Постановление от 11 октября 2019 г. по делу № А60-17358/2019

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-12740/2019-АК
г. Пермь
11 октября 2019 года
Дело № А60-17358/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2019 года. Постановление в полном объеме изготовлено 11 октября 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Грибиниченко О.Г., судей Гладких Е.О., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Багаевой Л.О., при участии:

от заявителя, общества с ограниченной ответственностью «Газпром Трансгаз Екатеринбург»: Карп Н.А., паспорт, доверенность № 9 от 01.01.2019; Водолеева М.Ю,, паспорт, доверенность № 12 от 01.01.2019,

от заинтересованного лица, Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области: не явились,

от третьего лица, общество с ограниченной ответственностью «ПНК»: не явились,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя, общества с ограниченной ответственностью «Газпром Трансгаз Екатеринбург»,

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 11 июля 2019 года по делу № А60-17358/2019

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газпром Трансгаз Екатеринбург» (ИНН 6608007434, ОГРН 1026604947852)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН 6658065103, ОГРН 1036602648928)

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью «ПНК» (ИНН 5905036429, ОГРН 1155958111528)

о признании недействительным решения,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «Газпром Трансгаз Екатеринбург» (далее - заявитель, ООО «Газпром Трансгаз Екатеринбург») обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным решения от 10.01.2019 № 3-А, принятого Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее – заинтересованное лицо, Свердловское УФАС России) в части пунктов 2, 3, 4.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «ПНК».

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 11 июля 2019 года по делу № А60-17358/2019 в удовлетворении требований отказано.

Общество с принятым решением не согласилось, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить. Доводы жалобы сводятся к тому, что являются неверными выводы суда о том, что антимонопольный орган решение принял в пределах своей компетенции и в установленном законом порядке. Податель жалобы полагает, что само по себе наличие полномочий на рассмотрение жалобы и вынесение по результатам рассмотрения ее доводов решения о признании или непризнании жалобы обоснованной не наделяют антимонопольный орган полномочиями по осуществлению дополнительной проверки закупки – за пределами доводов жалобы.

Также податель жалобы считает, что не соответствует фактическим обстоятельствам дела вывод суда о том, что комиссия отклонила заявку по критериям, не установленным в документации.

Антимонопольный орган представил отзыв с возражениями на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. Полагает, что заявитель не представил доказательств нарушения его законным прав, в свою очередь антимонопольным органом нарушений действующего законодательства не допущено.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции явились представители заявителя, которые придерживались доводов апелляционной жалобы, просили решение суда отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела судом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном


статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области поступила жалоба ООО «ПНК» (вх. № 01-28214 от 25.12.2018) с информацией о нарушении заказчиком в лице ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» Федерального закона № 223-ФЗ от 18.07.2011 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» при проведении открытого запроса предложений в электронной форме на поставку ПГС, песка, и щебня для выполнения работ по капитальному ремонту (1 этап) объектов ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» (для субъектов малого и среднего предпринимательства) (извещение № 31806973561)

По результатам рассмотрения жалобы 10.01.2019 Свердловским УФАС России вынесено решение по жалобе № 3-А.

В соответствии с данным решением в действиях ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» выявлено нарушение ч. 6 ст. 3 Закона о закупках (п. 2 решения); заказчику в лице ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург», закупочной комиссии предписание об устранении нарушения законодательства о закупках не выдавать, так как выявленное нарушение не повлияло на результаты определения поставщика (подрядчика, исполнителя); антимонопольный орган обязал заказчика обеспечить явку членов комиссии, осуществляющих рассмотрение заявки участника закупки ООО «ПНК» с документами, удостоверяющими личность и подтверждающими полномочия каждого из них на участие в комиссии, объяснением по факту выявленного нарушения (п. 4 решения).

Не согласившись с решением в указанной части, ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на жалобу, проверив правильность применения судом положений законодательства, регулирующего спорные правоотношения, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Исходя из части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с п. 5. ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств,


послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо (ст. 65 АПК РФ).

При рассмотрении арбитражным судом дела об оспаривании ненормативного правового акта в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, выдавшего данный ненормативный правовой акт, соответствующих полномочий, соответствие предписания закону и нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с ч. 1 ст. 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135- ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы, в том числе, на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В ч. 17 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции указано, что в случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в актах и (или) действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, уполномоченного органа и (или) организации, осуществляющей эксплуатацию сетей, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

В ч. 20 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции установлено, что по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися,


нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного п. 3.1 ч. 1 ст. 23 настоящего Федерального закона.

Вместе с тем в ч. 13 ст. 3 Закона о закупках предусмотрено, что рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

В п. 17 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, разъяснено, что при рассмотрении жалоб, поданных позднее 31.12.2017 с учетом положений ч. 13 ст. 3 Закона о закупках (в редакции Закона № 505-ФЗ) антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика.

Между тем, судом не учтено, что в настоящем деле заказчик не оспаривает правомерность принятия антимонопольным органом жалобы ООО «ПНК» к рассмотрению.

В настоящем деле общество обратилось в арбитражный суд в связи с вынесением антимонопольным органом решения по основаниям, не составляющим предмет обжалования, в нарушение ч. 13 ст. 3 Закона о закупках, согласно которой рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Само по себе наличие полномочий на рассмотрение жалобы и вынесение по результатам рассмотрения ее доводов решения о признании или непризнании жалобы обоснованной не наделяют антимонопольный орган полномочиями по осуществлению дополнительной проверки закупки - за пределами доводов жалобы.

Федеральным законом от 31.12.2017 № 505-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» расширены полномочия антимонопольного органа по рассмотрению жалоб в части перечня оснований для обжалования.

Вместе с этим Закон о закупках был дополнен нормой ч. 13 ст. 3, согласно которой рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Следовательно, вместе с расширением полномочий антимонопольного органа законодателем установлено также и ограничение реализации этих полномочий исключительно в пределах тех доводов, которые являются предметом рассматриваемой жалобы.

В настоящем деле суд, признавая наличие у антимонопольного органа


полномочий выносить решение за пределами доводов жалобы, сослался на ч. 17 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции.

Однако судом не принято во внимание, что установленный указанной нормой порядок рассмотрения жалоб на нарушение процедуры торгов является общим по отношению к порядку рассмотрения жалоб, установленному ч. 13 ст. 3 Закона о закупках.

Согласно правовым позициям, изложенным Конституционным Судом Российской Федерации в п. 3 мотивировочной части определения от 03.02.2000 № 22-0, п. 2 мотивировочной части определения от 05.10.2000 № 199-0, в п. 2.2 мотивировочной части постановления от 29.06.2004 № 13-П, приоритетом над общими нормами обладают специальные.

В связи с изложенным антимонопольный орган при рассмотрении жалоб по правилам ст. 18.1 Закона о защите конкуренции должен учитывать установленные Законом о закупках особенности рассмотрения таких жалоб, в числе которых и установленное ч. 13 ст. 3 названного Закона ограничение предела рассмотрения жалобы рамками содержащихся в ней доводов.

Таким образом, антимонопольный орган не вправе расширять свои полномочия и рассматривать документацию о закупке в полном объеме за пределами доводов жалобы.

Правомерность указанного вывода подтверждается позицией Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223- ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018).

В данном пункте Верховный Суд указал на то, что рассмотрение жалобы антимонопольным органом согласно ч. 13 ст. 3 Закона о закупках должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования, в связи с чем антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

В настоящем деле суд, соглашаясь с доводом антимонопольного органа о принятии им решения с учетом всех выявленных нарушений, входящих в перечень ч. 10 ст. 3 Закона о закупках, сослался на правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 28.02.2018 № 384-ПЭК17.

Однако указанное определение не подтверждает наличие у антимонопольного органа полномочий на принятие решений по основаниям, не составляющим предмет обжалования, поскольку изложенные в нем выводы судебной коллегии не касаются ч. 13 ст. 3 Закона о закупках, запрещающей антимонопольному органу рассматривать жалобу за пределами ее доводов. Верховный Суд Российской Федерации в указанном определении сформировал позицию, определяющую компетенцию антимонопольного органа принимать к рассмотрению жалобы только в рамках перечня нарушений, предусмотренного ч. 10 ст. 3 Закона о закупках, и, соответственно, выносить по результатам их


рассмотрения решения.

Подход суда, при котором антимонопольный орган вправе при рассмотрении жалоб проводить дополнительную проверку закупки за пределами доводов жалобы в порядке ч. 17 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции исключает применение ч. 13 ст. 3 Закона о закупках в каких бы то ни было случаях, что противоречит воле законодателя, установившего данную норму.

Кроме того, апелляционный суд отмечает следующее.

Раздел 1 Методики содержит критерии, по которым комиссия по подведению итогов запроса предложений имеет право отклонить заявку участника.

Согласно п. 2 раздела 1 Методики одним из требований, при несоблюдении которого заявка участника может быть отклонена, является наличие документов, определенных документацией о закупке, и отсутствие в таких документах недостоверных сведений об участнике закупки или о закупаемых товарах. Для анализа по данному критерию заказчиком рассматривается заявка на участие в закупке, включая все документы в ее составе, на предмет полноты заявки, правильности оформления документов и достоверности представленных сведений.

Основанием для отклонения по п. 2 раздела 1 Методики является отсутствие заполненных форм, несоответствие сведений требованиям формы или недостоверность сведений, представленных участником в соответствии с п. 5 документации о закупке. В случае выявления причин для отклонения заявки заказчик указывает конкретные документы, не представленные в заявке, неправильно заполненные или имеющие недостоверные сведения.

Суд первой инстанции посчитал, что поскольку формы бухгалтерского баланса и расчета по страховым взносам (РСВ) не перечислены в п. 5 документации, у заказчика отсутствовали основания для отклонения заявки ООО «ПНК» по п. 2 раздела 1 Методики.

Вместе с тем, судом не принято во внимание, что основанием для отклонения заявки по п. 2 раздела 1 Методики является непредставление участником форм документов в соответствии с п. 5 документации.

Непредставление предусмотренных документацией конкретных форм документов является основанием для отклонения заявки по п. 13 раздела 1 Методики, в котором заказчиком перечислены наименования форм, непредставление/недостоверность которых влечет отклонение заявки участника.

Именно по этому пункту Методики заказчик отклонил заявку ООО «ПНК» за представление недостоверной информации в форме 6.

Для анализа же заявки на предмет ее соответствия п. 2 раздела 1 документации заказчик в соответствии с Методикой обращается к п. 5 документации, содержащем перечень документов, непредставление которых влечет отклонение заявки участника.


В свою очередь в п. 5 документации перечислены все документы, включаемые в заявку на участие в запросе предложений. Согласно п. 5.1 документации неотъемлемой частью заявки на участие в запросе предложений является Приложение 12 - документы, подтверждающие квалификацию и правоспособность участника.

Такими документами, в соответствии с п. 3.5 документации и п. 2 Технической части документации, являются, в том числе, копии форм бухгалтерской отчетности -копии бухгалтерского баланса за прошедший год и за последний отчетный период текущего года (п. 3.5.9 документации): копия расчета по страховым взносам (РСВ) за последний отчетный период и справка о кадрах (п. 2 Технической части документации).

Необходимо обратить внимание на то. что в п. 3.5 документации и п. 2 Технической части, содержащих перечень документов, подтверждающих квалификацию участника, указано, какие из таких документов обязательно представляются участником, а какие только при их наличии.

Так, в п. 3.5.7, 3.5.13. 3.5.17, в п. 2 Технической части документации установлено, что отзывы заказчиков о работе данного участника, копии писем о включении в Реестр потенциальных участников закупок Группы Газпром, сертификатов систем менеджмента качества предоставляются участниками только при их наличии. В соответствии с разделом 3 Методики указанные документы влияют на оценку заявки представившего их участника.

В документации не указано, что формы бухгалтерского баланса и расчета по страховым взносам (РСВ) представляются участниками только при их наличии.

Участникам рассматриваемого запроса предложений было понятно, что представление названных документов является обязательным, и их отсутствие в составе заявки повлечет ее отклонение в соответствии с разделом 1 Методики.

Об этом свидетельствует отсутствие каких-либо обращений к заказчику за разъяснением соответствующих положений документации, а также сама жалоба ООО «ПНК», поданная в антимонопольный орган, в которой не содержалось довода об отклонении его заявки по основаниям, не предусмотренным документацией.

При этом формы бухгалтерского баланса и расчета по страховым взносам (РСВ) не были опубликованы заказчиком среди форм, указанных в п. 5 закупочной документации, поскольку данные формы разработаны и утверждены соответственно Министерством финансов Российской Федерации и Федеральной налоговой службой, известны всем участникам гражданского оборота и не требуют дублирования в составе закупочной документации.

Комиссия заказчика, установив, что ООО «ПНК» в нарушение документации не представило в составе заявки указанные в п. 5 документации формы документов, запрашиваемые заказчиком для подтверждения соответствия участника квалификационным требованиям об устойчивом финансовом состоянии и наличии трудовых ресурсов для выполнения договора,


правомерно приняла решение об отклонении заявки ООО «ПНК» на основании п. 2 раздела 1 Методики и указала на это основание для отклонения заявки в протоколе подведения итогов запроса предложений наряду с п. 13 раздела 1 Методики.

Таким образом, вывод суда о том, что комиссия в нарушение ч. 6 ст. 3 Закона о закупке отклонила заявку ООО «ПНК» по критериям, не установленным в документации, не соответствует фактическим обстоятельствам, сделан без учета условия п. 5 документации о предоставлении участником в составе заявки документов, подтверждающих его квалификацию, п. 3.5.9 документации и п. 2 Технической части документации.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 10.01.2019 № 3-А в части пунктов 2, 3, 4, не соответствует законодательству РФ о закупках, а заявленные требования подлежат удовлетворению.

При таких обстоятельствах, обжалуемое решение суда подлежит отмене на основании пункта 1 части 1 статьи 270 АПК РФ в связи с неполным выяснением судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела.

Руководствуясь статьями 110, 176, 258, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 11 июля 2019 года по делу № А60-17358/2019 отменить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области от 10.01.2019 № 3-А в части пунктов 2, 3, 4, как не соответствующее законодательству РФ о закупках.

Обязать антимонопольный орган устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области в пользу общества с ограниченной ответственностью «Газпром Трансгаз Екатеринбург» в возмещение судебных расходов по заявлению и апелляционной жалобе сумму 4 500 (Четыре тысячи) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области

Председательствующий О.Г. Грибиниченко

Судьи Е.Ю.Муравьева

Е.О.Гладких