Постановление от 20 декабря 2018 г. по делу № А68-5087/2018

ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Староникитская ул., 1, г. Тула, 300041, тел.: (4872)70-24-24, факс (4872)36-20-09

e-mail: info@20aas.arbitr.ru, сайт: http://20aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тула

Дело № А68-5087/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 13.12.2018

Постановление изготовлено в полном объеме 20.12.2018

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Большакова Д.В., судей Мордасова Е.В. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, при участии в судебном заседании от заявителя – администрации муниципального образования город Новомосковск (Тульская область, г. Новомосковск, ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО2 (доверенность от 01.02.2016 № 24/19-01-15), от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – муниципального казенного учреждения «Комбинат специального обслуживания» – ФИО3 (доверенность от 13.12.2018), в отсутствие ответчика – управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (г. Тула, ОГРН <***>, ИНН <***>), заинтересованных лиц – ФИО4, ФИО5, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования город Новомосковск на решение Арбитражного суда Тульской области от 28.08.2018 по делу № А68-5087/2018 (судья Рыжикова Н.А.),



УСТАНОВИЛ:

администрация муниципального образования город Новомосковск (далее – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Тульской области к управлению Федеральной антимонопольной службы по Тульской области (далее – Тульское УФАС России, управление) с заявлением о признании недействительным предупреждения от 21.02.2018 № 19 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение «Комбинат специального обслуживания» (далее – МКУ «КСО», учреждение).

Дело рассмотрено с участием заинтересованных лиц – ФИО4 и ФИО5.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 28.08.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, администрация обжаловала его в апелляционном порядке.

Тульское УФАС возражало против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве и последующем дополнении к нему.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, настаивал на ее удовлетворении.

Представитель МКУ «КСО» поддержал позицию администрации.

ФИО4 и ФИО5, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, отзывы на апелляционную жалобу не представили, в судебное заседание не явились. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для его отмены в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, в Тульское УФАС России поступили заявления ФИО4 и ФИО5 от 22.12.2017 вх. №№ 6116, 6118 о возможном нарушении МКУ «КСО» антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения заявлений антимонопольным органом установлено, что постановлениями администрации от 03.02.2012 № 192, от 19.02.2014 № 472, от 23.01.2015 № 104, от 03.10.2017 № 3545 земельные участки с разрешенным видом использования – для размещения кладбищ и земельные участки кладбищ переданы МКУ «КСО» в постоянное (бессрочное) пользование.

Согласно письменным пояснениям администрации муниципального образования город Новомосковск от 13.02.2018 исх. № 708-с/03 и письменным пояснениям МКУ «КСО» от 15.02.2018 исх. № 31, представленным в управление, учреждением предоставляются платные услуги за оформление документов по приватизации, перемещение и хранение задержанных транспортных средств на специализированных стоянках. Ежегодно в бюджете муниципального образования город Новомосковск утверждались расходы на содержание МКУ «КСО». Учреждение является получателем бюджетных средств. Поступление указанных средств является доходом.

По результатам рассмотрения заявлений граждан Тульским УФАС России установлено нарушение администрацией муниципального образования город Новомосковск части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в связи с чем 21.02.2018 выдано предупреждение № 19 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В предупреждении антимонопольный орган указал администрации на необходимость в срок до 30.04.2018 (включительно) прекратить право постоянного (бессрочного) пользования учреждения земельными участками, указанными в постановлениях от 03.02.2012 № 192, от 19.02.2014 № 472, от 23.01.2015 № 104, от 03.10.2017 № 3545, и принять данные земельные участки в свое ведение в соответствии с требованиями пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Не согласившись с выданным предупреждением, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд области правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, определены в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закона № 135-ФЗ).

В силу части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее – предупреждение).

Согласно части 2 указанной статьи предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 данной статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 данного Закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 данного Закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Предупреждение должно содержать выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения (часть 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

В соответствии с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 № 18403/13, правовой позиции Президиума Верховного Суда Российской Федерации, содержащейся в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Как следует из материалов дела, в оспариваемом предупреждении антимонопольным органом указано на наличие в действиях администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Данной нормой установлен запрет на принятие органами местного самоуправления актов и (или) осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Согласно пункту 2 статьи 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения (пункт 22 части 1 статьи 14). При этом из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, и наделение хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения названными Законами не предусмотрена. Нахождение общественного кладбища в ведении хозяйствующего субъекта и осуществление последним функций выделения земельных участков под захоронение, контроля за соблюдением порядка захоронений также противоречит законодательству.

Как следует из материалов дела, постановлениями администрации от 03.02.2012 № 192, от 19.02.2014 № 472, от 23.01.2015 № 104, от 03.10.2017 № 3545 земельные участки с разрешенным видом использования – для размещения кладбищ и земельные участки кладбищ переданы МКУ «КСО» в постоянное (бессрочное) пользование.

Согласно уставу МКУ «КСО», утвержденному постановлением администрации муниципального образования город Новомосковск от 28.02.2012 № 453, предметом деятельности учреждения является организация выполнения работ по содержанию мест захоронений и оказанию комплекса ритуальных услуг населению на территории муниципального образования город Новомосковск, автотранспортные услуги, обеспечение технической эксплуатации зданий, сооружений, текущий и капитальный ремонт зданий и сооружений (пункт 2.1).

В соответствии с подпунктом 2.2.1 пункта 2.2 устава одной из основных целей деятельности учреждения является выполнение возложенной на муниципальное образование город Новомосковск функции по организации выполнения работ по содержанию мест захоронения и организации комплекса ритуальных услуг населению.

Подпунктом 2.3.1 пункта 2.3 устава предусмотрено, что для достижения указанных целей учреждение осуществляет следующие основные виды деятельности: организация похорон и предоставление связанных с ними услуг: выделение мест для захоронения на общественных кладбищах; контроль за осуществлением захоронений; ведение книги регистрации (учета) захоронений; установление режима работы общественных кладбищ; организация выполнения работ по содержанию общественных кладбищ; охрана территорий общественных кладбищ; перевозка тел (останков) умерших (погибших) на дому, из лечебных учреждений и других мест констатации смерти в морг судебно-медицинской экспертизы.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что издание администрацией постановлений от 03.02.2012 № 192, от 19.02.2014 № 472, от 23.01.2015 № 104, от 03.10.2017 № 3545 о предоставлении МКУ «КСО» в постоянное (бессрочное) пользование земельных участков кладбищ и земельных участков для размещения кладбищ свидетельствует о наличии признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, поскольку обеспечивает преимущественные условия деятельности учреждения и создает реальную угрозу ограничения конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг.

Выводы суда соответствуют правовой позиции, изложенной в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07, от 18.05.2011 № 17206/10.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что учреждение в силу пункта 2.8 устава в новой редакции, утвержденной постановлением администрации от 17.07.2018 № 2307, не вправе осуществлять приносящую доход деятельность в сфере погребения и похоронного дела, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку оспариваемое предписание № 19 выдано антимонопольным органом 21.02.2018, то есть до внесение в устав вышеуказанных изменений.

В спорный период МКУ «КСО» в понимании пункта 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ являлось хозяйствующим субъектом, так как согласно пункту 2.7 устава в прежней редакции было вправе осуществлять приносящую доход деятельность постольку, поскольку это служило достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям. Каких-либо исключений из данного правила учредительным документом МКУ «КСО» не предусматривалось.

По тем же основаниям судебная коллегия находит безосновательной ссылку администрации на внесенные решением Собрания депутатов муниципального образования город Новомосковск от 24.04.2018 № 77-8 изменения в Положение об организации похоронного дела в муниципальном образовании город Новомосковск, утвержденное решением Собрания депутатов муниципального образования город Новомосковск от 23.08.2011 № 59-4, как не имеющие отношения к периоду спорных правоотношений.

Все доводы и аргументы заявителя апелляционной жалобы проверены судом апелляционной инстанции, признаются несостоятельными, поскольку не опровергают законности принятого по делу судебного акта и основаны на неверном толковании норм действующего законодательства, обстоятельств дела.

Обжалуемый судебный акт принят при правильном применении норм материального права, содержащиеся в нем, выводы не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 АПК РФ безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 28.08.2018 по делу № А68-5087/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий судья

Судьи


Д.В. Большаков

Е.В. Мордасов

Е.Н. Тимашкова