Решение от 17 августа 2020 г. по делу № А55-34160/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД Самарской области

443045, г. Самара, ул. Авроры,148, тел. (846) 226-56-17

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

17 августа 2020 года

Дело №

А55-34160/2019

Резолютивная часть решения объявлена 10 августа 2020 года.

Арбитражный суд Самарской области

в составе

судьи Гордеевой С.Д.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шестало С.С.

рассмотрев в судебном заседании 10 августа 2020 года дело по заявлению

Прокуратуры Самарской области

к Администрации муниципального района Сызранский Самарской области

о признании незаконным бездействия

с участием в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора:

1) Департамента по недропользованию по Приволжскому Федеральному округ

2) Министерства лесного хозяйства охраны окружающей среды и природопользования Самарской области

при участии в заседании представителей:

от заявителя – ФИО1

от заинтересованного лица – ФИО2

третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства по правилам части 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Установил:

Прокуратура Самарской области (заявитель, прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации муниципального района Сызранский Самарской области (заинтересованное лицо, администрация), выразившееся в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и обязании Администрации муниципального района Сызранский Самарской области разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал по доводам заявления, ссылаясь на незаконность оспариваемого бездействия.

Представитель администрации заявленные требования не признал, письменный мотивированный отзыв на заявление не представил.

Министерство лесного хозяйства охраны окружающей среды и природопользования Самарской области в отзыве на заявление поддержало позицию заявителя, полагая, что на органы местного самоуправления возложена обязанность по разработке указанного акта.

Департамент по недропользованию по Приволжскому Федеральному округ письменный мотивированный отзыв на заявление по существу заявленных требований не представил.

Исследовав материалы дела, заслушав объяснения представителей сторон, суд пришел к выводу, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Как следует из материалов дела, Прокуратурой Сызранского района проведена проверка исполнения Администрацией муниципального района Сызранский Самарской области требований законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора).

В ходе проверки установлено, что Администрацией муниципального района Сызранский Самарской области неприняты меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах), то есть, осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, предусмотренного Законом о недрах.

Считая указанное бездействий, выраженное в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» нарушающим права и законные интересы муниципального образования в экономической сфере, прокуратура обратилась в арбитражный суд.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на то согласно пункту 1 статьи 40, пункту 13 статьи 41 Устава муниципального района Сызранский Самарской области, принятого решением Собрания представителей Сызранского района Самарской области от 03.07.2014 № 28 (далее - Устав), администрация муниципального района Сызранский Самарской области является исполнительно-распорядительным органом, к полномочиям которого относится осуществление муниципального контроля.

В силу статьи 11 Устава органы местного самоуправления муниципального района организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, а также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами Самарской области.

При этом пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Согласно статьи 18 Закона о недрах участки недр местного значения предоставляются в пользование для геологического изучения общераспространенных полезных ископаемых, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для осуществления по совмещенной лицензии их геологического изучения, разведки и добычи, для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод, для добычи подземных вод или для геологического изучения в целях поисков и оценки подземных вод и их добычи, для добычи подземных вод, используемых для целей хозяйственно-бытового водоснабжения садоводческих некоммерческих товариществ и (или) огороднических некоммерческих товариществ, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно информации Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, размещенной в открытом доступе в сети интернет на сайте http://www.priroda.sainregion.ru, на территории Сызранского района расположены участки недр местного значения, содержащих месторождения следующих общераспространенных полезных ископаемых: Троекурово-Губинское и Троекуровское месторождения (доломиты и доломитизированные разности известняков), Образцовское (песок, глина), Батракское месторождение (керамзитовое сырье), Кашпирское месторождение, Паньшинская Воложка (песчано-гравийные материалы), Липовый овраг, Ивашевское (сырье на известь) и др.

Действующие лицензии на пользование участками недр местного значения для добычи общераспространенных полезных ископаемых имеют следующие хозяйствующие субъекты: ООО «Лидер» (участок Восточно-Губинский -карбонатные породы), ООО «Стимул» (Липовый Овраг - песок строительный), ЗАО «Завод строительных материалов» (Образцовское - глины кирпично-черепичные), ПАО «Тольяттиазот» (Образцовское-2 - глины кирпично-черепичные), ООО «Каменка» (Калмыцкий овраг - глины кирпично-черепичные), ПАО «Инкерам» (Образцовское - глины керамзитовые).

Вместе с тем Администрацией правовой акт в рассматриваемой сфере правоотношений не разработан и не принят.

Прокуратурой Сызранского района 09.07.2019 в адрес Администрации внесено представление об устранении данных нарушений.

Из ответа Администрации от 02.08.2019 следует, что выявленные прокуратурой нарушения не устранены.

Администрацией в ходе судебного разбирательства указанный факт не опровергнут.

Пунктами «в», «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, а также законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 1.1 Закона о недрах органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).

В силу пункта 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Закона № 294-ФЗ порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно частей 1, 2 статьи 6 Закона № 294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц, указанных уполномоченных органов местного самоуправления, и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования; разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно п.1 ст. 40, п. 13 ст. 41 Устава м.р. Сызранский Самарской области, администрация м.р. Сызранский является исполнительно-распорядительным органом. К полномочиям которого относится осуществление муниципального контроля.

Органы местного самоуправления района организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами Самарской области.

Необходимость разработки указанного акта подтверждена судебной практикой. Так, Верховный Суд РФ в определении от 30.07.2018 № 309-КГ18-9977 по делу № А60-34608/2017 разъяснил, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе приостанавливать работы, связанные с ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Федеральным законом от 17.01.1992 № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон № 2201-1) определено, что прокуратура Российской Федерации - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно статье 35 Закона № 2201-1 прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Согласно статье 36 Закона № 131 глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В Определении от 17.06.2008 № 435-0-0 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной организации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства.

Уполномоченным органом публично-правового образования является орган, который от имени публично-правового образования приобретает и осуществляет права и обязанности в рамках его компетенции, установленной актами, определяющими статус данного органа.

Соблюдение закона органами местного самоуправления, в том числе Администрацией муниципального района Сызранский Самарской области предполагает действие в интересах населения муниципального образования Сызранский Самарской области.

Суд пришел к выводу, что допущенные нарушения повлекли нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц, а также нарушение законных интересов общества и муниципального образования, то есть публичных интересов, надзор за соблюдением которых осуществляет прокурор в рамках возложенных на него полномочий.

Обращение в суд с настоящим заявлением в интересах муниципального образования, неопределенного круга лиц обусловлено необходимостью обеспечения законности и является формой реализации функции прокурора по надзору за исполнением требований действующего законодательства.

У администрации не имеется законных оснований для непринятия мер по разработке и утверждению административного регламента муниципального контроля в сфере благоустройства.

Аналогичная позиция следует из определений Верховного Суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) от 30.07.2018 №309-КГ18-9977 по делу №А60-34608/2017, от 28.01.2020 №309-ЭС19-25889 по делу №А60-4399/2019, постановлений Арбитражного суда Уральского округа от 27.02.2019 № Ф09-9352/18 по делу № А60-28434/2018, от 21.03.2019 № Ф09-27/19 № А60-34243/2018, от 03.02.2020 № Ф09-9426/19 № А60-26425/2019, от 30.09.2019 г. по делу № А60-4399/2019, постановления Арбитражного суда Поволжского округа от 10 марта 2020 г. по делу № А12-17521/2019.

Суд вправе обязать орган местного самоуправления совершить действия, вытекающие из полномочий в области муниципального управления, указанная правовая позиция изложена в обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за январь - июль 2014 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 01.09.2014.

Согласно пункту 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» в случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части (часть 4 статьи 216 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

В постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 04.02.2020 №Ф10-4239/2017 по делу № А83-8795/2016 определено, что к бездействию относится неисполнение органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом, обязанности, возложенной на них нормативными правовыми актами и иными актами, определяющими полномочия этих лиц.

При этом полномочия по муниципальному контролю в сфере благоустройства администрация длительное время реализует без предусмотренного федеральным законодательством правового регулирования.

В силу статьи 2 АПК РФ одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ (статья 4 АПК РФ).

Отсутствие указанного правового акта влечет отсутствие надлежащего регулирования порядка осуществления муниципального контроля, создает неопределенность требований к организациям и предпринимателям, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Кроме того, непринятие административного регламента ущемляет права хозяйствующих субъектов в части открытости информации об организации и осуществлении муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органа муниципального контроля, их должностных лиц, что является нарушением основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, предусмотренных пунктом 3 статьи 3 Закона № 294-ФЗ.

Прокуратурой Сызранского района при проведении анализа состояния законности на поднадзорной территории в сфере недропользования установлен факт бездействия Администрации, выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

На территории Сызранского района зарегистрированы 2 месторождения: Липовый Овраг и Восточно-Губинский участок № 1, с видом работ: разведка и добыча.

Однако правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального кош роля, предусмотренного Законом о недрах, а также административные регламенты проведения соответствующих проверок Администрацией не приняты, уполномоченный орган по осуществлению контроля не определен.

Таким образом, Администрацией муниципального района Сызранский Самарской области допущено незаконное бездействие по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Доказательств обратного суду не представлено.

В соответствии с частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) государственного органа не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В соответствии с п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения суда по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

При указанных обстоятельствах предложенная заявителем форма устранения нарушенных прав путем обязания Администрации муниципального района Сызранский Самарской области в пределах своей компетенции разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» является обоснованной.

При таких обстоятельствах арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению полностью.

Выводы суда согласуются со сложившейся в судах правоприменительной практикой (Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2020 по делу № А55-17212/2019).

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (введен Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ) государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах в качестве истцов или ответчиков, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь ст. 110, 167-170, 180-181, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить полностью.

Признать незаконным бездействие Администрации муниципального района Сызранский Самарской области, выразившееся в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Обязать Администрацию муниципального района Сызранский Самарской области в пределах своей компетенции разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Решение может быть обжаловано в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Самара в течение месяца со дня его принятия с направлением апелляционной жалобы через Арбитражный суд Самарской области.

Судья

/
С.Д. Гордеева