Постановление от 5 февраля 2019 г. по делу № А60-65438/2017

/


АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-8338/18

Екатеринбург

05 февраля 2019 г.


Дело № А60-65438/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 февраля 2019 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Лукьянова В.А.,

судей Черкезова Е.О., Кангина А.В.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН: 6658065103, ОГРН: 1036602648928 далее – Свердловское УФАС России, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 14.05.2018 по делу № А60-65438/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2018 по указанному делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской области» (ИНН: 6670081969, ОГРН: 1056603530510; далее – Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., Учреждение здравоохранения) – Чайкова М.А. (доверенность от 17.01.2019 № 05/15-11);

Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (ИНН: 6670083677, ОГРН: 1056603541565 далее – Управление Роспотребнадзора по Свердловской обл., надзорный орган) – Абсатарова Е.Р. (доверенность от 09.01.2019 № 01-01-05-28/27);

Свердловского УФАС России – Анисимов Р.Г. (доверенность от 08.08.2018 № 136);

главного врача филиала федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. в Чкаловском районе города Екатеринбурга, городе Полевской и Сысертском районе» (далее – главный врач филиала Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл.) – Чайкова М.А. (доверенность от 09.01.2019);

начальника Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. в Чкаловском районе города Екатеринбурга, в городе Полевской и в Сысертском районе (далее – начальник ТО Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. в Чкаловском р-не г. Екатеринбурга, в г. Полевской и в Сысертском р-не) – Катаева А.А. (доверенность от 19.04.2018 серия 66АА № 4936717);

Прокуратуры Свердловской области – Дубовик Д.М. (доверенность от 24.04.2018 № 8/2-10-2018).

Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., Управление Роспотребнадзора по Свердловской обл. обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлениями о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа от 13.09.2017 по делу по делу № 14/2016, постановления Свердловского УФАС России от 15.02.2018 № 72АП/2017 о назначении административного наказания по части 1 статьи 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в виде штрафа в размере 193 389,70 рублей.

Антимонопольный орган обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлениями о привлечении к административной ответственности главного врача филиала Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. в Чкаловском р-не г. Екатеринбурга, в г. Полевской и в Сысертском р-не по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

Определением арбитражного суда от 16.04.2018, вынесенным по ходатайству Свердловского УФАС России, дела № А60-65438/2017, № А60-20023/2018 объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением объединенному делу № А60-65438/2017.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением суда к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общества с ограниченной ответственностью «Альфа ЗД» (далее – общество «Альфа ЗД»), «Тройка-Сервис», «Раттус», «РОБО-Фонд помощи инвалидам» «Свет», индивидуальный предприниматель Афлитонов Александр Сергеевич (далее – предприниматель Афлитонов А.С.), Министерство здравоохранения Свердловской области, муниципальные автономные образовательные учреждения средние образовательные школы № 59, № 32, № 102, № 131, № 91, № 84, № 200 с углубленным изучением отдельных предметов, муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение детский сад № 11, муниципальные автономные образовательные учреждения гимназия № 177, лицей № 180, муниципальное казённое образовательное учреждение Полевского городского округа «Школа села Косой Брод», Администрация Полевского городского округа, Прокуратура Свердловской области.

Решением арбитражного суда первой инстанции от 14.05.2018 (судья Хачев И.В.) требования Учреждения здравоохранения и надзорного органа удовлетворены, обжалованные ненормативные акты антимонопольного органа признаны недействительными, постановление о назначении административного наказания – незаконным, на Свердловское УФАС России возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл., в удовлетворении требований антимонопольного органа отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2018 (судьи Риб Л. Х., Варакса Н.В., Муравьева Е.Ю.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Свердловское УФАС России просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Заинтересованное лицо, приводя требования статьей 4, 16 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), настаивает на том, что решение, предписание и постановление обоснованы, поскольку представленными в материалы дела доказательствами о нарушении антимонопольного законодательства подтверждено наличие антиконкурентного соглашения (согласованных действий) между Центром гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл.

По мнению антимонопольного органа, согласованность действий проявляется в установленном порядке финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений, общностью интересов и увеличении объема оказываемых Учреждением здравоохранения дезинфекционых услуг (работ) за счет объема конкурентов; единой подведомственностью Роспотребнадзору и установленным порядком взаимодействия; взаимообусловленностью действий Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и надзорного органа, когда увеличение объема оказываемых Учреждением здравоохранения дезинфекционных услуг (работ) является следствием публичного преследования Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл. конкурентов Учреждения здравоохранения и их заказчиков, и не является следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на всех участников данного рынка.

Свердловское УФАС России утверждает о том, что судами не дано совокупной оценки имеющимся в материалах дела доказательствам наличия указанной согласованности действий Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и надзорного органа.

Антимонопольный орган возражает против вывода судов о том, что данных, свидетельствующих об избирательности применения Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл. положений закона в рамках спорных правоотношений, не предоставлено. Равным образом заинтересованное лицо считает вывод судов о невозможности признания спорных действий Учреждения здравоохранения и надзорного органа в качестве ограничения доступа на товарный рынок, неверным.

В обоснование своей позиции заинтересованное лицо, ссылаясь на статьи 85, 88 Федерального закона Российской Федерации от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон об основах охраны здоровья граждан), на статью 5 Федерального закона Российской Федерации от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Закон о лицензировании отдельных видов деятельности), на статью 29 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон о санэпидблагополучии населения), указывает на то, что судами не дано совокупной оценки доводам антимонопольного органа относительно того, что Роспотребнадзор, не являясь лицензирующим медицинскую деятельность органом, не наделен компетенцией квалифицировать какую-либо деятельность как медицинскую. По мнению антимонопольного органа, деятельность по контролю за наличием лицензии на право осуществления медицинской деятельности с последующей выдачей соответствующего предписания не отнесена к полномочиям Роспотребнадзора, поскольку такими полномочиями наделён Росздравназдор.

Свердловское УФАС России полагает, что оказание дезинфекционных услуг (работ) возможно без наличия лицензии на вид деятельности, а также соответствующей аккредитации, поскольку указанная деятельность не является медицинской.

Антимонопольный орган утверждает о том, что существующие взаимоотношения между Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл. и Центром гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. с достаточной очевидностью совершенных действий свидетельствуют о наличии между указанными лицами устного антиконкурентного соглашения, что также может подтверждаться как прямыми доказательствами, так и косвенными.

В отзыве на кассационную жалобу Прокуратура Свердловской области указала на то, что вопрос о законности и обоснованности судебных актов первой и апелляционной инстанций оставляет на усмотрение суда.

Письменные мотивированные отзывы на кассационную жалобу Центр гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., Управление Роспотребнадзора по Свердловской обл., главный врач филиала Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., начальник ТО Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. в Чкаловском р-не г. Екатеринбурга, в г. Полевской и в Сысертском р-не, а также остальные перечисленные выше третьи лица в материалы дела не представили.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции на основании статей 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении спора, по результатам проведённого анализа в рамках антимонопольного дела, возбуждённого на основании заявлений общества «Альфа ЗД», предпринимателя Афлитонова А.С., Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Свердловской области, заинтересованным лицом 13.09.2017 принято решение, которым повлекшие ограничение конкуренции на рынке дезинфекционных услуг (работ) действия Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. признаны необоснованными, нарушающими часть 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, заинтересованным лицом 23.11.2017 в отношении Учреждения здравоохранения, а также главного врача филиала Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. в Чкаловском р-не г. Екатеринбурга, в г. Полевской и в Сысертском р-не составлены протоколы об административном правонарушении по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

По результатам рассмотрения административного дела вынесено постановление от 15.02.2018 № 72АП/2017 о назначении Центру гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. административного наказания по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ в виде штрафа в размере 193 389,70 рублей.

Материалы дела об административном правонарушении в порядке статьи 23.1 КоАП РФ вместе с заявлениями о привлечении названных должностных лиц к административной ответственности направлены в Арбитражный суд Свердловской области.

Не согласившись с вынесенными антимонопольным органом решением и предписанием, а также с постановлением о назначении Учреждению здравоохранения административного наказания, полагая, что оспоренные ненормативные акты Свердловского УФАС России нарушают права и законные интересы Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл., последние обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя требования Учреждения здравоохранения и надзорного органа, исходили из неправомерности обжалованных решения и предписания Свердловского УФАС России по причине их несоответствия нормам законодательства и нарушения прав Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл., установив предусмотренную частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупность оснований для признания оспариваемых актов заинтересованного лица недействительным.

Данные выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему законодательству Российской Федерации, а также практике его применения на основании следующего.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия (вынесения) ненормативного правового акта (решения, предписания) о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, возлагается на антимонопольный орган.

В предмет доказывания по спору о признании недействительным ненормативного правового акта (решения и предписания) входит установление фактов несоответствия этого акта закону и нарушение им прав и интересов Учреждения здравоохранения и надзорного органа (статьи 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Согласно статье 4 Закона о защите конкуренции соглашением является любая договоренность в письменной форме, содержащая в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме. Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаками ограничения конкуренции, являются, в том числе обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что по результатам проведенного анализа собранных доказательств антимонопольный орган пришел к выводу о неправомерном возбуждении Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл. в отношении хозяйствующих субъектов дел об административных правонарушениях применительно к осуществляемой медицинской деятельности.

Также в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства Свердловским УФАС России проанализирована деятельность Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и установлено, что он осуществляет деятельность на рынке дезинфекционных услуг (работ) и является конкурентом осуществляющим деятельность на данном рынке общества «Альфа ЗД», предпринимателя Афлитонова А.С.

По итогам рассмотрения дела заинтересованное лицо пришло к выводу о наличии совокупности условий для признания действий надзорного органа и Учреждения здравоохранения согласованными, а именно:

- предопределенная порядком финансового обеспечения деятельности бюджетного учреждения общность их интересов в увеличении объема оказываемых подведомственной организацией третьим лицам дезинфекционных услуг (работ) за счет объема конкурентов Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл.;

- предопределенная единой подведомственностью Роспотребнадзору и установленным порядком взаимодействия осведомленность каждого из них о действиях друг друга;

- взаимообусловленность действий каждого из них, когда увеличение объема оказываемых Учреждением здравоохранения дезинфекционных услуг (работ) является следствием публичного преследования Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл. как самих конкурентов Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., так и их заказчиков и не является следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на всех участников данного рынка.

Указанные обстоятельства и выводы антимонопольного органа явились основанием для вынесения Свердловским УФАС России обжалованных решения и предписания.

Вместе с тем, проанализировав содержание названных оспариваемых актов заинтересованного лица, судами также установлено и из материалов дела следует, что наличие в действиях надзорного органа и Учреждения здравоохранения согласованных действий либо устного соглашения, противоречащих законодательству о защите конкуренции, направленных на устранение конкурентов Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. с рынка оказания дезинфекционных услуг (работ) Свердловским УФАС России не доказано.

Спорной позицией между антимонопольным органом, Учреждением здравоохранения и Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл. является признание взаимодействий Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и надзорного органа согласованными, которые, по мнению заинтересованного лица, обоснованно признаны таковым, поскольку предоставленная единой подведомственностью Роспотребнадзору и установленным порядком их взаимодействия осведомленность направлена на ограничение конкуренции (возникновение антиконкурентного соглашения) на рынке дезинфекционных услуг, что не соответствует Закону о защите конкуренции.

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих об отсутствии антиконкурентного соглашения между Учреждением здравоохранения и надзорным органом, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу о том, что обжалуемые решение и предписание антимонопольного органа являются недействительными, поскольку Свердловским УФАС России не доказано наличие в действиях Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. согласованных действий либо устного соглашения, противоречащих Закону о защите конкуренции, так как спорные действия (взаимодействие) указанных лиц предусмотрено положениями законодательства Российской Федерации в сфере здравоохранения, в частности, Законом о санэпидблагополучии населения, а также возложенными на них полномочиями. Заинтересованным лицом в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный факт не опровергнут.

Учитывая изложенное, на основании имеющихся в деле доказательств, исследованных согласно требованиям статей 65, 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно удовлетворили заявленные требования надзорного органа и Учреждения здравоохранения о признании недействительными обжалованных решения и предписания заинтересованного лица.

Удовлетворяя требования Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. в части признания постановления антимонопольного органа о назначении Учреждению здравоохранения административного наказания незаконным, а также отказывая в удовлетворении требований Свердловского УФАС России о назначении главному врачу филиала Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и начальнику ТО Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. в Чкаловском р-не г. Екатеринбурга, в г. Полевской и в Сысертском р-не административного наказания, суды проверили доводы лиц, участвующих в деле, применительно к установленным по делу обстоятельствам, правильность применения норм материального и процессуального права, пришли к выводу об отсутствии состава административного правонарушения, ввиду недоказанности факта наличия согласованных действий либо устного соглашения, противоречащих законодательству о защите конкуренции, направленных на устранение конкурентов с рынка оказания дезинфекционных услуг (работ).

Данные выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, материалам дела и действующему антимонопольному законодательству Российской Федерации, а также практике его применения на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основании и в порядке, установленных законом.

Основаниями для привлечения к административной ответственности являются наличие в действиях (бездействии) лица предусмотренного КоАП РФ состава административного правонарушения и отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу.

В силу части 1 статьи 14.32 КоАП РФ заключение хозяйствующим субъектом недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения, если такое соглашение приводит или может привести к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах, либо заключение недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такое соглашение имеет своей целью либо приводит или может привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, либо участие в них – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц – от одной десятой до одной второй начальной стоимости предмета торгов, но не более одной двадцать пятой совокупного размера суммы выручки правонарушителя от реализации всех товаров (работ, услуг) и не менее ста тысяч рублей

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в области зашиты конкуренции.

Объективную сторону состава правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ, образуют действия, направленные на ограничение конкуренции и (или) создание преимущественных условий для каких-либо участников торгов, либо участие в них, которые нарушают законодательство Российской Федерации о защите конкуренции при осуществлении деятельности организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов.

Субъектом правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ, является хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность по организации торгов либо деятельность в связи с участием в этих торгах.

На основании частей 5, 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности. При рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения, и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В силу частей 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении. В судебном заседании суд проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и государственного органа как несоответствующих статье 16 названного Федерального закона необходимо установить наличие противоречащих закону соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции.

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из данной нормы, административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

Из материалов дела следует и установлено судами, что антимонопольное дело возбуждено на основании заявлений, в том числе общества «Альфа ЗД», предпринимателя Афлитонова А.С., которым Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл. выдавались предписания по причине отсутствия необходимой лицензии (аккредитации) при проведении дезинфекционых работ, и которые, по мнению заинтересованного лица, являются конкурентами Учреждения здравоохранения на рынке дезинфекционых услуг (работ).

По результатам рассмотрения указанного дела антимонопольным органом установлен факт согласованных действий Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл., противоречащих законодательству о защите конкуренции, направленных на устранение конкурентов.

По данному факту Свердловским УФАС России 23.11.2017 в отношении Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., а также главного врача филиала Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. и начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. в Чкаловском р-не г. Екатеринбурга, в г. Полевской и в Сысертском р-не составлены протоколы об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ.

Антимонопольный орган квалифицировал названные действия Учреждения здравоохранения, а также указанных главного врача и начальника ТО как заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, которое, по мнению антимонопольного органа, образует объективную сторону вменённого Центру гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., названным должностным лицам административного правонарушения.

Вместе с тем судами установлено и материалами дела подтверждается, что Управление Роспотребнадзора по Свердловской обл. действует на основании Положения, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 09.07.2012 № 688. Названный Надзорный орган является территориальным органом, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка на территории Свердловской области. Во исполнение возложенных функций Управление Роспотребнадзора по Свердловской обл., в числе прочего, принимает меры по пресечению выявленных нарушений санитарного законодательства и устранению последствий таких нарушений.

Полномочия органов Роспотребнадзора на выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений, а также предложений в адрес органов местного самоуправления предусмотрены статьями 29, 50, 51 Законом о санэпидблагополучии населения. Реализация указанных полномочий является обязанностью должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

В материалах дела содержатся информационные письма по вопросам проведения работ в области дезинфектологии при наличии соответствующей лицензии, направляемые Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл. в адрес хозяйствующих субъектов, а также предложения в адрес органов местного самоуправления по реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства.

Проанализировав содержание указанных писем и документов, суды первой и апелляционной инстанций правомерно указали на то, что данные документы выдавались хозяйствующим субъектам в рамках осуществления предоставленных органам Роспотребнадзора полномочий.

Судами также установлено, что взаимодействие надзорного органа и Учреждения здравоохранения осуществляется во исполнение установленных функций, предполагающих выполнение спорных действий, и основано на нормах действующего законодательства Российской Федерации, в частности, Закона о санэпидблагополучии населения, Положения, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 09.07.2012 № 688, временного регламента взаимодействия территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и Федеральных бюджетных учреждений здравоохранения – центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации, утверждённого приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 23.10.2005 № 751, принятого в целях повышения эффективности деятельности территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и федеральных государственных учреждений здравоохранения – центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации.

При рассмотрении спора в данной части суды исходили из того, что постановление Свердловского УФАС России от 15.02.2018 № 72АП/2017 о назначении Учреждению здравоохранения административного наказания по части 1 статьи 14.32 КоАП РФ в виде штрафа в размере 193 389,70 рублей является производным от рассмотренного выше решения антимонопольного органа, которым фактически был установлен состав правонарушения. Между тем, не найдя в действиях Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. нарушений в сфере антимонопольного законодательства, суды пришли к обоснованному выводу о том, что названное постановление является незаконным и нарушает права Учреждения здравоохранения.

Оценив фактические обстоятельства конкретного дела относительно соответствующих полномочий Роспотребнадзора в спорных правоотношениях, суды первой и апелляционной инстанций, обоснованно, вопреки доводам жалобы, указали на то, что взаимодействие Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. и Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл. осуществляется во исполнение указанных функций и основано на нормах действующего законодательства Российской Федерации.

Принимая во внимание совокупность доказательств, свидетельствующих о соблюдении главным врачом филиала Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., начальником ТО Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. в Чкаловском р-не г. Екатеринбурга, в г. Полевской и в Сысертском р-не ограничений Закона о защите конкуренции, суды пришли к правомерному выводу о недоказанности факта наличия в действиях названных должностных лиц состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 14.32 КоАП РФ, что в силу пунктов 1,2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Заинтересованным лицом в порядке статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный факт не опровергнут.

В целом выводы судов первой и апелляционной инстанций подробно мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судами доказательств и норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и не вызывают у кассационного суда сомнений в их законности и обоснованности.

При этом кассационный суд, отклоняя аргументы Свердловского УФАС России относительно возможности оказания дезинфекционных услуг (работ) без наличия лицензии на вид деятельности, соответствующей аккредитации, а также отсутствия полномочий у Роспотребнадзора на совершение спорных действий, руководствуясь правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации (Определения от 12.02.2016 № 303-АД15-15624, от 15.01.2018 № 309-КГ17-12073 и прочие), полагает необходимым указать на ошибочное толкование антимонопольным органом законодательства Российской Федерации в сфере здравоохранения на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

Закон об основах охраны здоровья граждан является основным актом федерального законодательства, закрепляющим как общие принципы правового регулирования отношений в сфере охраны здоровья граждан, так и особые права отдельных категорий граждан в данной сфере.

Охрана здоровья граждан – система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (пункт 2 статьи 2 названного Федерального закона).

Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, регулируются Законом о санэпидблагополучии населения.

В соответствии со статьей 1 названного Федерального закона санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия – это организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (пункт 1 статьи 29 Закона о санэпидблагополучии населения).

Данные мероприятия выполняются как в рамках осуществления медицинской деятельности, так и в рамках иных мероприятий, не относящихся к медицинской деятельности, таких как санитарная охрана территорий, ограничительные мероприятия (карантин), производственный контроль, гигиеническое воспитание и обучение.

В силу пункта 46 части 1 статьи 12 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») подлежит лицензированию.

Согласно пункту 10 статьи 2 Закона об основах охраны здоровья граждан медицинская деятельность – это профессиональная деятельность по оказанию медицинской помощи, проведению медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и профессиональная деятельность, связанная с трансплантацией (пересадкой) органов и (или) тканей, обращением донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях.

Порядок лицензирования медицинской деятельности установлен Положением о лицензировании медицинской деятельности, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 291.

Пунктом 3 названного Положения (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково») предусмотрено, что медицинскую деятельность составляют работы (услуги) по перечню согласно приложению, которые выполняются при оказании первичной медико-санитарной, специализированной (в том числе высокотехнологичной), скорой (в том числе скорой специализированной), паллиативной медицинской помощи, оказании медицинской помощи при санаторно-курортном лечении, при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров, медицинских освидетельствований и санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в рамках оказания медицинской помощи, при трансплантации (пересадке) органов и (или) тканей, обращении донорской крови и (или) ее компонентов в медицинских целях.

В перечень работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, включены также работы (услуги) по дезинфектологии.

Требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности установлены в Санитарно-эпидемиологических правилах СП 3.5.1378-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 09.06.2013 № 131 (далее – СП 3.5.1378-03).

Согласно пункту 3.1 СП 3.5.1378-03 дезинфекционная деятельность включает хранение, транспортировку, фасовку, упаковку, приготовление рабочих растворов, приманок и других форм применения, импрегнацию одежды, камерное обеззараживание вещей, санитарную обработку людей, обработку объектов (помещений, транспорта, оборудования), открытых территорий в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции и дератизации, а также дезинфекцию и стерилизацию изделий медицинского назначения и другие мероприятия.

При этом дезинфекция определена как работы по обеззараживанию помещений, транспорта, оборудования, мебели, посуды, белья, игрушек, изделий медицинского назначения, предметов ухода за больными, пищевых продуктов, остатков пищи, выделений, технологического оборудования по переработке сырья и продуктов, санитарно-технического оборудования, посуды из-под выделений, одежды, обуви, книг, постельных принадлежностей, питьевых и сточных вод, открытых территорий (пункт 3.6.1 СП 3.5.1378-03).

Дезинсекция предусматривает истребительные мероприятия и защиту от нападения синантропных членистоногих (тараканов, постельных клопов, блох, муравьев, мух, комаров, гамазовых клещей и других), имеющих эпидемиологическое, санитарно-гигиеническое и беспокоящее значение, в населенных пунктах (здания и прилегающая территория) и в открытой природе (пункт 3.8.1 СП 3.5.1378-03).

Дератизация осуществляется с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, создания благоприятных условий жизнедеятельности человека путем устранения и (или) уменьшения вредного воздействия грызунов на человека (пункт 3.9.1 СП 3.5.1378-03).

Вместе с тем, приказом Минздравсоцразвития России от 08.10.2015 № 707н к специалистам, осуществляющим деятельность по специальности «Дезинфектология» установлены следующие квалификационные требования: уровень профессионального образования – высшее образование по специальности «Медико-профилактическое дело», подготовка в ординатуре по специальности «Дезинфектология»; дополнительное профессиональное образование – профессиональная переподготовка по специальности «Дезинфектология» при наличии подготовки в интернатуре/ординатуре по специальности «Эпидемиология».

Ранее аналогичные квалификационные требования к работникам по специальности «Дезинфектология» были установлены приказом Минздравсоцразвития России от 07.07.2009 № 415н.

Кроме того, приказом Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 № 541н установлены требования к квалификации «Инструкторов дезинфекторов» и «Медицинских дезинфекторов».

В соответствии с требованиями названного Приказа данные работники осуществляют свою деятельность под руководством врача – дезинфектолога. При этом на должность «Инструктор дезинфектора» назначается работник, имеющий среднее профессиональное (медицинское) образование по специальности «Медико-профилактическое дело» и сертификат специалиста «Дезинфекционное дело» без предъявления требований к стажу работы. На должность «Медицинский дезинфектор» назначается работник, имеющий среднее профессиональное образование по профилю выполняемой работы без предъявления требований к стажу работы или среднее (полное) общее образование и дополнительную подготовку по направлению профессиональной деятельности не менее 3 месяцев без предъявления требований к стажу работы.

Таким образом, в соответствии с действующим законодательством для осуществления дезинфекционной деятельности юридические лица независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, должны иметь лицензию на медицинскую деятельность по «дезинфектологии» и иметь в своем штате специалистов с необходимым медицинским образованием.

В связи с чем следует признать ошибочными утверждения Свердловского УФАС России о возможности оказания дезинфекционных услуг (работ) без наличия лицензии на вид деятельности, а также соответствующей аккредитации.

В соответствии с Законом об основах охраны здоровья граждан медицинская помощь – это комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и предоставление медицинских услуг. В свою очередь, медицинская услуга – это медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение, а профилактика – комплекс мероприятий, направленных на сохранение и укрепление здоровья и включающих в себя в том числе выявление причин и условий возникновения и развития заболеваний, а также направленных на устранение вредного влияния на здоровье человека факторов среды его обитания.

В связи с тем, что дезинфекционные, дезинсекционные, дератизационные работы (в комплексе или в отдельности) не выполняются по отношению к пациенту, они не являются медицинским вмешательством, и, соответственно, медицинской услугой и медицинской помощью, но являясь санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями, включены в понятие «медицинская деятельность».

С учетом изложенного кассационный суд полагает, что выполнение работ (оказание услуг) по дезинфектологии (мероприятия по дезинфекции, дезинсекции и дератизации) должно рассматриваться как деятельность в области охраны здоровья граждан и медицинская деятельность в соответствии с Законом об основах охраны здоровья граждан, а также как санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия в значении, данном в Законе о санэпидблагополучии населения, и в соответствии с Законом о лицензировании отдельных видов деятельности является лицензируемым видом деятельности.

В связи с этим суд кассационной инстанции полагает необходимым отметить, что противоположный вывод, к которому пришёл антимонопольный орган, создает потенциальную угрозу здоровью граждан в результате отсутствия соответствующего контроля за качеством и безопасностью выполнения работ по дезинфектологии со стороны органов, наделенных полномочиями в данной сфере медицинской деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 42 Закона о санэпидблагополучии населения санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований могут проводиться должностными лицами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, и экспертами, аттестованными в установленном Правительством Российской Федерации порядке.

Порядок проведения аккредитации определен в Федеральном законе от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации», а соответствующий порядок проведения аттестации экспертов определен в постановлении Правительства Российской Федерации от 29.12.2014 № 1602 «О порядке аттестации экспертов на право проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований».

Таким образом, выдаваемые Управлением Роспотребнадзора по Свердловской обл. предписания о соблюдении требований к проведению дезинсекционных и дератизационных мероприятий в части проведения данных работ аккредитованными организациями, соответствуют действующему законодательству и не нарушают чьи либо права и законные интересы.

Учитывая изложенное, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правомерному выводу об отсутствии в действиях Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., главного врача филиала Центра гигиены и эпидемиологии в Свердловской обл., начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Свердловской обл. в Чкаловском р-не г. Екатеринбурга, в г. Полевской и в Сысертском р-не объективной стороны вменяемого им правонарушения, а также их вины в совершении правонарушения и обоснованно признали постановление Свердловского УФАС России от 15.02.2018 № 72АП/2017 незаконным, а также правомерно отказали в удовлетворении требований антимонопольного органа о назначении административного наказания по части 1 статьи 14.32 КоАП.

Доводы кассационной жалобы относительно наличия косвенных доказательств совершения действий надзорного органа и Учреждения здравоохранения по ограничению конкуренции, выразившихся в согласованности их действий (сговоре), опровергаются материалами дела, в составе которых отсутствуют соответствующие доказательства. Оценка требований и возражений сторон осуществляется судом с учетом положений статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о бремени доказывания, исходя из принципа состязательности сторон, согласно которому риск наступления последствий несовершения соответствующих процессуальных действий несут лица, участвующие в деле (часть 2 статьи 9 названного Кодекса). Доказательства в суд представляются лицами, участвующими в деле (статья 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судами первой и апелляционной инстанций по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, им дана правовая оценка согласно статье 71 названного Кодекса. В силу частей 1, 2 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющие правовое значение для дела обстоятельства определены судом с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами права.

Иные аргументы Свердловского УФАС России, приведённые в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование заинтересованным лицом положений законодательства, а также иная оценка обстоятельств рассматриваемого дела не свидетельствуют о нарушении судами норм права, а потому не опровергают правильность выводов судов первой и апелляционной инстанций.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 14.05.2018 по делу № А60-65438/2017 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2018 по указанному делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьёй 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий В.А. Лукьянов



Судьи Е.О. Черкезов



А.В. Кангин