Постановление от 23 июля 2025 г. по делу № А53-4537/2025

ПЯТНАДЦАТЫЙ  АРБИТРАЖНЫЙ  АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ  СУД

Газетный пер., 34, <...>, тел.: <***>, факс: <***>

E-mail: info@15aas.arbitr.ru, Сайт: http://15aas.arbitr.ru/


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

по проверке законности и обоснованности решений (определений)

арбитражных судов, не вступивших в законную силу

дело № А53-4537/2025
город Ростов-на-Дону
24 июля 2025 года
15АП-7261/2025


Резолютивная часть постановления объявлена 16 июля 2025 года

Полный текст постановления изготовлен 24 июля 2025 года

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Ефимовой О.Ю., Пименова С.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания

ФИО1,

при участии:

от Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в РФ» в лице филиала «Аэронавигация Юга»: ФИО2 по доверенности от 13.02.2024;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области: ФИО3 по доверенности от 10.01.2025;

от Федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации»: ФИО4 по доверенности от 21.12.2023;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» в лице филиала «Аэронавигация Юга»на решение Арбитражного суда Ростовской областиот 22.05.2025 по делу № А53-4537/2025по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» (ИНН <***>, ОГРН <***>) в лице филиала «Аэронавигация Юга» к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

(ИНН <***>, ОГРН <***>)третье лицо Федеральное государственное унитарное предприятие «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации»

(ИНН <***>, ОГРН <***>),об оспаривании ненормативных актов

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» в лице филиала «Аэронавигация Юга» (далее - Аэронавигация Юга) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - УФАС по РО, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 27.11.2024 по делу № 061/07/3-4071/2024 и недействительным предписания от 25.11.2024 № 061/07/3-4071/2024.

Суд в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Федеральное государственное унитарное предприятие «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» ИНН <***>, ОГРН <***>.

По ходатайству Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области определением от 17.03.2025 в соответствии с частью 2 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд объединил арбитражные дела №А53-4537/25 и №А53-4629/25 (оспаривается решение от 28.11.2024 по делу № 061/07/34050/2024 и предписание от 25.11.2024 № 061/07/3-4050/2024) в одно производство, поскольку решения Ростовского УФАС России по делам №№ 061/07/3-4071/2024 и 061/07/3-4050/2024 вынесены в один день на основании абсолютно идентичных обстоятельств, связаны между собой по основаниям возникновения заявленных требований и являются однородными. Сторонами по делам выступают одни и те же лица.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 22.05.2025 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» в лице филиала «Аэронавигация Юга» (далее - Аэронавигация Юга, предприятие) обжаловало его в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы предприятие считает, что  функции по обеспечению транспортной безопасности, предусмотренные положениями Закона № 16-ФЗ являются более широкими по сравнению с функциями обычной охраны, поскольку кроме охранных функций включают в себя меры по обеспечению защиты акт незаконного вмешательства. В соответствии с положениями ч. 1 ст. 2 Закона № 16-ФЗ целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. В соответствии с ч. 8 ст. 4 Закона № 16-ФЗ защита объектов транспортной инфраструктуры, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, от актов незаконного вмешательства предусматривает защиту таких объектов от противоправных посягательств и осуществляется указанными подразделениями, являющимися подразделениями транспортной безопасности.

Вся закупочная документация, описание предмета закупки в части технических требований к закупаемым услугам, условия договора не содержат требований, которые не способно выполнить подразделение транспортной безопасности или не наделено полномочиями на их выполнение.

Предприятие считает необоснованным вывод  в решении  антимонопольного  органа  на  неправомерное объединение в одну закупку двух услуг (охрана объекта и его защита от актов незаконного вмешательства (обеспечение транспортной безопасности), обладающих различной спецификой и нормативным регулированием. Сама по себе невозможность участия в закупке отдельных хозяйствующих субъектов, не имеющих возможность оказать необходимые Заказчику услуги на требуемых условиях, не означает, что действия заказчика повлекли необоснованное ограничение конкуренции.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу УФАС по РО просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель Федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» в лице филиала «Аэронавигация Юга» доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить. 

Представитель УФАС по РО возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ФГУП «УВО Минтранса России» поданы в УФАС по РО жалобы на действия ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» в лице филиала «Аэронавигация Юга» при проведении:

-    запроса котировок №32414137149 на право заключения договора на оказание услуг по охране объекта БПРМ (Ближний приводной радиомаяк) Магасского центра ОВД филиала «Аэронавигация Юга» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД»;

-    запроса котировок №32414137148 на право заключения договора на оказание услуг по охране объекта ДПРМ (Дальний приводной радиомаяк) Магасского центра ОВД филиала «Аэронавигация Юга» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД».

На основании поступивших жалоб УФАС по РО возбуждены дела №061/07/34071/2024 и № 061/07/3-4050/2024.

По итогам рассмотрения жалоб ФГУП «УВО Минтранса России» УФАС по РО приняты решения от 28.11.2024 №061/07/3-4071/2024, № 061/07/3-4050/2024, в соответствии с которыми жалобы признаны обоснованным, заказчик (ФГУП «Госкорпорация по ОрВД») в лице филиала «Аэронавигация Юга» признано нарушившим ч.1 ст. 3 Закона о закупках. Заказчику выданы предписания об аннулировании запроса котировок.

Не согласившись с решениями и предписаниями антимонопольного органа, ФГУП «Госкорпорация по ОрВД») обратилась в суд с настоящим заявлением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 2 Закона о закупках предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки (далее -положение о закупке).

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения. Положение о закупке утверждается: высшим органом управления государственной корпорации или государственной компании в случае, если заказчиком выступает государственная корпорация или государственная компания.

В соответствии с ч. 10 ст.3 Закона о закупках, любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном статьей 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», с учетом особенностей, установленных настоящей статьей, действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки. Обжалование осуществляется в следующих случаях:

1)   осуществление заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика;

2)        утратил силу. - Федеральный закон от 31.12.2017 № 505-ФЗ;

2.1) нарушение оператором электронной площадки при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований, установленных настоящим Федеральным законом;

3)        неразмещение в единой информационной системе положения о закупке, изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушение сроков такого размещения;

4)                предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией конкурентной закупке;

5)                осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусмотренных частью 8.1 настоящей статьи, частью 5 статьи 8 настоящего Федерального закона, включая нарушение порядка применения указанных положений;

6)                неразмещение в единой информационной системе информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

В соответствии с ч.13 ст.3 Закона о закупках, рассмотрение жалобы антимонопольным органом ограничивается доводами.

Судом установлено, что 29.10.2024 Заказчик разместил в ЕИС извещение о проведении запроса котировок №32414137149 на право заключения договора на оказание услуг по охране объекта БПРМ (Ближний приводной радиомаяк) Магасского центра ОВД филиала «Аэронавигация Юга» ФГУП «Госкорпорация по ОрВД».

В срок, установленный закупочной документацией, на участие в запросе котировок подана 1 заявка, которая была допущена. Северо-Кавказский филиал ФГУП «УВО Минтранса России» заявку на участие в закупке не подавал.

Суд апелляционной инстанции повторно  рассмотрел  доводы предприятия  о необоснованном выводе  в решении  антимонопольного  органа  на  неправомерное объединение в одну закупку двух услуг (охрана объекта и его защита от актов незаконного вмешательства (обеспечение транспортной безопасности), обладающих различной спецификой и нормативным регулированием, соглашается с выводами  суда  первой  инстанции о том, что указанные услуги  не являются  тождественными,    по  следующим  основаниям.

Указанные услуги регулируются разными нормативными актами.

Так, охранная деятельность (охрана от противоправных посягательств) регламентирована следующими законами:

- Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 (ред. от 02.08.2019) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» - в отношении частных охранных предприятий;

-    Федеральным законом от 14.04.1999 N 77-ФЗ (ред. от 05.12.2017) «О ведомственной охране» (далее - ФЗ-77) - в отношении ведомственной охране.

Деятельность по обеспечению транспортной безопасности (защита от актов незаконного вмешательства (АНВ)) регламентирована Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О транспортной безопасности» (далее - ФЗ- 16) -в отношении подразделений транспортной безопасности (ПТБ).

Кроме того, различаются задачи при обеспечении охраны и защиты от актов незаконного вмешательства (АНВ).

Так, основными задачами охраны являются: охрана объектов от противоправных посягательств; обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.

В свою очередь, ст. 2 ФЗ-16 определяет цели и задачи обеспечения транспортной безопасности: устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства. Основными задачами обеспечения транспортной безопасности являются: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; разработка и реализация требований по обеспечению транспортной безопасности; разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка и аттестация сил обеспечения транспортной безопасности; осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области- обеспечения транспортной-безопасности и пр.

Отличием ведомственной охраны от обеспечения транспортной безопасности является задача охраны по предупреждению и пресечению на охраняемом объекте преступлений и административных правонарушений. В рамках обеспечения транспортной безопасности осуществляется исключительно защита объекта от актов незаконного вмешательства -противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий (п. 1 ст. 1 ФЗ-16).

При реализации вышеуказанных требований отличаются и полномочия работников охраны (ведомственной охраны) при предупреждении и пресечении преступлений и административных правонарушений от полномочий работников подразделения транспортной безопасности, обеспечивающих защиту объектов от актов незаконного вмешательства.

Подразделения транспортной безопасности при осуществлении своих полномочий в рамках ФЗ №16 не уполномочены обеспечить сохранность материальных ценностей на объекте, пресечение выноса и вывоза данных ценностей, обеспечения противопожарной безопасности. Отсутствие у ПТБ права на реализацию выше обозначенных полномочий приведет к угрозе причинения объекту значительного ущерба в случае противоправных действий со стороны третьих лиц.

Ведомственной охраной на объектах осуществляется участие в установленном порядке в осуществлении контроля за соблюдением противопожарного режима, тушении пожаров, а также в ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций на охраняемых объектах (ст. 12 ФЗ-77, Раздел X Приказа Минтранса №192). При обеспечении транспортной безопасности контроль за обеспечением противопожарного режима, а также принятия мер по тушении пожаров и ликвидации последствий аварий не осуществляется.

Таким образом, как указано в решении Верховного суда Российской Федерации делу № АКПИ22-58 (подтверждено Апелляционной коллегией Верховного Суда Российской Федерации по делу №АПЛ22-249), постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23.05.2024 по делу № А53-11351/2023, указанные услуги не являются тождественными.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что, объединив в одну закупку 2 услуги (охрану объекта и его защиту от актов незаконного вмешательства (обеспечение транспортной безопасности), обладающими различной спецификой и нормативным регулированием, Заказчик ограничил конкуренцию, поскольку полномочия по оказанию данных услуг принадлежат различным категориям исполнителей.

Составление закупочной документации с учетом недопущения необоснованного сокращения круга участников закупки, является необходимым, поскольку это не только соответствует принципам открытости и прозрачности закупок, но и является стимулирующим фактором при подаче заявок, а также направлено на поддержание конкуренции, нивелирование споров и разногласий участников и заказчика при подведении итогов.

Таким образом, предоставленное заказчику право самостоятельно определять порядок оценки и сопоставления заявок не освобождают его от обязанности при формировании документации соблюдать иные требования действующего законодательства. При формировании закупочной документации не допускается со стороны заказчика злоупотреблений и необоснованного сокращения количества потенциальных участников закупки.

В силу п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках, при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принципами информационной открытости закупки, равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупок.

Таким образом, действия Заказчика в части объединения в одну закупку двух услуг (охрана объекта и его защита от актов незаконного вмешательства (обеспечение транспортной безопасности), обладающих различной спецификой и нормативным регулированием, нарушают ч.1 ст.3 Закона о закупках, а именно принципы информационной открытости, гласности, прозрачности закупки.

Исходя из вышеизложенного, в действиях Заказчика содержится нарушение ч.1 ст. 3 Закона о закупках.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что в данном случае отсутствует совокупность критериев для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным. Учитывая изложенное, отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований применительно к положениям статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 50 Закона о контрактной системе, по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу выдается предписание.

Поскольку суд признал оспариваемые решения антимонопольного органа законными, отсутствуют основания для признания незаконными вынесенные на их основании предписания от 25.11.20244 № 061/07/3-4071/2024 и № 061/07/3-4050/24 о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок соответствует требованиям законодательства.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.05.2025 по делу № А53-4537/2025 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий                                                           М.В. Соловьева


Судьи                                                                                             О.Ю. Ефимова


С.В. Пименов