Решение от 13 июля 2021 г. по делу № А45-14597/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


РЕШЕНИЕ

г. Новосибирск Дело № А45-14597/2021

Резолютивная часть решения объявлена 6 июля 2021 года.

Решение в полном объеме изготовлено 13 июля 2021 года.

Арбитражный суд Новосибирской области в составе судьи Нахимович Е.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Федерального казенного предприятия «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации», г. Москва, (ОГРН <***>, ИНН <***>) к 120 отделу государственного архитектурно-строительного надзора Минобороны России, г. Новосибирск о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении от 20.05.2021 № 120/05-09/2021,

при участии представителей:

заявителя: не явился; извещен,

административного органа: ФИО2 по доверенности от 11.01.2021 №31,

установил:

Федеральное казенное предприятие «Управление заказчика капитального строительства Министерства обороны Российской Федерации»" (далее – заявитель, Предприятие, ФКП "Управление заказчика КС Минобороны России") обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении от 20.05.2021 № 120/05-09/2021, административный орган: 120 отдел государственного архитектурно-строительного надзора Минобороны России.

Заявленные требования Предприятие мотивирует отсутствием состава правонарушения, устранением нарушений градостроительного законодательства до вынесения обжалуемого постановления.

Административный орган в удовлетворении заявленных требований просит отказать по основаниям, изложенным в отзыве.

Рассмотрев материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Инспекторским составом 120 отдела государственного архитектурно-строительного надзора Минобороны России в период с 30.03.2021 по 09.04.2021 на основании приказа начальника отдела от 23.03.2021 № 19 и в соответствии с подпунктом «а» пункта 3 части 5 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ, пунктами 2, 3 программы проведения проверок от 14.12.2020 № 197/120/1322 была проведена выездная проверка деятельности застройщика (технического заказчика) ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России», генерального подрядчика ФГУП «ГВСУ по специальным объектам» при строительстве объектов капитального строительства «Обустройство Омского кадетского военного корпуса на 560 мест» (шифр объектов Ц-23/20-53), расположенных по адресу: ориентир - ул. Суворова, <...>, кадастровые номера земельных участков - 55:36:140106:1944, 55:36:140106:1945.

Предметом указанной выездной проверки являлась:

- проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям утверждённой в соответствии с частями 15, 15.2 и 15.3 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ проектной документации (с учётом изменений, внесённых в проектную документацию в соответствии с частями 3.8 и 3.9 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ);

- проверка наличия разрешения на строительство;

- проверка выполнения требований, установленных частями 2, 3 и 3.1 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ;

- проверка соблюдения порядка проведения строительного контроля и др. (часть 2 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ, пункты 4, 13 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54).

01.04.2021, 02.04.2021, 03.04.2021 при выезде непосредственно на строительную площадку в целях проведения программной проверки обнаружено, что строительство объекта капитального строительства «Обустройство Омского кадетского военного корпуса на 560 мест» I, II этапы по шифру Ц-23/20-53 осуществляется в отсутствие разрешения на строительство, в то время как для данного типа объекта капитального строительства наличие разрешения на строительство является обязательным, поскольку он не подпадает под исключения части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, а выполненный объём работ не входит в перечень работ подготовительного периода, указанного в разрешении на работы подготовительного периода от 02.11.2020 № 153-1127-2020.

Результаты проверки зафиксированы актом проверки от 09.04.2021 № 28.

При непосредственном выезде на строительную площадку достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, начальник отделения ФИО3, составил протокол об административном правонарушении от 29.04.2021 № 120/04-04/2021 по признакам административного правонарушения, предусматривающего ответственность по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ, в отношении юридического лица ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России», являющегося застройщиком (техническим заказчиком) обозначенного объекта капитального строительства.

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении 20.05.2021 вынесено постановление № 120/05-09/2021 о привлечении ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, назначено наказание в виде наложения административного штрафа в размере 600 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением, Предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассмотрев заявленные требования, суд считает их не подлежащими удовлетворению, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Квалификация административного правонарушения (проступка) предполагает наличие состава правонарушения. В структуру состава административного правонарушения входят следующие элементы: объект правонарушения, объективная сторона правонарушения, субъект правонарушения, субъективная сторона административного правонарушения. При отсутствии хотя бы одного из элементов состава административного правонарушения лицо не может быть привлечено к административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ, строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство - влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Цель данной статьи - обеспечение качества строительства, эксплуатационной надежности зданий, строений и сооружений.

Объектом посягательства правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию. Опасность самовольного (без соответствующего разрешения) строительства состоит в том, что в результате таких действий затрудняется осуществление планов архитектурной планировки и застройки городов и иных поселений, искажается их облик, нарушаются права и интересы других граждан, создается угроза общественной, в частности экологической, пожарной безопасности.

Объективная сторона правонарушения состоит в совершении действий по строительству объекта без соответствующего разрешения.

Правонарушения, предусмотренные комментируемой статьей, характеризуются умышленной виной.

В силу пункта 13 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ строительством является создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

По общему правилу строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ).

Рассматриваемые в настоящем административном деле объекты капитального строительства не входят в перечень исключений, указанный в части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, следовательно для их строительства необходимо получение разрешения на строительство, что также установлено государственным контрактом по государственному оборонному заказу; кроме того, обозначенные объекты являются объектами с массовым пребыванием людей (граждан) согласно указаниям части 1, части 2.2 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, приказа Минстроя России от 10.04.2020 № 198/пр, следовательно их проектная документация и результаты инженерных изысканий подлежат экспертизе.

Помимо прочего, применительно к положениям пунктов 10, 10.2 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ обозначенные объекты обладают признаками капитальности (являются объектами капитального строительства), поскольку имеют прочную связь с землёй (заглубленный фундамент ниже уровня земли, сети инженерно-технического обеспечения) и их невозможно переместить без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений.

По смыслу частей 6, 6.1, 7 статьи 51, части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ, пунктов 4.6, 4.8 СП 48.13330.2019 «Организация строительства» получение разрешения на строительство (организация своевременного внесения в него изменений в целях продления его действия, либо при корректировке проектной документации), а затем передача его лицу, осуществляющему строительство до начала работ, является обязанностью застройщика (технического заказчика) в силу прямого указания закона.

Вместе с тем, исходя из положений части 2 статьи 51, части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ, лицо, осуществляющее строительство (генеральный подрядчик, подрядчик, субподрядчик) не вправе приступать к каким-либо работам, не получив от застройщика (технического заказчика) действующее разрешение на строительство, поскольку согласно пункту 1 статьи 719 Гражданского кодекса РФ подрядчик вправе не приступать к работе, а начатую работу приостановить в случаях, когда нарушение заказчиком своих обязанностей по договору подряда, в частности непредоставление материала, оборудования, технической документации или подлежащей переработке (обработке) вещи, препятствует исполнению договора подрядчиком.

В соответствии с частью 2 статьи 53 Градостроительного кодекса РФ строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительного подряда строительный контроль проводится также застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором либо привлекаемыми ими на основании договора индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом.

Как установлено частью 1 статьи 53 Градостроительного кодекса РФ, строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации (в том числе решениям и мероприятиям, направленным на обеспечение соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов), требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Из части 8 статьи 53 Градостроительного кодекса РФ следует, что порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Такой порядок установлен Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, утв. Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 № 468 в котором урегулированы обязанности участников строительной деятельности по проведению строительного контроля.

Следовательно, в данном конкретном случае, вопреки позиции Предприятия, к административной ответственности могут привлекаться как застройщик (технический заказчик) ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России», генеральный подрядчик ФГУП «ГВСУ по специальным объектам» (в силу прямого указания закона о проведении строительного контроля и бремени ответственности за деятельность организаций, привлеченных ими на основании договоров к выполнению работ), так и подрядные/субподрядные организации, выполняющие работы непосредственно.

Исходя из условий государственного контракта по государственному оборонному заказу от 30.09.2020 № 2022 1873 7690…, а также положений Градостроительного кодекса РФ, обязанность по получению разрешения на строительство возлагается на застройщика (технического заказчика) ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» (пункт 7.1.11).

К учёту условий Контракта Предприятие обязывают часть 1 статьи 5 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», часть 4 статьи 3 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

Доводы Предприятия о том, что оно не является застройщиком (техническим заказчиком), поскольку не является собственником земельного участка с кадастровым номером, не могут быть приняты во внимание, поскольку согласно пункту 16 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ застройщиком является физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта, при этом из положений данной нормы следует, что правом на земельный участок может является не только право собственности, но и любое иное законное право владения им (аренда, безвозмездное пользование), в рассматриваемом случае земельный участок на котором непосредственно ведутся строительные работы принадлежит заявителю на праве безвозмездного пользования в соответствии с заключенным между ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» и Министерством обороны РФ договором.

В соответствии с пунктом 16 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику.

С учётом пункта 22 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ услуги или функции технического заказчика это не строгая совокупность, а открытый перечень, поскольку, как следует из названной правовой нормы, технический заказчик осуществляет также и иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности. Таким образом, заключение между застройщиком и подрядчиком договора строительного подряда никак не препятствует работе технического заказчика.

В соответствии с частью 3.1 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ застройщик вправе осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства самостоятельно при условии, что он является членом саморегулируемой организации в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, если иное не предусмотрено настоящей статьей, либо с привлечением иных лиц по договору строительного подряда.

Таким образом, осуществлять строительство возможно и без непосредственного («личного») выполнения строительно-монтажных работ (генеральный подрядчик, привлекающий субподрядчика, также «лично» может ничего не строить, но не утрачивает статус лица, осуществляющего строительство).

В материалах дела не содержится доказательств того, что генеральный подрядчик ФГУП «ГВСУ по специальным объектам» получив от ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» предписания об устранении нарушений, в том числе в рамках строительного контроля в порядке части 7 статьи 53 Градостроительного кодекса РФ, систематически уклонялся от их выполнения. Предприятие с разумной периодичностью не контролировало ход выполнения работ генеральным подрядчиком, не оформляло соответствующие предписания. Кроме того, в случае уклонения от исполнения указаний Предприятия в материалы дела не представлено документов, подтверждающих самовольное занятие ФГУП «ГВСУ по специальным объектам» земельного участка (который принадлежит ФКП «Управление заказчика КС Минобороны России» на праве безвозмездного пользования) в органы прокуратуры и полиции.

Осуществление строительных работ на объектах капитального строительства в отсутствие утверждённой проектной документации свидетельствует о том, что Предприятие осуществляло строительный контроль на объектах капитального строительства и общую организацию строительства не в полной мере, в которой от него требовало действующее законодательство, а сделанные им единожды записи в разделах 4 общих журналов работ не могут являться основанием для освобождения от ответственности, поскольку они носили формальный, поверхностный и неэффективный характер (фиктивное принятие мер), факт наличия нарушений имеет место быть. Никаких реальных действий в целях соблюдения действующего законодательства Предприятие не предприняло.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что действия Предприятия, образует объективную сторону административного правонарушения по части 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Указанные выводы со ссылками на соответствующие доказательства в порядке статьи 65 АПК РФ не опровергнуты.

В части 1 статьи 1.5 КоАП РФ установлено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16.1 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет. В тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Поскольку в данном случае административное производство возбуждено в отношении юридического лица, то его вина в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ определяется путем установления обстоятельств того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты данным юридическим лицом все зависящие от него меры по их соблюдению.

Вместе с тем каких-либо доказательств, свидетельствующих о том, что общество предприняло исчерпывающие меры для соблюдения законодательства, в материалы дела не представлено. При этом доказательств невозможности соблюдения обществом приведенных требований в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалах дела не имеется.

Учитывая изложенное, на основании исследования и оценки в совокупности в соответствии со статьей 71 АПК РФ имеющихся в материалах дела доказательств, суд приходит к выводу о наличии вины общества в совершении данного административного правонарушения, в связи с чем считает, что действия заявителя образуют состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Постановление по делу об административном правонарушении от 20.05.2021 120/05-09/2021 вынесено уполномоченным органом с учетом всех обстоятельств дела, размер административного штрафа определен с учетом степени вины в пределах санкции, установленной частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Оспариваемое постановление соответствует требованиям статьи 29.10 КоАП РФ, поскольку в нем приведены описание события и основания привлечения к ответственности.

Оснований для освобождения ответчика от ответственности в связи с малозначительностью правонарушения с учетом положений ст. 2.9 КоАП РФ и правовой позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в пунктах 18, 18.1 Постановления Пленума от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", судом не установлено, также как и не установлено оснований для назначения наказания в размере ниже несшего предела, установленного санкцией ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ.

Арбитражный суд разъясняет лицам, участвующим в деле, что настоящее решение выполнено в форме электронного документа, подписано усиленной квалифицированной электронной подписью судьи и считается направленным лицам, участвующим в деле, посредством размещения на официальном сайте суда в сети "Интернет" в соответствии со статьей 177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 167-170, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в течение десяти дней со дня его принятия в Седьмой арбитражный апелляционный суд (г. Томск).

Решение может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу, в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа (г. Тюмень) при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются через Арбитражный суд Новосибирской области.

Судья Е.А. Нахимович