Постановление от 17 января 2020 г. по делу № А71-11415/2019




СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-18165/2019-ГК
г. Пермь
17 января 2020 года
Дело № А71-11415/2019


Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 января 2020 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Крымджановой Д.И.,

судей Зелениной Т.Л., Поляковой М.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Поповой О.С.,

при неявке лиц, участвующих в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенных надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя, индивидуального предпринимателя Осколкова Андрея Эдуардовича,

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 14 октября 2019 года

по делу № А71-11415/2019

по заявлению индивидуального предпринимателя Осколкова Андрея Эдуардовича (ОГРНИП 306183110900011, ИНН 183102130569), индивидуального предпринимателя Морозовой Ольги Владимировны (ОГРНИП 310183110900044, ИНН 183101188397)

к Администрации муниципального образования «Октябрьское»

о признании недействительным (незаконным) постановления о результатах публичных слушаний по вопросу рассмотрения проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки», возложении обязанности принять решение о направлении проекта,

установил:

индивидуальный предприниматель Осколков Андрей Эдуардович (далее – ИП Осколков А.Э.), индивидуальный предприниматель Морозова Ольга Владимировна (далее – ИП Морозова О.В.) обратились в Арбитражный суд Удмуртской Республики с исковым заявлением (с учетом уточнения требований, принятого судом в порядке ст. 49 АПК РФ) к Администрации муниципального образования «Октябрьское» (далее – администрация) со следующими требованиями:

- о признании недействительным (незаконным) пункта 2 выводов и рекомендаций комиссии по результатам публичных слушаний, изложенных в заключении от 08.05.2019 по результатам публичных слушаний по рассмотрению проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Октябрьское» Завьяловского района Удмуртской Республики на основании протоколов публичных слушаний от 06 мая 2019 года, принятого Комиссией по землепользованию и застройке при Администрации МО «Октябрьское»;

- о признании недействительным (незаконным) постановления Главы муниципального образования «Октябрьское» от 13.05.2019 № 2 «Об утверждении заключения о результатах публичных слушаний по вопросу рассмотрения проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки»;

- об обязании Главы МО «Октябрьское» в течение 10 дней со дня вступления в силу судебного акта принять решение о направлении проекта по внесению изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Октябрьское» Завьяловского района Удмуртской Республики в уполномоченный исполнительный орган государственной власти Удмуртской Республики с предложением об утверждении указанных изменений.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14 октября 2019 года (резолютивная часть от 09.10.2019) в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель ИП Осколков А.Э. обратился в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт – об удовлетворении требований.

В качестве доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что заключение Комиссии от 08.05.2019 в совокупности с постановлением Главы МО «Октябрьское» от 13.05.2019 № 2 изданы в документальной форме, носят властный характер, создают препятствия в осуществлении экономической деятельности заявителю, так как по существу останавливают предусмотренную федеральным и местным законодательством процедуру внесения изменений в Правила землепользования и застройки и не позволяют предпринимателю использовать принадлежащие ему земельные участки в соответствии с генеральным планом МО «Октябрьское». По мнению заявителя жалобы, орган муниципальной власти не вправе изменять либо отменять предусмотренную законодательством процедуру внесения изменений в ПЗЗ, а также не вправе выносить решения, прямо противоречащие нормативному акту, имеющему высшую силу, при этом процедура подготовки и утверждения изменений в правила землепользования и застройки оказалась нарушенной. Полагает, что заключение Комиссии от 08.05.2019 и постановление Главы МО «Октябрьское» от 13.05.2019 № 2 нарушает права и законные интересы заявителя в части экономической деятельности, так как фактически запрещает жилищное строительство многоквартирных домов на принадлежащих земельных участках.

Администрация по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, указывает, что заключение было подготовлено на основании протоколов публичных слушаний, в которых отражены предложения и замечания по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки, поступившие в процессе публичных слушаний; в процессе проведения публичных слушаний поступило 2 замечания, в результате чего Комиссия рекомендовала направить проект на доработку; Глава муниципального образования постановлением от 13.05.2019 утвердил данное заключение, но принятие данного нормативно-правового акта обязательным не является; администрация процедуру внесения изменений в ПЗЗ не меняла и не отменяла; процедура внесения изменений в данный документ предусматривает рассмотрение проекта на публичных слушаний, что было проведено в соответствии с действующим законодательством, просит в удовлетворении жалобы отказать, решение - оставить в силе.

ИП Морозовой О.В., отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Судебное заседание проведено в порядке статьи 156 АПК РФ в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, индивидуальному предпринимателю Осколкову А.Э. принадлежит на праве аренды земельный участок с кадастровым номером 18:08:122001:1602 с адресным ориентиром: Удмуртская Республика, Завьяловский район, с. Октябрьский, в 200 м. на восток от жилого дома №5 по ул. Полесская (соглашение от 27.03.2017 на передачу прав и обязанностей по договору аренды земельного участка № 1387/11-80-ЗУ от 19.12.2011, с уведомлением – л.д. 25-27, выписка из ЕГРН – л.д. 34-40).

Совместно с индивидуальным предпринимателем Морозовой О.В. ИП Осколкову О.В. принадлежит на праве собственности в равных долях земельный участок с кадастровым номером 18:08:028001:1144 (предыдущий кадастровый номер 18:08:028001:1065) с адресным ориентиром: Удмуртская Республика, Завьяловский район (выписка из ЕГРН – л.д. 29-33, договор купли-продажи – л.д. 41-44, соглашение о разделе земельного участка – л.д. 45-46, выписка из ЕГРН – л.д. 47-49).

На основании Генерального плана МО «Октябрьское», утвержденного распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 03.12.2018 № 1416-р, земельные участки с кадастровыми номерами 18:08:122001:1602 и 18:08:028001:1144 находятся в функциональной зоне «Зона застройки многоэтажными жилыми домами».

Согласно действующим Правилам землепользования и застройки МО «Октябрьское» указанные земельные участки находятся в функциональной зоне «СХ земли сельскохозяйственного использования и частично в функциональной зоне «ЗЛН Территории, покрытые лесными насаждениями».

Постановлением Главы МО «Октябрьское» от 25.02.2019 № 1 назначено проведение на территории МО «Октябрьское» Завьяловского района Удмуртской Республики публичных слушаний по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Октябрьское», утвержденные решением Совета депутатов МО «Октябрьское» 23.12.2013 №117 (далее – проект ПЗЗ) (л.д. 50-51).

По результатам публичных слушаний оформлен Протокол публичных слушаний по вопросу рассмотрения проекта внесения изменений в ПЗЗ муниципального образования «Октябрьское» Завьяловского района Удмуртской Республики (л.д. 18-20).

Заключением по результатам публичных слушаний от 08.05.2019 рассмотрены и утверждены предложения по корректировке разработанного проекта внесения изменений в ПЗЗ, согласно которым земельные участки с кадастровыми номерами 18:08:122001:1602, 18:08:028001:1065 исключены из зоны Ж-4 карты градостроительного зонирования проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Октябрьское» (л.д.21-23).

Комиссия, ответственная за подготовку и проведение публичных слушаний МО «Октябрьское» Главе МО «Октябрьское» рекомендовала Главе МО «Октябрьское» направить проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Октябрьское» на доработку с учетом настоящего заключения по результатам публичных слушения по рассмотрению проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Октябрьское» Завьяловского района Удмуртской Республики.

Постановлением Главы МО «Октябрьское» от 13.05.2019 № 2 утверждено заключение от 08.05.2019 по результатам публичных слушаний по вопросу внесения изменений в Правила землепользования и застройки МО «Октябрьское», утвержденные решением Совета депутатов МО «Октябрьское» Завьяловского района Удмуртской Республики от 23.12.2013 № 117 (л.д.24).

Полагая, что заключение по результатам публичных слушаний в от 08.05.2019, а также Постановление Главы МО «Октябрьское» от 13.05.2019 являются незаконными, нарушают права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ИП Осколков А.Э. и ИП Морозова О.В. обратились в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела пришел к выводу об отсутствии правовых и фактических оснований для признания незаконным заключения по результатам публичных слушаний и Постановления Главы МО «Октябрьское», в связи с чем в удовлетворении требований отказал в полном объеме.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно п. 4 ст. 32 ГрК РФ физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

В силу статьи 33 ГрК РФ в правила землепользования и застройки могут быть внесены изменения, в том числе, на основании предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов, которые могут быть направлены в комиссию по подготовке физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Пунктами 4 и 5 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ установлено, что комиссия осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации, который с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ и включает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 ГрК РФ и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Исходя из положений п. 1 ст. 5.1 ГрК РФ публичные слушания проводятся в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, а в силу норм п.п. 20 - 25 той же статьи и нормы п. 13 ст. 24 ГрК РФ результаты публичных слушаний обязательны для органа местного самоуправления при утверждении документации по планировке территории.

На основании ч. 21 ст. 5.1 ГрК РФ на основании протокола общественных обсуждений или публичных слушаний организатор общественных обсуждений или публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний.

В силу п. 23 ст. 5.1 ГрК РФ заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте и (или) в информационных системах.

Порядок проведения публичных слушаний в МО «Октябрьское» регламентирует Положение об организации и проведении общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в МО «Октябрьское», утвержденное решением Совета депутатов МО «Октябрьское» от 07.11.2018 № 162.

Постановлением Главы МО «Октябрьское» от 25.02.2019 № 1 утвержден состав комиссии, ответственной за подготовку, проведение публичных слушаний и предварительное рассмотрение их результатов.

Указанная Комиссия не наделена полномочиями по принятию властных решений и не определяет сами результаты прошедших публичных слушаний, а согласно Положению об организации и проведении общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в МО «Октябрьское», утвержденному решением Совета депутатов МО «Октябрьское» от 07.11.2018 № 162, организует и проводит публичные слушания, документируя их результаты составлением протокола и заключением о результатах публичных слушаний.

Приведенный подход соответствует правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.01.2011 № 5-Г10-292, указавшего, что комиссии, проводящие публичные слушания, не наделены полномочиями по принятию властных решений и не определяют их результаты, действуя как межведомственный совещательный орган. Они организуют и проводят публичные слушания, документируя их результаты составлением протокола и заключения. Аналогичный подход вытекает из содержания определения Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 г. N 931-О-О.

В рамках настоящего спора, заявители обратились в арбитражный суд по правилам главы 24 АПК РФ.

По правилам главы 24 АПК РФ подлежат рассмотрению дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц.

Соответственно при оспаривании правового акта следует определить его характер - нормативный или ненормативный.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»).

При этом под ненормативным правовым актом понимается властное решение, носящее индивидуально-разовый, индивидуально определенный характер и принимаемое в основном по организационно-распорядительным вопросам, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются нормативные правовые акты органов местного самоуправления (п. 8 ст. 1 ГрК РФ).

Оценив содержание оспариваемых заключения от 08.05.2019 по результатам публичных слушаний по рассмотрению проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Октябрьское» Завьяловского района Удмуртской Республики и постановления Главы муниципального образования «Октябрьское» от 13.05.2019 № 2 «Об утверждении заключения о результатах публичных слушаний по вопросу рассмотрения проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки», суд первой инстанции правильно установил, что заключение от 08.05.2019, утвержденное постановлением Главы от 13.05.2019, не является актом, отвечающим признакам ненормативного акта.

Кроме того, Постановление Главы МО «Октябрьское» от 13.05.2019 № 2 не входит в систему регулирования градостроительной деятельности и не предусмотрено ни одним нормативно-правовым актом и его издание само по себе не накладывает на заявителей каких-либо прав или обязанностей.

Указанный акт и оспариваемое решение комиссии носят процедурный, промежуточный характер, не порождают каких-либо прав и обязанностей, не ограничивают права и законные интересы заявителей.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав обстоятельства дела, касающиеся рассматриваемых отношений по внесению изменений в Правила землепользования и застройки, не установил каких-либо нарушений в проводимой процедуре внесения изменений, позволяющих сделать вывод о незаконности действий Комиссии. Заявитель о слушаниях был уведомлен, его представитель при принятии решений участвовал.

При этом судом учтено, что, как пояснила в отзыве на апелляционную жалобу Администрация и подтверждается материалами дела, заключение было подготовлено на основании протокола публичных слушаний, в которых отражены предложения и замечания по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки, поступившие в процессе публичных слушаний, результаты голосования; в процессе проведения публичных слушаний поступило 2 замечания, в результате чего Комиссия рекомендовала направить проект на доработку.

При указанных обстоятельствах оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется, нарушений в процедуре проведения слушаний не выявлено, участие заявителя было обеспечено, не установлено также и несоответствия сведений, указанных в протоколе, реальному процессу публичных слушаний. Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемое заключение по результатам публичных слушаний не содержит в себе правовых норм, порождающих для третьих лиц какие-либо права и обязанности.

Доводы жалобы заявителя судом апелляционной инстанции рассмотрены и отклонены как не влекущие отмену судебного акта, которым спор разрешен по существу правильно.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со ст. 270 АПК РФ являются основаниями к отмене или изменению судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и для отмены судебного акта не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 14 октября 2019 года по делу № А71-11415/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Удмуртской Республики.



Председательствующий



Д. И. Крымджанова



Судьи



Т. Л. Зеленина


М. А. Полякова



C155458584641740<14@