Постановление от 12 сентября 2019 г. по делу № А60-1448/2019



СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-10041/2019-АК
г. Пермь
12 сентября 2019 года
Дело № А60-1448/2019


Резолютивная часть постановления объявлена 10 сентября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 сентября 2019 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Грибиниченко О.Г.,

судей Варакса Н.В., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шадриной Ю.В.,

при участии:

от заявителя акционерного общества "ОБЪЕДИНЕННАЯ КОМПАНИЯ РУСАЛ УРАЛЬСКИЙ АЛЮМИНИЙ" (ИНН 6612005052, ОГРН 1026600931180) – Большагина В.Ю., паспорт, доверенность №66АА5298621 от 21.03.2019; Межберг Т.В., паспорт, доверенность №БАЗ-ДВ-19-032 от 01.01.2019; Барышникова М.Н., паспорт, доверенность №400/24-05 от 08.08.2018;

от заинтересованного лица Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (ИНН 6671307658, ОГРН 1106671000457) – не явились;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу

на решение Арбитражный суд Свердловской области от 21 мая 2019 года

по делу № А60-1448/2019,

принятое судьей Хачевым И.В.,

по заявлению акционерного общества "ОБЪЕДИНЕННАЯ КОМПАНИЯ РУСАЛ УРАЛЬСКИЙ АЛЮМИНИЙ"

к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу

о признании недействительным ненормативного правового акта,



установил:

акционерное общество "ОБЪЕДИНЕННАЯ КОМПАНИЯ РУСАЛ УРАЛЬСКИЙ АЛЮМИНИЙ" (далее – заявитель, общество, АО «РУСАЛ Урал») обратилось в арбитражный суд с заявлением (с учетом уточнений) о признании недействительным предписания Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (далее - Департамент, заинтересованное лицо, Департамент Росприроднадзора поУФО) от 02.10.2018 № 425-25.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 21 мая 2019 года по делу № А60-1448/2019 заявленные требования общества удовлетворены.

Заинтересованное лицо с принятым по делу решением не согласилось, обжаловал его в апелляционном порядке, просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

В апелляционной жалобе изложены доводы о том, что оспариваемое предписание является законным. Проектная вместимость полигона на 31.12.2012 превысила на 98027,097 т отходов. Полигон промышленных отходов ОАО «СУАЛ» филиал «БАЗ-СУАЛ» выработал свой ресурс. Дальнейшая эксплуатация полигона не предусмотрена проектной документацией.

Заявитель с приведенными в жалобе доводами не согласен по мотивам, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда просит оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя придерживались доводов, изложенных в отзыве.

Заинтересованное лицо о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителей для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направило, что на основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела судом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании приказа и.о. заместителя начальника Департамента Росприроднадзора по УФО Валеева П.Р. от 31.07.2018 № 1337, приказа и.о. заместителя начальника Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу Валеева П.Р. от 13.08.2018 № 1423 о внесении изменений в приказ от 31.07.2018 № 1337, приказа и.о. заместителя начальника Департамента Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу Валеева П.Р. от 06.09.2018 № 1541 о внесении изменений в приказ от 31.07.2018 № 1337 в отношении АО «РУСАЛ Урал» (ИНН 6612005052, ОГРН 1026600931180) в период с 13.08.2018 по 07.09.2018 была проведена плановая выездная проверка соблюдения хозяйствующим субъектом требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования, соблюдения лицензионных требований.

По результатам проверки Департаментом Росприроднадзора по УФО составлен акт проверки от 02.10.2018 № 425, согласно которому в ходе проверки по месту нахождения Филиала АО «РУСАЛ Урал» в Краснотурьинске «Объединенная компания РУСАЛ Богословский алюминиевый завод» (далее - «РУСАЛ Краснотурьинск») (624440, Свердловская область, г. Краснотурьинск, ул. Карла Маркса, д. 1) проверяющим органом выявлено нарушение требований природоохранного законодательства (стр. 105 - 108 акта проверки от 02.10.2018 № 425), а именно:

- «...АО «РУСАЛ Урал» по месту нахождения «РУСАЛ Краснотурьинск» не выполнило обязанность по рекультивации земель, нарушенных в результате размещения отходов в объекте полигон промышленных отходов, мощность которого исчерпана...».

По факту выявленных нарушений АО «РУСАЛ Урал» Департаментом Росприроднадзора по УФО выдано предписание от 02.10.2018 № 425-25. В предписании административный орган указывает: не осуществлять размещение отходов в исчерпавшем мощность объекте размещения отходов - «полигон промышленных отходов», до момента окончания строительства в соответствии с проектной документацией «Расширение полигона промышленных отходов...», получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы. Провести комплекс работ по восстановлению земель (рекультивации), нарушенных в результате размещения отходов производства с учетом ликвидации размещенных в границах населенных пунктов отходов в рассматриваемом объекте, предусмотрев их утилизацию, обезвреживание или передачу на захоронение в соответствие с прошедшей государственную экологическую экспертизу проектной документацией. Ъ

Срок устранения нарушений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований установлен до 06.11.2019.

Общество, полагая, что указанное предписание нарушает его права и законные интересы, обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, принимая решение, пришел к выводу о наличии совокупности оснований для признания оспариваемого предписания недействительным.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на жалобу, проверив правильность применения судом положений законодательства, регулирующего спорные правоотношения, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Исходя из части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие ненормативного акта, решения закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При рассмотрении спора о признании недействительным предписания государственного (муниципального) органа в предмет доказывания входит рассмотрение вопроса о наличии у органа, выдавшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие оспариваемого акта нормативным требованиям, нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося за судебной защитой.

Из содержания статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" следует, что предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Вместе с тем, оспариваемое АО «РУСАЛ Урал» предписание от 02.10.2018 № 425-25 вынесено Департаментом Росприроднадзора по УФО в отсутствие надлежащих доказательств нарушения АО «РУСАЛ Урал» положений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушения природоохранных требований.

Так, земельный участок общей площадью 109707,0 кв.м., с кадастровым номером 66:50:0502001:8, категория земель - земли населенных пунктов, расположенный по адресу: Свердловская область, г. Краснотурьинск, ул. Фрунзе, 92А, с разрешенным использованием - накопитель производственных отходов, занятый полигоном промышленных отходов находится в собственности АО «РУСАЛ Урал», что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права собственности 66 АВ 886784, выданным Учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Свердловской области 26.02.2003. Полигон промышленных отходов зарегистрирован в Свердловском областном кадастре отходов производства и потребления (код объекта - 131).

В положительном заключении Государственной экологической экспертизы от 04.04.2016 № 564 в п. 5 раздела «Анализ представленных материалов» (стр. 45 - 46) указано «...в проектной документации представлены перечень и количество отходов, образующихся на этапе строительства, эксплуатации и рекультивации полигона промышленных отходов...».

Таким образом, рекультивация полигона промышленных отходов предусмотрена проектной документацией лишь после окончания его эксплуатации в качестве объекта размещения отходов, с учетом увеличения мощности вследствие его расширения.

Также согласно п. 22 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утв. приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792, исключение объектов размещения отходов из государственного реестра объектов размещения отходов (далее - ГРОРО) осуществляется, в том числе в случае получения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор) в уведомительном порядке от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты размещения отходов, заявления о прекращении эксплуатации объекта размещения отходов.

Между тем, АО «РУСАЛ Урал» в лице «РУСАЛ Краснотурьинск» подобных уведомлений в адрес Департамента не направляло.

01.10.2018 АО РУСАЛ Урал заключило с ООО «Экотехсервис» Договор № 305 на оказание услуг по размещению отходов производства и потребления (приложен) и прекратило прием отходов на полигон (прекращение приема отходов оформлено также Приказом № БАЗ-18-П242 от 07.11.2018).

Следовательно, на дату окончания проверки АО РУСАЛ Урал, действуя с надлежащей степенью добросовестности, обеспечило соблюдение требований законодательства в указанной части.

В отношении требований о рекультивации, суд первой инстанции указал правомерно следующее. Понятие «рекультивация» содержится в п. 2 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утв. постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 № 800 (далее - Правила проведения рекультивации), согласно которому рекультивация земель - это мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений.

Рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (п. 5 Правил проведения рекультивации).

Согласно п. 8 Правил проведения рекультивации, рекультивация земель, консервация земель осуществляются в соответствии с утвержденными проектом рекультивации земель, проектом консервации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий.

Рекультивация земель предусматривает проведение ряда определенных работ, и рекультивация как процесс восстановления нарушенного состояния окружающей среды не тождественна процедуре ликвидации последствия загрязнения окружающей среды (земель); такое восстановление осуществляется после процедуры ликвидации последствий загрязнения окружающей среды (земель).

Пунктом 2 ст. 39 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ) установлено, что юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством.

Пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации.

При выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды (п. 4 ст. 39 Закона № 7-ФЗ).

Из изложенного следует, что при выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов соответствующие лица обязаны восстановить нарушенные и отработанные земельные участки, в том числе, путем рекультивации земель, под которой понимается комплекс работ, направленных на предотвращение деградации земель и (или) восстановление их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Пунктом 3 Правил проведения рекультивации установлено, что разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель, в том числе правообладателями земельных участков, лицами, использующими земельные участки на условиях сервитута, публичного сервитута, а также лицами, использующими земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

В соответствии с пунктом 2 Правил проведения рекультивации нарушенными землями признаются земли, деградация которых привела к невозможности их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

Разделом 1 Указаний по заполнению формы федерального статистического наблюдения № 2-ТП (рекультивация), утв. Приказом Росстата от 29.12.2012 № 676, разъяснено, что к нарушенным землям относятся: выемки карьеров, выработки торфа, породные отвалы шахт, карьеров, приисков, отстойники, гидроотвалы и хвостохранилища, золоотвалы электростанций, отвалы шлака металлургических заводов, отвалы коммунального и строительного мусора, деформированные поверхности шахтных полей (прогибы, провалы), дражные поля, резервы и кавальеры вдоль железных и шоссейных дорог, трассы трубопроводов и канализационных коллекторов, геологоразведочные выработки (карьеры, канавы, шурфы), площадки буровых скважин, промплощадки, транспортные и иные коммуникации ликвидированных предприятий или отдельных их объектов, загрязненные земли на нефтяных, газовых, соляных и других месторождениях, а также загрязненные участки поверхности земли, если для их восстановления требуется снятие и замена верхнего плодородного слоя почвы; к отработанным землям относятся земельные участки, надобность в которых у респондента миновала в связи с завершением работ, связанных с нарушением почвенного покрова.

Исходя из указанных положений законодательства, регулирующего порядок восстановления нарушенных земель и их рекультивацию, нарушенными являются земельные участки в случае вывода из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, когда жизненный цикл зданий и сооружений завершен, когда эти объекты прекращают существование как объекты гражданских прав, что предполагает утрату их связи с соответствующими земельными участками, подлежащими вследствие этого восстановлению.

Однако Департаментом в ходе проверки не установлено каких-либо фактов вывода промышленных объектов АО «РУСАЛ Урал» по месту нахождения «РУСАЛ Краснотурьинск» из эксплуатации и их ликвидации, влекущей обязанность землепользователя восстановить земли под этими объектами путем рекультивации.

В соответствии с абз. 2 ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Основное правило, касающееся возможности размещения отходов на земельном участке, заключается в соответствии данной деятельности целевому назначению земельного участка. Категория земельного участка является основной характеристикой земельного участка, определяет его правовой режим, в том числе, виды разрешенного использования и ограничения определенных видов деятельности. Из представленных документов усматривается, что земельный участок с кадастровым номером 66:50:0502001:8 относится к категории земель населенных пунктов, с разрешенным использованием «накопитель производственных отходов».

Учитывая вышеизложенное можно сделать вывод, что все характеристики земельного участка с кадастровым номером 66:50:0502001:8 удовлетворяют возможности его использования в качестве полигона промышленных отходов.

Таким образом, поскольку на земельном участке с кадастровым номером 66:50:0502001:8 расположен полигон промышленных отходов, предназначенный для размещения в нем отходов, использование этих земель управомоченным лицом соответствует их назначению, требования Департамента о рекультивации данных земель являются необоснованными и не выполнимыми, что свидетельствует о неправомерности этих требований.

В соответствии с пп. «д» п. 70 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утв. приказом Минприроды России от 29.06.2012 № 191 (далее - Регламент), предписание об устранении выявленного нарушения содержит следующие данные: содержание предписания (конкретное мероприятие, которое должно быть выполнено), срок исполнения.

Согласно правовой позиции, содержащейся в постановлении Верховного Суда РФ от 15.12.2014 № 18-АД14-70, содержание предписания административного органа предполагает указание на нарушенную норму закона, четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Предписание административного органа должно быть исполнимым.

Вместе с тем, оспариваемым предписанием от 02.10.2018 № 425-25 Департамент обязал АО «РУСАЛ Урал» провести рекультивацию земель, нарушенных в результате размещения отходов в объекте полигон промышленных отходов, в срок до 06.11.2019, при наличии у АО «РУСАЛ Урал» права собственности на земельный участок, занятый полигоном промышленных отходов.

При таких обстоятельствах дела, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о неисполнимости оспариваемого предписания от 02.10.2018 № 425-25 согласно пп. «д» п. 70 Регламента, поскольку спорный земельный участок до момента прекращения права собственности находится в пользовании АО «РУСАЛ Урал» на законном основании для использования его в качестве объекта размещения отходов, в связи с чем, не может быть исполнено АО «РУСАЛ Урал» в указанный в нем срок.

Оспариваемое предписание от 02.10.2018 № 425-25 вынесено надзорным органом с нарушением соответствующих требований законодательства к его содержанию, в связи с чем, является незаконным, поскольку возможность его реального исполнения отсутствует, в связи с чем требования заявителя подлежат удовлетворению.

Также следует принять во внимание тот факт, что у заявителя имеется утвержденная проектная документация, связанная с расширением и последующей эксплуатацией данного объекта, в состав которого входит и объект, в отношении которого вынесено оспариваемое предписание. С учетом указанного обстоятельства, проведение рекультивации представляется необоснованным, поскольку при расширении полигона заявитель одновременно будет вынужден проводить работы по восстановлению земель с последующим их использованием вновь под хранение отходов производства. Кроме того, как указано выше наличие проекта расширения полигона свидетельствует о том, что указанный объект не выведен из эксплуатации.

Доводы заинтересованного лица, указывающие на факт заполнения объекта и невозможностью его эксплуатации, не могут быть приняты во внимание по вышеизложенным причинам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

На основании вышеизложенного обжалуемое решение суда первой инстанции отмене не подлежит, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд



ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 21 мая 2019 года по делу № А60-1448/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области



Председательствующий


О.Г. Грибиниченко


Судьи


Н.В. Варакса




Е.М.Трефилова