Решение от 17 ноября 2018 г. по делу № А57-18543/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ

410002, г. Саратов, ул. Бабушкин взвоз, д. 1; тел/ факс: (8452) 98-39-39;

http://www.saratov.arbitr.ru; e-mail: info@saratov.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А57-18543/2018
17 ноября 2018 года
город Саратов


Резолютивная часть решения оглашена 14 ноября 2018 года

Полный текст решения изготовлен 17 ноября 2018 года

Арбитражный суд Саратовской области в составе судьи Викленко Т.И., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

Администрации муниципального образования «Город Саратов»

о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 09.07.2018 по делу №11-49/ов

Заинтересованные лица:

1.Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области,

2.Комитет по управлению имуществом г.Саратова,

3.Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству 4.Администрации муниципального образования «Город Саратов»,

5.ООО «Мотор»,

6.АО «Шелдом»,

а также по заявлению Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов»

Заинтересованные лица:

1. Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области

2. Администрация муниципального образования «Город Саратов»

3. Комитет по управлению имуществом города Саратова

4. ООО «Мотор»

5. АО «Шэлдом»

при участии Прокуратуры Саратовской области

о признании незаконным бездействия Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, выразившееся в не направлении в установленной законом срок решения от 09.07.2018 №11-49/ов по делу о нарушении антимонопольного законодательства в адрес Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов»;

о признании решения Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства от 09.07.2018 №11-49/ов в части признания комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» нарушившим п. 4 статьи 16 Федерального закона о 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» недействительным,

при участии:

Администрации муниципального образования «Город Саратов» - ФИО2, по доверенности,

Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» - ФИО3, по доверенности,

Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области – ФИО4, по доверенности,

Прокуратуры Саратовской области – ФИО5, служебное удостоверение, доверенность,

иные лица не явились, извещены,

У С Т А Н О В И Л:

В Арбитражный суд Саратовской области обратилась Администрация муниципального образования «Город Саратов» о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 09.07.2018 по делу №11-49/ов. В качестве заинтересованных лиц привлечены: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, Комитет по управлению имуществом г.Саратова, Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству 4.Администрации муниципального образования «Город Саратов», ООО «Мотор», АО «Шелдом», делу присвоен номер № А57-18543/2018.

В Арбитражный суд обратился также Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» о признании незаконным бездействия Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, выразившееся в не направлении в установленной законом срок решения от 09.07.2018 №11-49/ов по делу о нарушении антимонопольного законодательства в адрес Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов»; о признании решения Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства от 09.07.2018 №11-49/ов в части признания комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» нарушившим п. 4 статьи 16 Федерального закона о 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» недействительным. В качестве заинтересованных лиц привлечены: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, Администрация муниципального образования «Город Саратов», Комитет по управлению имуществом города Саратова, ООО «Мотор», АО «Шэлдом», делу присвоен номер дела № А57-18895/2018.

В порядке ст.46 АПК РФ к участию в процесс привлечена Прокуратура Саратовской области.

В порядке ст.130 АПК РФ определением суда от 01.10.2018 г. по ходатайству администрации МО «Город Саратов» названные дела объединены в одно производство с присвоением единого номера дела № А57-18543/2018.

УФАС по Саратовской области оспорило требования заявителей по основаниям, изложенным в письменном отзыве, представило в суд материалы дела о нарушении антимонопольного законодательства, которые исследованы и приобщены судом.

Прокуратура Саратовской области полностью поддерживает позицию антимонопольного органа, указывает на ряд нарушений земельного и антимонопольного законодательства при допущенном органом местного самоуправления, его структурными подразделениями и хозяйственными обществами соглашении по изменению вида разрешенного использования земельного участка «под размещение автостоянки без права капитального строительства» – на иной вид «для строительства многоквартирных домов».

Иные участники процесса поддерживают заявителей по делу, не усматривают в своих действиях состава антимонопольного нарушения по вмененному пункту 4 статьи 16 Федерального закона «О защите конкуренции».

Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» настаивает на том, что своим письмом от 31.10.2016 г. исх. № 08-03-20/4466 не давал никакого заключения на изменение вида разрешенного использования, указанный вопрос не входит в его полномочия, а лишь справочно сообщал о такой возможности.

В порядке ст.163 АПК РФ в судебном заседании был объявлен перерыв до 14.11.2018 г., 10 час. 00 мин., после которого рассмотрение дела продолжено.

Дело рассмотрено по существу заявленных требований по правилам гл.24 АПК РФ.

Изучив материалы дела, суд установил следующие обстоятельства:

02.07.2004 Администрацией МО «Город Саратов» было вынесено постановление № 153А-37, согласно которому Саратовской региональной общественной организации «Правопорядок» (далее – СРОО «Правопорядок») был предоставлен без права капитального строительства в аренду сроком на 15 лет земельный участок из земель поселений, кадастровый номер отсутствует, находящийся на улице Большой Горной и улице им. Чернышевского Н.Г. в Волжском районе, занимаемый автостоянкой в границах, указанных в плане земельного участка, общей площадью 0,4442 га.

Указанный земельный участок был предоставлен СРОО «Правопорядок» в соответствии со ст. 22 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (далее – ЗК РФ), которая не предусматривала (в редакции, действовавшей на момент вынесения постановления № 153А-37) предоставление земельных участков в аренду общественным организациями и юридическим лицам.

15.10.2004 между Администрацией и СРОО «Правопорядок» был заключен договор аренды № 1044 (далее – договор № 1044), предметом которого выступило право аренды, без права капитального строительства, на земельный участок из земель поселений, кадастровый номер 64:48:010246:0055 расположенный по адресу: <...> площадью 4442 кв.м., разрешенное использование – автостоянки.

Срок аренды указанного земельного участка, согласно п. 2.1 договора № 1044, с 02.07.2004 по 02.07.2019.

По условиям договора, п. 2.3 договора № 1044, при неиспользовании участка или использовании его не в соответствии с разрешенным использованием право пользования участком может быть прекращено.

В силу п.1.1 договора № 1044 Арендодатель сдал, а Арендатор принял в пользование и на условиях аренды без права капитального строительства, земельный участок из земель поселений. Кадастровый номер 64:48:010246:0055, расположенный по адресу <...> площадью 4442 кв.м. Разрешенное использование – автостоянка, в границах, указанных на прилагаемом к Договору Плане земельного участка и в качественном состоянии как он есть согласно Приложению №1. Приведенное описание целей использования участка является окончательным и именуется в дальнейшем «Разрешенным использованием».

Согласно п. 5.2 договора № 1044, арендатор обязан, в том числе – использовать участок по вышеуказанному «разрешенному использованию».

В соответствии с п. 5.1 договора № 1044, арендатор также имеет следующее право – с письменного разрешения арендодателя сдавать в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), передавать арендные права в залог, вносить их в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных товариществ и обществ, и паевого взноса в производственные кооперативы на установленный договором срок.

02.10.2009 СРОО «Правопорядок» заключила с ООО «МОТОР» договор замены стороны в обязательстве, предметом которого являлась уступка прав и обязанностей по договору № 1044 аренды земельного участка от 15.10.2004.

Согласно п. 2.1 договора замены стороны в обязательстве, ООО «МОТОР» принимает на себя права и обязанности по договору № 1044 аренды земельного участка от 15.10.2004 в том же объеме и на тех же условиях, которые имелись у СРОО «Правопорядок».

В силу п. 2.2 договора замены стороны в обязательстве, ООО «МОТОР» не вправе передавать кому-либо права и обязанности по договору № 1044 аренды земельного участка от 15.10.2004 без соответствующего согласования с арендодателем – Администрацией.

В соответствии с п. 2.3 договора замены стороны в обязательстве, ООО «МОТОР» не вправе менять разрешенное использование земельного участка без соответствующего разрешения органов местного самоуправления.

12.04.2016 ООО «МОТОР» заключило с АО «Шэлдом» договор замены стороны в обязательстве, в соответствии с которым ООО «МОТОР» обязуется подготовить к строительству и уступить, а АО «Шэлдом» принять на себя права и обязанности на земельный участок площадью 4442 кв.м. с кадастровым номером 64:48:010246:55 по договору аренды земельного участка от 15.10.2004 № 1044.

В соответствии с п. 2.1.1 договора замены стороны в обязательстве от 12.04.2016, ООО «МОТОР» обязуется в срок до 26.12.2016 оформить дополнительное соглашение об изменении условий договора аренды от 12.10.2004 № 1044 с разрешенным использованием земельного участка под строительство многоквартирных домов (от 9 надземных этажей и выше) в т.ч. со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями.

Согласно п. 4 договора замены стороны в обязательстве от 12.04.2016, расчеты по настоящему договору производятся путем передачи ООО «МОТОР» в собственность 13,8% кв.м. площади квартир и нежилых помещений и автостоянок в строящемся жилом доме на указанном земельном участке, путем заключения договором на долевое участие в строительстве.

02.08.2016 ООО «МОТОР» обратилось в адрес Комитета по управлению имуществом города Саратова (исх. № 32) с просьбой внести изменения в договор аренды № 1044 на основании письма Комитета № 08-03-20/1614 от 19.05.2016: изменить в п. 1.1 договора вид разрешенного использования земельного участка с вида «автостоянка» на вид разрешенного использования «многоэтажная жилая застройка: многоквартирные дома (от 9 надземных этажей и выше), в т.ч. со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями».

02.11.2016 ООО «МОТОР» обратилось в Филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Саратовской области с заявлением об изменении существующего вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:0055 на следующий вид разрешенного использования – «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями».

При этом, одним из приложений к вышеуказанному заявлению было письмо Комитета по градостроительной политики, архитектуре и капитальному строительству Администрации (исх. № 08-03-20/4466 от 21.10.2016), согласно которому «изменение вида разрешенного использования земельного участка площадью 4442 кв.м., с кадастровым номером 64:48:010246:55, расположенного по адресу: <...> в Волжском районе на вид «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями» не противоречит Правилам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов».

Также в указанном письме Комитет по градостроительной политики, архитектуре и капитальному строительству Администрации сообщает, что «учитывая необходимость создания условий для устойчивого развития территории и обеспечения эффективного соответствия параметров планирования структуры, с учетом интересов населения, комитет считает целесообразным изменение разрешенного вида использования данного земельного участка, расположенного по адресу: <...> в Волжском районе на вид «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями»».

02.11.2016 Администрация заключила с ООО «МОТОР» соглашение к договору аренды № 1044, согласно которому стороны решили внести изменения в договор аренды № 1044 – изменить вид разрешенного использования с «автостоянка» на «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями».

При этом, остальные условия договора № 1044 остались неизменными и стороны подтвердили по ним свои обязательства.

Таким образом, условие договора № 1044 о том, что земельный участок представлен на условиях аренды без права капитального строительства, осталось неизменным.

Также ООО «МОТОР» в адрес Администрации и Комитета было направлено заявление с просьбой подготовить градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55 для строительства многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения по ул. Чернышевского и ул. Б. Горная в Волжском районе г. Саратова.

01.12.2016 Администрация приняла распоряжение № 853-р, которым утвердила градостроительный план указанного земельного участка.

28.12.2016 АО «Шэлдом» было выдано разрешение на строительство на земельном участке с кадастровым номером 64:48:010246:55 многоэтажного многоквартирного жилого дома со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения по ул. Б. Горная и ул. Чернышевского Н.Г. в Волжском районе г. Саратова.

Согласно письму Комитета (исх. № 04-1217/51 от 11.07.2017), представленному Прокуратурой Саратовской области, в соответствии с решением Саратовской городской Думы от 29.06.2000 № 46-471 «Об утверждении плана красный линий Центрального планировочного района города», земельный участок с кадастровым номером 64:48:010246:55 частично расположен в красных линиях ул. им. Б. Горной.

В соответствии со сведениями о государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств, ООО «МОТОР» осуществляет следующие виды деятельности: деятельность стоянок для транспортных средств (основной вид деятельности); торговля автотранспортными средствами; техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств; торговля автомобильными деталями, узлами и принадлежностями; торговля мотоциклами, их деталями, узлами и принадлежностями, техническое обслуживание и ремонт мотоциклов; торговля розничная в неспециализированных магазинах; торговля розничная прочими пищевыми продуктами в специализированных магазинах; деятельность такси; деятельность автомобильного грузового транспорта и услуги по перевозкам; деятельность по складированию и хранению; деятельность транспортная вспомогательная; транспортная обработка грузов; покупка и продажа собственного недвижимого имущества; аренда и управление собственным или арендованным недвижимым имуществом; покупка и продажа земельных участков; операции с недвижимым имуществом за вознаграждение или на договорной основе; испытания, исследования и анализ целостных механических и электрических систем, энергетическое обследование; технический осмотр автотранспортных средств; деятельность по техническому контролю, испытаниям и анализу прочая; деятельность в области фотографии; деятельность по письменному и устному переводу; аренда и лизинг легковых автомобилей автотранспортных средств; деятельность по чистке и уборке прочая, не включенная в другие группировки; деятельность по упаковыванию товаров; деятельность коммерческих, предпринимательских и профессиональных организаций; деятельность по предоставлению прочих персональных услуг.

Таким образом, ООО «МОТОР» не обладало видом деятельности, согласно которому можно осуществлять строительство многоэтажных зданий, изменение вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55 было осуществлено ООО «МОТОР» исключительно в интересах АО «Шэлдом».

В связи с чем, антимонопольный орган пришел к выводу о том, что:

- действия Администрации МО «Город Саратов» по заключению соглашения от 02.11.2016 к договору аренды земельного участка № 1044, которым был изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55,

- действия Комитета по градостроительной политики, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» по направлению письма (исх. № 08-03-20/4466 от 31.10.2016), согласно которому Комитет счел целесообразным поменять вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55,

- действия ООО «МОТОР» по обращению в филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Саратовской области для изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:55, а также по заключению договора замены стороны в обязательстве от 12.04.2016,

- действия АО «Шэлдом» по заключению договора замены стороны в обязательстве от 12.04.2016, - имели конкретную цель – впоследствии в обход конкурсных процедур предоставить земельный участок с кадастровым номером 64:48:010246:55 с разрешенным видом использования «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями» - АО «Шэлдом».

На основании изложенного, Саратовское УФАС России признало Администрацию МО «Город Саратов», Комитет по градостроительной политики, архитектуре и капитальному строительству Администрации по градостроительной политики, архитектуре и капитальному строительству Администрации, ООО «МОТОР», АО «Шэлдом» нарушившими пункт 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Заявители по настоящему делу не согласились с выводами УФАС по Саратовской области, в связи с чем, обратились в арбитражный суд об оспаривании вынесенного решения, а также бездействия антимонопольного органа.

Антимонопольная служба поддерживает доводы, аналогичные выводам, изложенным в оспариваемом решении.

Прокуратура Саратовской области, являющаяся органом, направившим представление в УФАС по Саратовской области на действия названных лиц о заключении ими антиконкурентного соглашения, полностью поддерживает выводы антимонопольной службы, изложенные в оспариваемом решении, считает его законным и обоснованным.

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства, суд приходит к следующему выводу.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 6/8 от 1 июля 1996 года «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием. Следовательно, спорные акты могут быть признаны недействительными только при одновременном наличии двух условий: 1) несоответствии их закону или иному правовому акту; 2) нарушении указанными актами гражданских прав и охраняемых законом интересов юридического лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В статье 16 Закона о защите конкуренции установлен запрет соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов (п.4 ст.16 Закона).

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа местного самоуправления как не соответствующих статье 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить наличие противоречащих закону соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

Соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона о защите конкуренции выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и выявление причинной связи между определенными соглашением и (или) согласованными действиями и такими последствиями.

Как следует из части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты прав и законных интересов других лиц.

В соответствии с подпунктами 7, 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации основными принципами земельного законодательства в Российской Федерации являются платность использования земли и сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества.

В системной взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков, это означает, что государство вправе устанавливать особые правила продажи или сдачи в аренду земельных участков определенных видов использования, в том числе и в целях повышения экономической эффективности такой деятельности, что, прежде всего, направлено на поддержание баланса общественных и личных интересов в сфере земельных правоотношений.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

Статьей 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 Кодекса.

Согласно части 1 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Рассматриваемые в настоящем деле спорные правоотношения не относятся к числу таких исключений.

Целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц (конкурентов) и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение уполномоченным органом максимальной цены за объект торгов.

Пунктом 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Действующее земельное законодательство устанавливает специальный порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной и государственной собственности (ч. 1 ст. 39.6 ЗК РФ).

Законодателем императивно установлен порядок представления земельного участка, находящегося в муниципальной и государственной собственности, для строительства посредством проведения торгов.

В нарушение положений закона сторонами допущено злоупотребление правом, выразившееся в заключении дополнительного соглашения от 02.11.2016 в обход предусмотренной законом процедуры – посредством проведения торгов.

При этом, следует учитывать, что первоначально предоставление находящегося в муниципальной собственности земельного участка в аренду для определенной в договоре аренды земельного участка № 1044 от 15.10.2004 цели – размещение автостоянки, было осуществлено без проведения аукциона, изменение условий такого договора на аренду для жилищного строительства прямо противоречит статье 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающей проведение в таких случаях торгов.

Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды, которые распространяются и на период, предоставленный для освоения земельного участка.

Следовательно, заключение соглашения об изменении вида разрешённого использования земельного участка, фактически изменившее его целевое назначение с размещения автостоянки на строительство многоэтажного жилого дома, повлекло принципиальное изменение «судьбы» земельного участка с нарушением установленного законом порядка.

Земельным кодексом установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для различных целей, в частности – для строительства, и для целей, не связанных со строительством.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Согласно абзацу первому пункта 2 статьи 7 указанного Кодекса земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В силу абзацев первого и второго статьи 42 данного Кодекса собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Таким образом, строительство объектов должно осуществляться исключительно на отведенных для этого земельных участках соответствующей категории и разрешенного использования.

Как указывалось выше, с СРОО «Правопорядок» ранее администрацией г. Саратова был заключен договор № 1044 аренды земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:0055 без права капитального строительства, с разрешенным использованием: автостоянка.

Предоставление земельного участка в аренду было обусловлено обязанностью его использования исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для размещения автостоянки и без права капитального строительства.

Такая же обязанность возникла и у ООО «Мотор», заменившего арендатора в данных правоотношениях в соответствии с договором от 02.10.2009г.

Заключая договор замены стороны в обязательстве от 12.04.2016 с ООО «Мотор», АО «Шэлдом» фактически преследовало цель – приобрести земельный участок для целей строительства многоквартирного жилого дома в обход предусмотренных законом конкурентных процедур - торгов.

Так, в соответствии с пунктом 2.1.1 Договора на ООО «Мотор» было возложено обязательство оформить дополнительное соглашение об изменении условий договора аренды от 15.10.2004 в части вида разрешённого использования земельного участка – на «строительство многоквартирных домов (от 9 надземных этажей и выше), в том числе со встроенно-пристроенными нежилыми помещениями.

Из системного анализа приведенных выше правовых норм следует, что произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель.

То есть, изменение вида разрешённого использования земельного участка, даже произведённое с соблюдением законных механизмов и градостроительных регламентов, не может подменять собой предусмотренный законом определённый порядок предоставления земельных участков.

Как указывалось ранее, земельные участки, находящиеся в муниципальной или государственной собственности, передаются, в том числе, и под строительство многоэтажных жилых домов, с соблюдением конкурсных процедур.

Заключение соглашения об изменении вида разрешённого использования от 02.11.2016 к договору аренды влечет нарушение приведенного законодательства и прав и законных интересов публичного образования, поскольку земельный участок фактически предоставлен АО «Шэлдом» для целей, отличных от предусмотренных первоначальным договором аренды земельного участка № 1044 от 15.10.2004, без проведения аукциона, то есть без соблюдения особенностей, предусмотренных статьей 39.6 Земельного кодекса, что недопустимо.

Изменение вида разрешенного использования земельного участка, по сути, направлено на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе процедуры аукциона.

При использовании земельного участка под автостоянку такой участок не выбывает из владения публичного образования и находится во временном пользовании арендатора. Передача участка не под строительство не предполагает прекращение прав владения собственника на данный участок.

А в силу статьи 622 ГК РФ при прекращении договора аренды арендатор обязан вернуть арендодателю имущество в том состоянии, в котором он его получил, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

Между тем, при предоставлении участка для целей строительства происходит фактическое выбытие земельного участка из владения собственника в соответствии с положениями гражданского, жилищного и земельного законодательства, регламентирующими принцип единства судьбы земельного участка и находящегося на нём объекта недвижимости.

В связи с этим законодателем и предусмотрены различные процедуры и механизмы предоставления земельных участков для различных целей использования.

Заключив соглашение от 02.11.2016 об изменении вида разрешённого использования, стороны договора фактически прекратили договорные отношения в отношении объекта – земельного участка, предоставленного для целей размещения автостоянки без права капитального строительства. И в таком случае последующее предоставление земельного участка для целей строительства должно было осуществляться на торгах.

Довод Комитета и Администрации о возможности изменений вида разрешенного использования земельного участка в соответствии со ст.37 Градостроительного кодекса РФ и Правил землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов», является необоснованным по следующим основаниям.

В период подписания сторонами оспариваемого соглашения (изменения) к договору аренды, предусматривающего размещение на участке многоквартирного дома от 9 надземных этажей, предоставление земельных участков для жилищного строительства производилось с учетом особенностей, установленных ЗК РФ, определяющим особый порядок предоставления земельных участков для строительства объектов жилого назначения. Процедура предоставления земельного участка для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентировалась статьей 39.6, 39.11 ЗК РФ, согласно которой земельный участок под указанные цели мог быть предоставлен в аренду посредством проведения аукциона.

В данном случае предусмотренные статьей 39.6 ЗК РФ императивные правила о необходимости соблюдения публичных процедур предоставления земельного участка для жилищного строительства, в целях расширения доступа участников рынка строительства к земельным участкам, а также в целях эффективного их использования и развития конкуренции, соблюдена не была.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 06.08.2013 № 56-КГ13-5 указано, что не основанное на нормах действующего законодательства и противоречащее условиям договора аренды изменение вида разрешенного использования земельного участка не допускается.

При этом невозможность произвольного изменения землепользователем вида разрешенного использования земельного участка, в том числе, в рамках предусмотренных градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны, в случаях, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам оборота земель, следует из статьи 37 ГрК РФ, статей 7, 85, 42 и 30.1 ЗК РФ (в применимой редакции).

Довод Комитета о том, что спорный земельный участок не является вновь формируемым для целей предоставления под строительство многоквартирного дома, а на момент изменения вида разрешенного использования и на момент подписания соглашения участок уже был сформирован и был предоставлен в аренду, являются необоснованными ввиду следующего.

До 01.03.2015 особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регулировались ст. 30.1 ЗК РФ.

С 01.03.2015 действует ст. 39.6 ЗК РФ, регулирующая случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов, согласно положениям которой, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи.

Таким образом, порядок предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, - через аукцион, фактически не изменился. Спорный земельный участок не мог быть предоставлен для строительства многоквартирного жилого дома без проведения аукциона как до 01.03.2015, так и после введения новой нормы – статьи 39.6 ЗК РФ.

Такое требование действует как в отношении земельных участков, предоставляемых первоначально, так и для участков, которые не предоставлялись для возведения многоэтажных жилых домов.

В противном случае, любой арендатор, земля которому предоставлялась без проведения конкурсных процедур, имел бы возможность путём изменения вида разрешённого использования земельного участка, получить земельный участок для строительства без проведения конкурсных процедур.

Заключение соглашения от 02.11.2016 к договору аренды, как указывалось выше, по сути, направлено на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей жилищного строительства, в том числе процедуры аукциона.

Доводы Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству о том, что Комитет не является стороной по договору аренды земельного участка, а также о том, что письмо Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству от 31.10.2016 в адрес Комитета по управлению имуществом города Саратова является лишь ответом на обращение о возможности изменения вида разрешенного использования, не может быть принят во внимание по следующим основаниям.

02.11.2016 ООО «МОТОР» обратилось в Филиал ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Саратовской области с заявлением об изменении существующего вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 64:48:010246:0055 на следующий вид разрешенного использования – «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями».

При этом, одним из приложений к вышеуказанному заявлению было письмо Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству (исх. № 08-03-20/4466 от 21.10.2016), в котором указано, что: «изменение вида разрешенного использования земельного участка площадью 4442 кв.м., с кадастровым номером 64:48:010246:55, расположенного по адресу: <...> в Волжском районе на вид «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями» не противоречит Правилам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов».

Также в указанном письме Комитет сообщает, что «учитывая необходимость создания условий для устойчивого развития территории и обеспечения эффективного соответствия параметров планирования структуры, с учетом интересов населения, Комитет считает целесообразным изменение разрешенного вида использования данного земельного участка, расположенного по адресу: <...> в Волжском районе на вид «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка): многоквартирные дома от 9 надземных этажей и выше, в том числе со встроенными и (или) встроено-пристроенными нежилыми помещениями».

При этом, направляя указанное письмо, Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству не принял во внимание положения земельного законодательства, предусматривающие проведение торгов при предоставлении земельных участков для осуществления строительства, а также нормы антимонопольного законодательства.

Комитет по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству является органом, который в силу возложенных на него полномочий, обязаны правильно применять и соблюдать действующее законодательство, а также давать верные заключения (в том числе и в форме писем-согласований) органу местного самоуправления (его структурным подразделениям) по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Довода Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству о том, что заключение по делу о нарушении антимонопольного законодательства №11-49/ов датировано 07.11.2017, в то время как оглашено было лишь 15.06.2018, не принимается судом во внимание в силу следующего.

Согласно ст. 48.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» перед окончанием рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства при установлении в действиях (бездействии) ответчика по делу нарушения антимонопольного законодательства комиссия принимает заключение об обстоятельствах дела.

Представитель антимонопольного органа пояснил, что заключение об обстоятельствах дела было принято Комиссией 15.06.2018, текст заключения был оглашен лицам, участвующим в рассмотрении дела, на заседании Комиссии 15.06.2018, копия заключения вручена в тот же день, что подтверждается распиской в получении представителей лиц, участвующих в рассмотрении дела.

Вместе с тем, при изготовлении текста заключения была допущена опечатка в части указания даты изготовления заключения «7 ноября 2017 года».

В связи с чем, Комиссией по рассмотрению дела 09.11.2018 принято определение об исправлении опечатки, о чем была представлена копия определения об исправлении опечатки.

Довод Комитета о том, что решение №11-49/ов в установленный срок не направлено в адрес Комитета, является необоснованным ввиду следующего.

Полный текст решения был изготовлен 09.07.2018. В тот же день (09.07.2018) копия решения была направлена лицам, участвующим в деле, посредством почтового отправления, что подтверждается сопроводительным письмом Саратовского УФАС России №02/2-3687 от 09.07.2018.

Также представитель Комитета присутствовал на заседании Комиссии при оглашении резолютивной части решения, в связи с чем, обладал информацией о принятом Комиссией решении.

Более того, текст решения опубликован на официальном сайте Саратовского УФАС России в сети Интернет по адресу http://solutions.fas.gov.ru/to/saratovskoe-ufas-rossii/11-49-ov, то есть текст решения УФАС по Саратовской области являлся общедоступным.

В связи с чем, права и законные интересы Комитета на обжалование решения нарушены не были.

Довод Комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству о том, что Саратовским УФАС России было прекращено производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства в отношении Комитета по аналогичному делу №3-3/ов не может быть принят судом во внимание, поскольку дело о нарушении антимонопольного законодательства имеет иной предмет рассмотрения. Оценка действиям Комиссии по рассмотрению дела №3-3/ов не может быть дана в рамках настоящего судебного дела.

На основании изложенного, суд не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований.

Руководствуясь статьями 110, 167 – 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявленных требований о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области от 09.07.2018 г. № 11-49/ов, о признании незаконным бездействие комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, выразившееся в не направлении в установленный законом срок решения от 09.07.2018 г. № 11-49/ов по делу о нарушении антимонопольного законодательства в адрес комитета по градостроительству, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов» - отказать.

Решение может быть обжаловано в порядке ст.ст. 257-259 АПК РФ путем подачи через Арбитражный суд Саратовской области апелляционной жалобы в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок с момента принятия решения, в порядке ст.ст. 273-276 АПК РФ путем подачи через Арбитражный суд Саратовской области кассационной жалобы в Арбитражный суд Поволжского округа в двухмесячный срок с момента вступления решения в законную силу.

Полный текст решения будет изготовлен в течение пяти дней с момента оглашения резолютивной части решения и направлен сторонам по делу в порядке ст.177 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья Арбитражного

суда Саратовской области Т.И. Викленко