Постановление от 19 марта 2018 г. по делу № А83-545/2017

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. / факс + 7(8692) 54-74-95

www.21aas.arbitr.ru; e-mail: info@21aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А83-545/2017
19 марта 2018 года
город Севастополь



Резолютивная часть постановления объявлена 13 марта 2018 года

Постановление изготовлено в полном объеме 19 марта 2018 года


Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Градовой О.Г., Омельченко В.А., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания ФИО1, при участии в заседании представителей:

от общества с ограниченной ответственностью «Авал» в лице Севастопольского филиала общества с ограниченной ответственностью «Авал» «Стивидорная компания «Авлита» - ФИО2, по доверенности от 28.12.2017 б/н; от Управления по промышленной безопасности электроэнергетики и безопасности гидротехнических сооружений г. Севастополя – ФИО3, по доверенности от 25.12.2017 б/н;

в отсутствие Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю, надлежаще извещенного о месте и времени судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю на решение Арбитражного суда Республики Крым от 23 октября 2017 года по делу № А83-545/2017 (судья Ищенко Г.М.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Авал» в лице Севастопольского филиала общества с ограниченной ответственностью «Авал» «Стивидорная компания «Авлита»

к Межрегиональному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю, при участии в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора – Управления по промышленной безопасности электроэнергетики и безопасности гидротехнических сооружений г. Севастополя о признании недействительным предписания,



установил:

общество с ограниченной ответственностью «Авал» в лице Севастопольского филиала ООО «Авал» «Стивидорная компания «Авлита» (далее – общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Межрегиональному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю (далее – Крымское управление Ростехнадзора) о признании недействительным предписания об устранении нарушений законодательства в области государственного энергетического надзора и надзора в области промышленной безопасности от 23.12.2016 № 23/С-П/2016, вынесенного государственным инспектором Севастопольского территориального отдела Крымского управления Ростехнадзора ФИО4

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечено Управление по промышленной безопасности электроэнергетики и безопасности гидротехнических сооружений г. Севастополя (далее – Севтехнадзор).

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 23.10.2017 требование удовлетворено, признано недействительным оспоренное предписание, разрешен вопрос о распределении судебных расходов. Судебный акт мотивирован тем, что Крымское управление Ростехнадзора не имело полномочий на проведение проверки в отношении заявителя, такими полномочиями обладал Севтехнадзор; в соответствии с требованием прокуратуры Крымскому управлению Ростехнадзора надлежало организовать проведение проверки, но не проводить ее; проверка проведена за пределами мероприятий по контролю.

Не согласившись с принятым решением, Крымское управление Ростехнадзора обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель ссылается на несоответствие выводов, содержащихся в решении, обстоятельствам дела и нормам материального права. Считает, что судом не учтено, что проверка была проведена Крымским управлением Ростехнадзора на основании требования прокурора, которое подлежит безусловному исполнению. Кроме того указывает, что класс опасности производственных объектов, эксплуатируемых обществом, на момент проверки определен не был, а надзор за опасными производственными объектами, класс опасности которых не установлен, не передавался Правительству города Севастополя, а потому проверка была проведена полномочным органом.

Общество в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Севтехнадзор в отзыве на апелляционную жалобу указывает, что в силу переданных Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору полномочий контрольно-надзорные функции в отношении общества в части энергетического надзора уполномочен осуществлять Севтехнадзор, в то же время в силу пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Крымское управление Ростехнадзора обязано было незамедлительно приступить к выполнению требования прокурора о проведении проверки.

В судебном заседании представители общества и Севтехнадозра поддержали изложенные в отзывах позиции по доводам апелляционной жалобы и просили оставить судебное решение без изменений.

Крымское управление Ростехнадзора в судебное заседание своего представителя не направило, о месте и времени его проведения извещено надлежащим образом.

В соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившегося представителя.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как следует из фактических обстоятельств и материалов дела, Управлением Ростехнадзора на основании распоряжения № 193 от 15.12.2016 проведена внеплановая выездная проверка в период с 19.12.2016 по 23.12.2016 с целью выполнения требования заместителя прокурора города Севастополя от 13.12.2016 № 7-22-2016 о проведении внеплановой проверки Севастопольского филиала ООО «Авал» «Стивидорная компания «Авлита» о возможном нарушении законодательства промышленной безопасности в части ненадлежащей эксплуатации электрооборудования. Задачей данной проверки являлась проверка фактов, изложенных в обращении председателя регионального общественного движения «За Севастополь» ФИО5, в части компетенции Крымского управления Ростехнадзора (л.д.20-22, 57, т.1).

В своем обращении председатель регионального общественного движения «За Севастополь» ставил вопрос о том, что электрооборудование общества (краны, тельферы) установлено и работает с нарушением правил безопасности, что создает угрозу жизни и здоровью работников (л.д. 59, т.1).

В полученном обществом уведомлении о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица от 16.12.2016 № 11/7430 указанно, что проверка проводится с целью выявления нарушений законодательства промышленной безопасности в части ненадлежащей эксплуатации электрооборудования (л.д.19, т.1).

По результатам проведенной проверки Крымским управлением Ростехнадзора 23.12.2016 составлен акт проверки № 23/С-А/2016 и выдано предписание № 23/С-П/2016. В предписании перечислены нарушения в 45 пунктах и указаны сроки их устранения – 1 ноября 2017 года, 20 марта 2017 года.

Не оспаривая выявленные нарушения по существу, но полагая, что орган контроля допустил грубые нарушения при проведении проверки, запросив документы, не относящиеся к предмету проверки, что в силу пункта 5 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) является основанием для отмены судом результатов проверки, а также выдал предписание, которое содержит требования, выходящие за пределы мероприятия по контролю, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением, которое судом первой инстанции было удовлетворено.

Суд апелляционной инстанции полагает, что заявленные требования удовлетворены судом правомерно исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, основным видом деятельности филиала общества, расположенного по адресу <...>, является перегрузка зерновых культур, металла и контейнеров с автомобильного, железнодорожного и водного транспорта. На территории общества расположен зерновой терминал силосного типа, установлены и эксплуатируются грузоподъемные механизмы (железнодорожные краны, пневмоколесный кран, портальные краны, мостовые электрические краны, краны козловые).

Отношения, связанные с обеспечением безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направленные на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий регулируются Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Закон № 116-ФЗ).

Положения вышеназванного Закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

Согласно статье 1 Закона № 116-ФЗ промышленная безопасность опасных производственных объектов (далее - промышленная безопасность) - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Согласно статье 3 Закона № 116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся, в других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона № 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе: соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности.

Статьей 2 Закона № 116-ФЗ определено, что производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону, согласно которому к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы (за исключением лифтов, подъемных платформ для инвалидов), эскалаторы в метрополитенах, канатные дороги, фуникулеры.

Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.07.2014 № 1347-р утверждено Соглашение между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и правительством Севастополя о передаче Правительству Севастополя осуществления части полномочий Российской Федерации в сфере государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности, электроэнергетики и безопасности гидротехнических сооружений.

В дальнейшем распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2015 № 2513-р было утверждено дополнительное соглашение к Соглашению между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и Правительством Севастополя о передаче Правительству Севастополя осуществления части полномочий Российской Федерации в сфере государственного контроля (надзора) в области промышленной безопасности, электроэнергетики и безопасности гидротехнических сооружений, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.07.2014 № 1347-р.

Данным дополнительным соглашением статья 1 «Передаваемые полномочия» была изложена в новой редакции, согласно которой Правительству Севастополя были переданы, в частности, полномочия по осуществлению федерального государственного контроля и надзора в области промышленной безопасности в отношении юридических лиц, эксплуатирующих опасные производственные объекты III и IV классов опасности (пп. 1.1.1) и федерального государственного энергетического надзора (за исключением субъектов электроэнергетики, объекты которых функционируют на территории двух и более субъектов Российской Федерации; субъектов электроэнергетики, осуществляющих производство электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки) в том числе государственного контроля и надзора за соблюдением особых условий использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон объектов электросетевого хозяйства (пп.1.1.5).

В соответствии с пунктами 4.1.1, 4.1.2 Положения о Крымском Управлении Ростехнадзора, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28.06.2016 № 252, последнее наделено полномочиями за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах (в соответствии с законодательством Российской Федерации), транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, а также за соблюдением в пределах своей компетенции требований надежности и безопасности в электроэнергетике, требований безопасности электрических установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей).

В свою очередь, постановлением Правительства Севастополя от 17.03.2015 № 190-ПП для осуществления полномочий, переданных по вышеназванным Соглашению и дополнительному соглашению, утверждено положение об Управлении по промышленной безопасности, электроэнергетике и безопасности гидротехнических сооружений города Севастополя, согласно которому Севтехнадзор осуществляет в частности федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих опасные производственные объекты III и IV классов опасности, осуществляет федеральный государственный энергетический надзор (пп.4.2.1, пп.4.3.1).

Таким образом, от Крымского Управления Ростехнадзора к Управлению по промышленной безопасности, электроэнергетике и безопасности гидротехнических сооружений города Севастополя перешли полномочия по осуществлению федерального государственного контроля и надзора в области промышленной безопасности в отношении юридических лиц, эксплуатирующих опасные производственные объекты III и IV классов опасности, и полномочия в области энергетического надзора.

Однако на момент проведения проверки (19.12.2016-23.12.2016) класс опасности производственных объектов, эксплуатируемых ООО «Авал», установлен и зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов не был.

Согласно свидетельству о регистрации опасных производственных объектов А01-14567, выданному обществу 20.04.2017, класс опасности производственных объектов общества был присвоен 20.04.2017 (л.д. 138, т. 2).

Поскольку надзор за опасными производственными объектами, класс опасности которых не определен, не передавался Правительству Севастополя ни Соглашением, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.07.2014 № 1347-р, ни дополнительным соглашением к нему, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2015 № 2513-р, то до присвоения опасным производственным объектам, эксплуатируемым ООО «Авал», III и IV классов опасности контрольно-надзорные мероприятия по соблюдению данным лицом требований законодательства о промышленной безопасности полномочно было осуществлять Крымское управление Ростехнадзора.

В этой связи доводы апелляционной жалобы о том, что на момент проверки Крымское управление Ростехнадзора не было лишено полномочий на осуществление федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в отношении общества следует признать обоснованными.

Вместе с тем обоснованность указанного довода апеллянта не может служить основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции, поскольку в части государственного энергетического надзора полномочий у данного органа не имелось, эти полномочия переданы Севтехнадозру.

Однако Крымское управление Ростехнадзора в отсутствие таких полномочий провело проверку в области энергетического надзора, установив по ее результатам 30 пунктов нарушений в области электроэнергетики, что отражено в акте проверки (пункты 17-45).

Кроме того, следует согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что проверка проведена органом надзора за пределами ее предмета и с грубым нарушением требований Закона № 294-ФЗ.

Как указывалось выше, настоящая проверка была проведена Крымским Управлением Ростехнадзора на основании распоряжения (приказа) от 15.12.2016 № 193, изданного в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ в связи с поступлением требования заместителя прокурора о проведении внеплановой проверки от 13.12.2016.

Как следует из указанного требования заместителя прокурора в прокуратуру города Севастополя поступило обращение РОД «За Севастополь» с письмом Совета министров Республики Крым о нарушении законодательства о промышленной безопасности в Севастопольском филиале ООО «Авал» «Стивидорная компания «Авлита» в части ненадлежащей эксплуатации электрооборудования, в связи с чем Крымскому управлению Ростехнадзора поручено организовать проведение внеплановой проверки по указанным основаниям в порядке, установленном статьями 13, 14, 16 Закона № 294-ФЗ.

То есть, Крымскому управлению Ростехнадзора поручено организовать проведение внеплановой проверки по соблюдению обществом законодательства о промышленной безопасности в части надлежащей эксплуатации электрооборудования в соответствии с требованиями Закона № 294-ФЗ.

Соответственно предметом проверки, согласно данному требованию прокурора, являлось соблюдение юридическим лицом требований законодательства о промышленной безопасности непосредственно в части надлежащей эксплуатации электрооборудования, а не совокупности всех требований, предъявляемых законодательством о промышленной безопасности к юридическому лицу.

Как верно указано судом, в пункте 9 распоряжения (приказа) о проведении внеплановой проверки Крымского управления Ростехнадзора от 15.12.2016 № 193 приведен исчерпывающий перечень мероприятий по контролю, необходимый для достижения целей и задач проведения проверки: контроль надлежащей эксплуатации электрооборудования; рассмотрение документации, проведение осмотра электроустановок, технических устройств, территории, зданий, сооружений, строений, помещений, оборудования, используемых обществом при осуществлении деятельности; проверка соблюдений требований безопасности в электроэнергетике; проверка соблюдения обязательных требований производственного контроля; проверка наличия квалифицированного персонала, нормативно-технической базы, материально-технической базы.

То есть данный перечень не содержал положений, направленных непосредственно на проведение проверки эксплуатации ООО «Авал» опасных производственных объектов.

Таким образом, вопрос эксплуатации опасных производственных объектов не мог являться предметом проверки за соблюдением правил эксплуатации электрооборудования, а осуществляя внеплановую проверку, предметом которой являлось установление факта надлежащей или ненадлежащей эксплуатации электрооборудования, проверяющий орган не вправе был осуществлять проверку соблюдения юридическим лицом требований законодательства о промышленной безопасности.

Доводы апелляционной жалобы об обязательности требования прокурора в рассматриваемом случае не могут быть приняты во внимание.

Действительно, в силу пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Вместе с тем положения названного закона не предоставляют прокурору права наделять орган, которому выдано требование, полномочиями по осуществлению установленных контрольных мероприятий, отнесенных к полномочиям иного органа, поэтому наличие требования само по себе не наделяет Крымское управление Ростехнадзора полномочиями по проведению проверки в области энергетического надзора, а также не содержит требований о проведении проверки соблюдения обществом законодательства о промышленной безопасности в целом. Требование прокурора не может подменять установленную законом компетенцию государственных органов по проведению соответствующих контрольных мероприятий.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает и тот факт, что обстоятельства грубого нарушения со стороны Крымского управления Ростехнадзора при проведении настоящей проверки требований, предусмотренных пунктом 3 статьи 15 Закона № 294-ФЗ, в части требования документов, не относящихся к предмету проверки, установлен постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2018 по ранее рассмотренному делу № А83-3981/2017 с участием тех же лиц и в силу положений статьи 69 АПК РФ не подлежат доказыванию вновь.

В силу части 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Таким образом, истребование органом государственного контроля в ходе проверки от общества не относящихся к предмету проверки документов, с учетом того, что предметом проверки являлась надлежащая эксплуатация электрооборудования, является грубым нарушением требований пункта 3 статьи 15 Закона № 294-ФЗ и в силу части 1 статьи 20 настоящего Закона результаты проверки не могут являться доказательствами допущения юридическим лицом нарушений, указанных в оспоренном предписании.

При таких обстоятельствах спора предписание Крымского управления Ростехнадзора об устранении нарушений законодательства в области государственного энергетического надзора и надзора в области промышленной безопасности от 23.12.2016 № 23/С-П/2016 обоснованно признано арбитражным судом недействительным, заявленное обществом требование удовлетворено правомерно.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права применены правильно, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для отмены принятого по делу судебного акта.

Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм права и не могут служить основанием для отмены принятого судебного решения, в связи с чем апелляционная жалоба Крымского управления Ростехнадзора удовлетворению не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 23 октября 2017 года по делу №А83-545/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Крым и г. Севастополю – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий А.В. Привалова

Судьи О.Г. Градова

В.А. Омельченко