство; при этом в соответствии с инвестиционной программой мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности внедрение комплекса ИТС на Биробиджанской ТЭЦ запланировано осуществить до 2021 года.

В силу части 7 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации результаты оценки доказательств суд отражает в судебном акте, содержащем мотивы принятия или отказа в принятии доказательств, представленных лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений.

В силу требований статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при принятии решения арбитражный суд оценивает доказательства и доводы, приведенные лицами, участвующими в деле, в обоснование своих требований и возражений; определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены и какие обстоятельства не установлены, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по данному делу; устанавливает права и обязанности лиц, участвующих в деле.

В пункте 2 части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указано, что в мотивировочной части решения должны быть указаны доказательства, на которых основаны выводы суда об обстоятельствах дела и доводы в пользу принятого решения; мотивы, по которым суд отверг те или иные доказательства, принял или отклонил приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле. Аналогичные требования установлены и к содержанию постановления суда апелляционной инстанции (пункт 12 части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Поскольку вопрос об исполнимости предписания подлежит исследованию в рамках настоящего дела, судам следовало дать оценку доводам заявителя об отсутствии у него реальной возможности устранить в указанный срок выявленное нарушение, чего фактически сделано не было.

Так, суды лишь указали на обязанность общества обеспечить безопасность своих объектов и самостоятельно изыскивать средства законным способом. В то же время, проверяя законность оспариваемого предписания исходя из положений вышеуказанного законодательства, суд вправе был исследовать их разумность и достаточность, выполнимость в установленный срок с учетом плана мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности, а также наличия соответствующего финансирования, неотложности и чрезвычайной необходимости проведения указанных мероприятий и других заслуживающих внимания обстоятельств.

Кроме того, судом первой инстанции оставлены без внимания доводы общества о несоответствии пункта 10 предписания требованиям Правил №458дсп. Апелляционный суд, повторно рассматривая настоящий спор, также уклонился от анализа каждого из оспариваемых обществом пунктов предписания с точки зрения проверки наличия либо отсутствия факта нарушения субъектом топливно-экономического комплекса требований законодательства, которое предписал устранить административный орган, несмотря на соответствующие доводы общества в дополнении к апелляционной жалобе.

Учитывая, что в оспариваемых судебных актах не приведены выводы, основанные на доказательствах, по каждому из оспариваемых пунктов предписания, в том числе по вопросу исполнимости, судебная коллегия считает, что проверка ненормативного правового акта не соответствие закону или иному нормативному правовому акту судами фактически не осуществлялась.

Поскольку выявленные нарушения являются существенными и не могут быть устранены судом кассационном инстанции в силу ограниченности его полномочий (часть 2 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), принятые по делу судебные акты подлежат отмене на основании частей 1 и 3 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с направлением дела в соответствии с подпунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду надлежит устранить отмеченные недостатки, исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, дать надлежащую оценку доводам и возражениям лиц, участвующих в деле, а также представленным по делу доказательствам, с учетом подлежащих применению норм материального и процессуального права, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьями 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Еврейской автономной области от 17.10.2017, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2018 по делу № А16-1713/2017 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Еврейской автономной области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий С.Ю. Лесненко


Судьи: Е.П. Филимонова


И.В. Ширяев