Решение от 29 сентября 2022 г. по делу № А40-135880/2022

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Дело № А40-135880/22-122-951
29 сентября 2022 года
г. Москва



Резолютивная часть решения объявлена 22 сентября 2022 года

Полный текст решения изготовлен 29 сентября 2022 года


Арбитражный суд в составе: судьи Девицкой Н.Е.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1

с использованием средств аудиозаписи в ходе судебного заседания.

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ФКУ УСЗ

к Московскому УФАС России

третьи лица: ФАС России, ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта РФ»

о признании незаконным решения от 14.02.2022г. №077/06/17-2199/2022.

при участии:

от заявителя – ФИО2 (паспорт, диплом, дов. от 10.01.2022г.)

от ответчика – ФИО3 (уд., диплом, дов. от 24.05.2022г.)

от третьих лиц – ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта РФ» ФИО4 (паспорт, диплом, дов. от 30.09.2021г.)

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение «Управление служебных зданий федеральных органов исполнительной власти в области транспорта» (Заявитель, Заказчик, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением об оспаривании решения Московского УФАС России от 14.02.2022г. №077/06/17-2199/2022 по результатам проведенной внеплановой проверки.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований на предмет спора, привлечены ФАС России, ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации» (Третьи лица).

В судебном заседании представитель Заявителя поддержала заявленные требования по доводам заявления, сославшись на незаконность и необоснованность оспариваемого ненормативного правового акта и нарушение этим актом его прав и законных интересов ввиду фактического запрета Заказчику осуществлять закупку у единственного поставщика в отношении специализированного объекта, подлежащего исключительно государственной охране. Так, в судебном заседании представитель Заявителя указала на наличие у объекта охраны статуса памятника архитектуры, подлежащего государственной охране. При этом, как настаивала в судебном заседании представитель Учреждения, указанный объект включен в перечень объектов, охрану которых осуществляет исключительно ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации», ввиду чего у Заказчика в настоящем случае, по утверждению представителя Заявителя, имелись как правовые, так и фактические основания к заключению государственного контракта с указанным лицом как с единственным поставщиком, минуя конкурентные процедуры. При таких данных, со ссылками на недоказанность контрольным органом вмененного Учреждению нарушения, представитель Заявителя в судебном заседании настаивала на обоснованности заявленного требования и, как следствие, просила суд о его удовлетворении.

Представитель Ответчика в судебном заседании заявленные требования не признала, возражала против их удовлетворения, пояснив суду, что выявленное в действиях Заказчика нарушение выразилось в необоснованном заключении им государственного контракта с единственным поставщиком в отсутствие доказательств наличия у единственного поставщика — ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации» исключительных полномочий на осуществление охраны принадлежащего Заявителю объекта. Кроме того, представитель Ответчика со ссылками на судебную практику также обратила внимание суда и на то обстоятельство, что правовой статус спорного объекта как памятника архитектуры не может являться основанием для закупки услуг по его охране у единственного поставщика, поскольку указанное обстоятельство не исключает возможность проведения конкурентной закупки среди тех организаций, кто осуществляет такие услуги. При таких данных, со ссылками на отсутствие в материалах дела документов, подтверждающих действительное наличие у Третьего лица исключительных полномочий на оказание охранных услуг в отношении спорного объекта, представитель Ответчика в судебном заседании настаивала на законности и обоснованности оспоренного по делу решения и, как следствие, просила суд об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Представитель Третьего лица — ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации» в судебном заседании поддержал заявленные требования, выражал несогласие с оспоренным по делу решением антимонопольного органа по доводам, изложенным в представленном отзыве, настаивая на наличии у Предприятия исключительных полномочий по оказанию охранных услуг в отношении спорного объекта на основании соответствующего приказа Федерального агентства железнодорожного транспорта.

Представитель Третьего лица — ФАС России, будучи надлежащим образом извещенным о дате, времени и месте рассмотрения настоящего спора, в судебное заседание не явился, ввиду чего дело в настоящем случае рассмотрено на основании ст.ст. 123, 156 АПК РФ в отсутствие надлежащим образом извещенного представителя Третьего лица.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив и оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, арбитражный суд приходит к выводу о том, что требования заявлены обоснованно и подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы удовлетворение заявленных требований возможно при одновременном наличии двух условий: если оспариваемое решение уполномоченного органа не соответствует закону и нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя.

Как следует из материалов дела, Учреждением 30.12.2021 заключен государственный контракт № 8ГК на оказание услуг по охране и проведению пожарно-профилактических работ. При этом, в ходе проведения внеплановой проверки на основании подп. «б» п. 2 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе в сфере закупок) контрольный орган выявил в действиях Заявителя нарушение требований ч. 5 ст. 24, п. 6 ч. 1 ст. 93 закона, поскольку каких-либо оснований для осуществления такой закупки, минуя конкурентную процедуру, у Заказчика в настоящем случае не имелось.

При этом, поскольку Заявителем уже был заключен государственный контракт, предписание об устранении выявленных нарушений контрольным органом последнему не выдавалось.

Не согласившись с выводами антимонопольного органа, изложенными в оспариваемом решении, полагая действия Учреждения по осуществлению закупки у единственного поставщика обоснованными и вызванными спецификой подлежащих оказанию услуг, совокупность доказательств необходимости их оказания и возможности оказания таких услуг только специализированной организацией с исключительными полномочиями на их оказание – доказанной со стороны Учреждения, а выводы антимонопольного органа об обратном — ошибочными и основанными на неправильном толковании норм материального права, а также способными послужить основанием для привлечения Заказчика к административной ответственности, Заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании оспариваемого ненормативного правового акта контрольного органа незаконным.

Судом проверено и установлено соблюдение Заявителем срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 4 ст. 198 АПК РФ.

Полномочия административного органа, рассмотревшего дело и вынесшего оспариваемый ненормативный правовой акт, определены ст. 99 Закона о контрактной системе в сфере закупок, п.п. 1, 5.3.1.12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, п. 5.6 приказа Федеральной антимонопольной службы от 26.01.2011 № 30 «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы».

Таким образом, суд признает, что оспариваемый ненормативный правовой акт вынесен антимонопольным органом в настоящем случае в рамках предоставленных ему полномочий, что не оспаривается в настоящем случае Заявителем (ч. 3.1 ст. 70 АПК РФ).

Удовлетворяя заявленные требования, суд соглашается с позицией Заявителя, при этом исходит из следующего.

Согласно ч. 5 ст. 24 Закона о контрактной системе в сфере закупок заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

В силу п. 6 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае если работы или услуги, выполнение или оказание которых может осуществляться только органом исполнительной власти в соответствии с его полномочиями, либо подведомственными ему государственным учреждением, государственным унитарным предприятием, либо акционерным обществом, сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, соответствующие полномочия которых устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

При этом, суд отмечает, что закупка у единственного поставщика является неконкурентным способом определения поставщика (подрядчика, исполнителя) для обеспечения государственных нужд, являющимся исключением из общего правила удовлетворения государственных и муниципальных нужд путем проведения конкурентных процедур.

Несмотря на то, что контрактная система основана на принципах конкуренции и прозрачности, в ряде случаев использование конкурентных способов определения поставщика нецелесообразно, например, ввиду отсутствия конкурентного рынка определенных товаров и услуг, либо экономическая целесообразность закупки у единственного поставщика обоснована ввиду малой стоимости закупаемого товара (работ, услуг), а также по иным причинам.

В силу ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе в системе закупок законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

В соответствии со ст. 69 и 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований (расходы бюджетов), осуществление которых согласно ст. 34 БК РФ должно отвечать принципу эффективности - необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

С учетом вышеуказанных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно ст. 6, ч. 1 ст. 12 Закона о контрактной системе в сфере закупок относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования).

Следовательно, закрепленный в ст. 8 Закона о контрактной системе в сфере закупок принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения закона, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, в настоящем случае — нужд по охране памятника архитектуры в сфере железнодорожного транспорта.

В настоящем случае, как усматривается из материалов дела, Заявителем заключен государственный контракт, минуя проведение конкурентных процедур, в целях обеспечения оказания охранных услуг в отношении памятника истории и культуры, которые в силу специфики объекта охраны, могут быть оказаны только специально уполномоченным органом, обладающим исключительными полномочиями по их оказанию.

При этом, как следует из материалов дела, данные услуги в силу специфики подлежащего охране объекта могут быть оказаны только строго определенным субъектом, наделенным специальными полномочиями по их оказанию, что, в свою очередь, исключает возможность проведения конкурентных закупочных процедур.

В свою очередь, в обоснование законности оспоренного по настоящему делу решения административный орган указывает, что положениями постановления Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 № 540 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта», на основании которого осуществлено заключение государственного контракта, не подтверждаются исключительные полномочия Третьего лица — ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации» по оказанию охранных услуг, поскольку указание обратного в подзаконном нормативном правовом акте отсутствует. При таких данных, как настаивает контрольный орган, у Заказчика в настоящем случае отсутствовали как правовые, так и фактические основания для заключения спорного государственного контракта, поскольку исключительность выбранного им исполнителя и объективная необходимость заключения государственного контракта им с этим лицом Учреждением не доказана.

Между тем, антимонопольным органом, по мнению суда, не учтено следующее.

Так, согласно Уставу Заявителя, утвержденного приказом Росжелдора от 06.06.2016 № 280, одной из основных целей деятельности Учреждения является планирование и осуществление закупок для нужд Федерального агентства железнодорожного транспорта. Для достижения поставленных целей Заявитель осуществляет функции Уполномоченного учреждения по планированию и осуществлению закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных контрактов и их исполнение, в том числе приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг для нужд Федерального агентства железнодорожного транспорта.

При этом, как явствует из материалов дела, здание, расположенное по адресу: <...>, отнесено к вновь выявленному памятнику архитектуры и является объектом культурного наследия федерального значения — «Дом правления Московско-Курской и Нижегородско-Муромской железных дорог (с архитектурно-художественными интерьерами), 1898-1899 гг., арх. ФИО5».

В соответствии с п. 13 ст. 18 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объекте культурного наследия, включенный в реестр, подлежит государственной охране.

В соответствии с нормами постановления Правительства Российской Федерации от 19.04.2019 № 471 одной из мер по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) является организация охраны и установление пропускного режима подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта.

Согласно ст. 8 Федерального закона от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и (или) находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов.

При этом, защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с заключенными договорами.

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Кроме того, данная норма указана в п. 9 Положения о ведомственной охране Федерального агентства железнодорожного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27.06.2009 № 540.

В то же время, Федеральное агентство железнодорожного транспорта включено в перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 № 514 «Об организации ведомственной охраны».

Согласно п. 2 постановления приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта, при согласовании с Федеральной службой войск национальной гвардии Российской Федерации, от 26.10.2015 № 478дсп (зарегистрировано в Минюсте России 30.11.2015 № 39904) утвержден Перечень объектов железнодорожного транспорта, охраняемых подразделениями ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации».

Согласно вышеуказанному приказу подлежащий в настоящем случае охране объект (административное здание по адресу: <...>) включен в перечень (п. 304), а потому подлежит государственной охране исключительно силами Третьего лица — ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации».

При указанных обстоятельствах суд соглашается с доводами Заявителя и Третьего лица — Предприятия о наличии у последнего исключительных полномочий на оказание услуг по охране и проведению пожарно-профилактических работ на объекте недвижимости — административном здании по адресу: 105064, <...>.

При этом, охрана здания Росжелдора, расположенного по адресу: <...>, предполагает наличие поста по несению круглосуточного дежурства с возложением функций по мобилизационной готовности и действиям в чрезвычайных ситуациях в системе ГО, а также хранение документов с различными степенями секретности. Передача указанных документов от Росжелдора под ответственность работникам сторонней организации противоречит требованиям нормативных документов по обеспечению режима секретности в Российской Федерации и может привести к разглашению государственной тайны.

При указанных обстоятельствах суд соглашается с доводами Заявителя о необходимости оказания охранных услуг в отношении спорного объекта исключительно силами Третьего лица — ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации».

Безусловных и убедительных доказательств обратного административным органом в настоящем случае не приведено.

В оспариваемом решении в обоснование сделанных выводов контрольный орган ссылается лишь на недоказанность Заказчиком наличия у Третьего лица исключительных полномочий по охране спорного объекта, что, однако же, по мнению суда, в контексте ранее приведенных норм права и обозначенных фактических обстоятельств настоящего дела не свидетельствует о незаконности действий Заявителя по заключению спорного государственного контракта, вопреки утверждению административного органа об обратном, поскольку, как установлено в настоящем случае судом, соответствующие полномочия у Третьего лица — исполнителя по государственному контракту имеются.

При этом, доводы Заявителя в рассматриваемой части административным органом ни документально, ни нормативно не опровергнуты, ввиду чего суд приходит к выводу о недоказанности контрольным органом сделанных в оспариваемом решении выводов.

Кроме того, при оценке указанных выводов суд отмечает, что каких-либо доказательств заведомой незаконности спорных действий Заявителя, равно как и намеренного совершения им указанных действий в целях предоставления неконкурентных преимуществ конкретному хозяйствующему субъекту Ответчиком в оспариваемом решении не приведено.

Как следует из текста оспариваемого ненормативного правового акта, притязания контрольного органа в настоящем случае сведены исключительно к необоснованному заключению Учреждением государственного контракта на оказание охранных услуг без проведения конкурентных процедур и необходимости их проведения среди лиц, обладающих специальной правоспособностью по охране объектов, на которые не распространяется частная охранная деятельность, что, однако же, не может быть расценено судом как нарушение требований действующего законодательства о контрактной системе в сфере закупок, поскольку Заявителем в настоящем случае представлены доказательства объективной необходимости заключения спорного государственного контракта именно в рассматриваемом виде, а доказательств обратного Ответчиком не приведено и судом в настоящем случае не установлено.

Иных доводов и доказательств в обоснование сделанных в оспариваемом решении выводов административным органом суду не представлено.

Ссылки заинтересованного лица на представленную в судебном заседании практику отклоняются судом как не имеющие в настоящем случае ни общеобязательного (ст. 16 АПК РФ), ни преюдициального (ст. 69 АПК РФ), ни практикообразующего значения. Кроме того, при оценке доводов антимонопольного органа в указанной части суд также обращает внимание и на то обстоятельство, что само по себе проведение заказчиками конкурентных закупок на оказание аналогичных услуг на схожих объектах не свидетельствует об обязанности Заявителя по проведению в настоящем случае такой закупки, как безосновательно и немотивированно настаивает антимонопольный орган, поскольку в контексте рассматриваемого спора указанные обстоятельства не исключают правомочий Третьего лица по исключительному оказанию охранных услуг на спорном объекте и не освобождают Учреждение от заключения государственного контракта именно с указанным лицом.

Кроме того, при оценке всех приведенных фактических обстоятельств дела, суд также обращает внимание и на то обстоятельство, что в оспариваемом решении административного органа не указано, каким именно образом действия Заявителя в настоящем случае влияют на конкурентные отношения в рассматриваемой сфере, с учетом того обстоятельства, что охранные услуги в отношении спорного объекта в принципе не могут быть оказаны иным лицом, помимо ФГП «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта Российской Федерации», что уже, по мнению суда, исключает вывод контрольного органа о предоставлении кому-либо неконкурентных преимущественных условий заключения государственного контракта.

Какой-либо оценки указанным обстоятельствам в оспариваемом решении административного органа не дано, что уже свидетельствует о неполном выяснении контрольным органом всех имеющих значение для настоящего дела обстоятельств.

При таких данных суд считает оспоренный по делу ненормативный правовой акт необоснованным, немотивированным, основанным исключительно на выборочной оценке контрольным органом фактических обстоятельств дела и поверхностном их изучении, а потому незаконным и нарушающим права и законные интересы Заявителя и порождающим неопределенность в его правовом положении.

На основании изложенного, выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом ненормативном правовом акте, признаются судом ошибочными, основанными на неправильном толковании и применении норм материального права и противоречащими фактическим обстоятельствам дела, поскольку, при перечисленных ранее фактических данных, у административного органа не имелось оснований для вывода о допущенном Заявителем нарушении требований действующего законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Следовательно, в данном случае имеются основания, предусмотренные ст. 13 ГК РФ и ч. 1 ст. 198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

Учитывая изложенное, требования Заявителя являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Государственная пошлина распределяется по правилам АПК РФ и подлежит взысканию с Ответчика.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст.ст. 1-13, 15, 17, 27, 29, 49, 51, 64-68, 71, 75, 81, 123, 156, 163, 166-170, 176, 180, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным решение Московского УФАС России от 14.02.2022г. по делу № 077/06/17-2199/2022.

Взыскать с Московского УФАС в пользу ФКУ УСЗ расходы по оплате госпошлины в размере 3000 (три тысячи) рублей.

Проверено на соответствие действующему законодательству.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.


Судья Н.Е. Девицкая