Постановление от 22 августа 2018 г. по делу № А66-13111/2017

ЧЕТЫРНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Батюшкова, д.12, г. Вологда, 160001

E-mail: 14ap.spravka@arbitr.ru, http://14aas.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А66-13111/2017
г. Вологда
22 августа 2018 года


Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2018 года.

В полном объеме постановление изготовлено 22 августа 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Осокиной Н.Н., при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области ФИО2 по доверенности от 24.01.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 08 мая 2018 года по делу № А66-13111/2017 (судья Бачкина Е.А.),

у с т а н о в и л :

Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 170042, <...>; далее – министерство Тверской области) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области (ОГРН <***>, ИНН <***>; место нахождения: 170008, <...>; далее – управление) о признании незаконным предписания от 05.07.2017 № 36-68-2017.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 08 мая 2018 года заявленные требования удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным.

Управление с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт. Мотивируя жалобу, указывает на нарушение судом норм материального и процессуального права. Полагает, что судом первой инстанции в нарушении статьи 51 АПК РФ определение об отказе во вступлении в дело третьего лица не выносилось, чем существенно нарушены принципы равноправия и состязательности сторон, а также право на обжалование определения в соответствии с частью 3.1 статьи 51 названного Кодекса. Указывает на то, что в обжалуемом решении суд первой инстанции не привел никакой мотивации об отказе в удовлетворении ходатайства о привлечении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Также ссылается на то, что актом проверки от 05.07.2017 № 62-252-2017 установлены массовые нарушения прав граждан в охотничьих угодьях, закрепленных за обществом с ограниченной ответственностью «Охотничье хозяйство Старо-Торопское» (далее – ООО «Охотничье хозяйство Старо-Торопское», которые выразились в незаконном введении названным лицом запрета на охоту. Считает что данный вывод, изложенный в акте проверки, не опровергнут судом первой инстанции и не отрицается заявителем по делу. Считает, что судом первой инстанции не дана правовая оценка доводам ответчика.

Представитель управления в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы, а также заявил ходатайство о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Министерство Тверской области в отзыве доводы жалобы отклонило, просило решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Заявитель надлежащим образом извещен о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направил, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя управления, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, управлением на основании распоряжения от 26.05.2017 № 570-впр проведена внеплановая выездная проверка министерства Тверской области по вопросу соблюдение обязательных требований организации и осуществления сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания в части заключения и контроля за охотхозяйственными соглашениями, соответствия заключаемых охотхозяйственных соглашений требованиям статьи 27 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 209-ФЗ) и проверки сведений, изложенных в обращении гражданина ФИО3, в том числе по вопросу введения ООО «Охотничье хозяйство Старо-Торопское» незаконных ограничений на охоту.

В ходе проверки управлением установлено, что гражданин ФИО3 обратился в министерство Тверской области с жалобой от 31.10.2016 № 764/ог на руководство ООО «Охотничье хозяйство Староторопское», в связи с тем что оно, якобы, отказывается выдавать разрешения на добычу водоплавающей и болотно-луговой дичи и ввело незаконное запрещение охоты на озере «Дербишь» и прилегающему к нему озеру «Шнидкино», а министерством Тверской области по обращениям гражданина ФИО3 не принято никаких мер реагирования и проведения контрольных мероприятий.

По результатам проверки управлением составлен акт от 05.07.2017 № 62-252-2017 (том 1, листы 8 – 15), в котором отражено, что проведенной проверкой не представляется возможным установить или опровергнуть доводы гражданина ФИО3 в отказе в выдаче разрешения на добычу водоплавающей и болотно-луговой дичи, однако в этом же акте отражено, что выявлены нарушения (кем совершенные – не указано) требований:

- пункта 1 части 1 статьи 22 Закона № 209-ФЗ в части незаконного введения ООО «Старо-Торопское охотохозяйство» запретов на охоту;

- части 5 статьи 23 Закона № 209-ФЗ в части введения запрета на охоту высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации;

- пункта 2 части 4 статьи 33 указанного закона, в части согласования уполномоченным федеральным органом исполнительной власти введения органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений охоты.

По результатам проверки министерству Тверской области выдано предписание от 05.07.2017 № 36-68-2017, согласно которому заявителю необходимо в срок до 03.10.2017 устранить выявленные нарушения требований пункта 1 части 1 статьи 22 Закона № 209-ФЗ в части незаконного введения запрета на охоту ООО «Охотничье хозяйство Старо-Торопское».

Не согласившись с вынесенным предписанием, министерство Тверской области обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования в полном объеме.

Обжалуемое решение суда проверено судом апелляционной инстанции в порядке статей 266 – 269 АПК РФ исходя из доводов, заявленных в апелляционной жалобе.

При этом протокольным определением апелляционный суд отказал в удовлетворении ходатайства управления о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, поскольку данное ходатайство заявлено ответчиком в нарушение требований части 3 статьи 266 АПК РФ, согласно которой в арбитражном суде апелляционной инстанции не применяются правила о соединении и разъединении нескольких требований, об изменении предмета или основания иска, об изменении размера исковых требований, о предъявлении встречного иска, о замене ненадлежащего ответчика, о привлечении к участию в деле третьих лиц, а также иные правила, установленные настоящим Кодексом только для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

Апелляционная коллегия не находит правовых оснований для отмены решения суда ввиду следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ имеющиеся в деле доказательства применительно к описанию события нарушения, устранить которое вменено заявителю оспариваемым предписанием, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о его несоответствии нормам действующего законодательства, при этом правомерно исходил из следующего.

В соответствии со статьей 3 Закона № 209-ФЗ правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В данном случае, как указано в оспариваемом предписании, в действиях министерства Тверской области содержатся нарушения положений пункта 1 части 1 статьи 22, части 5 статьи 23, пункта 2 части 4 статьи 33 Закона № 209-ФЗ.

Пунктом 1 части 1 статьи 22 Закона № 209-ФЗ установлено, что в целях обеспечения сохранения охотничьих ресурсов и их рационального использования могут устанавливаться следующие ограничения охоты:

1) запрет охоты в определенных охотничьих угодьях;

2) запрет охоты в отношении отдельных видов охотничьих ресурсов;

3) запрет охоты в отношении охотничьих ресурсов определенных пола и возраста;

4) установление допустимых для использования орудий охоты, способов охоты, транспортных средств, собак охотничьих пород и ловчих птиц;

5) определение сроков охоты;

6) иные установленные в соответствии с федеральными законами ограничения охоты.

Частью 5 статьи 23 Закона № 209-ФЗ предусмотрено, что на основе правил охоты высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) определяет виды разрешенной охоты и параметры осуществления охоты в соответствующих охотничьих угодьях.

В пункте 2 части 4 статьи 33 Закона № 209-ФЗ установлено, что уполномоченный федеральный орган исполнительной власти согласовывает введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений охоты.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы.

Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Частью 1 статьи 16 названного выше Закона предусмотрено, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 16 указанного Закона в акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Из изложенного следует, что описание выявленного нарушения в акте проверки должно позволить установить, какие непосредственно действия (бездействие) привели к нарушению конкретных норм и правил, в чем выразилось выявленное нарушение.

В данном случае, как следует из пояснений представителя апеллянта, данных в судах первой и апелляционной инстанции, нарушение со стороны министерства Тверской области заключается в непринятии к ООО «Охотничье хозяйство Староторопское» мер реагирования и мер по восстановлению нарушенного права гражданина ФИО3 на охоту в соответствии с действующим законодательством.

Однако, как верно отмечено судом первой инстанции в обжалуемом решении, в оспариваемом предписании (равно как и в акте проверки) не указано конкретное допущенное заявителем в данном случае нарушение со ссылкой на соответствующие положения нормативных правовых актов.

Напротив, в акте проверки управлением отражены нарушения, которые, по мнению ответчика, допущенные ООО «Охотничье хозяйство Староторопское» и выразились во введении именно этим обществом запрета на охоту, изложенного в приказе от 18.08.2016 № 11.

Таким образом, в акте проверки указаны сведения о выявленных нарушениях обязательных требований не в отношении министерства Тверской области, а в отношении иного лица.

Следовательно, является правильным вывод суда первой инстанции о том что оспариваемое предписание не содержит четкого указания на то, в чем заключалось допущенное министерством Тверской области нарушение, и в соответствии с какими нормами оно должно быть устранено, что свидетельствует о фактической неисполнимости данного предписания.

Как следует из мотивировочной части акта проверки, заявителем по настоящему, якобы, допущены нарушения требований Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Вместе с тем в этом же акте отражено, что министерство Тверской области на каждое обращение гражданина ФИО3 направляло последнему ответ, содержащий соответствующую мотивировку относительно его доводов.

Несогласие управления с содержанием таких ответов и их обоснованием не свидетельствует о нарушении заявителем требований Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Кроме того, судом установлено, что согласно тексту приказа ООО «Охотничье хозяйство Староторопское» от 18.08.2016 № 11 срок его действия распространяется на период охоты на водоплавающих птиц в 2016 году.

Вместе с тем судом определено, что согласно пункту 41.1.1 Правил охоты, утвержденных приказом Минприроды России от 16.11.2010 № 512, срок охоты на водоплавающую дичь в 2016 году истек 15 ноября 2016 года.

Таким образом, суд пришел к выводу о том, что на момент проведения проверки, приказ от 18.08.2016 № 11 утратил силу, а нарушения, якобы, связанные с незаконным введением запрета на охоту, отсутствовали.

Кроме того, как верно отмечено судом, управлением в акте проверки от 05.07.2017 прямо зафиксировано, что проведенной проверкой установить или опровергнуть доводы гражданина ФИО3 в отказе в выдаче разрешения на добычу водоплавающей и болотно-луговой дичи не представляется возможным.

Таким образом, сам факт введения ООО «Охотничье хозяйство Староторопское» запрета на охоту и отказа в связи с этим гражданину ФИО3 в выдаче вышеназванного разрешения управлением в ходе проверки все же не установлен, однако обязанность его устранения, тем не менее, вменена министерству Тверской области в оспариваемом предписании.

Следовательно, названным предписанием на заявителя, по сути, возложена обязанность устранить нарушение, совершение которого в действительности ответчиком не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о незаконности выданного заявителю предписания.

Не принимается судом апелляционной инстанции и ссылка управления на то, что в нарушение части 3 статьи 170 АПК РФ в описательной части решения отсутствует краткое изложение названного ходатайства и не указаны результаты его рассмотрения судом.

В соответствии с частью 1 статьи 51 АПК РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда.

О вступлении в дело третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, либо о привлечении третьего лица к участию в деле или об отказе в этом арбитражным судом выносится определение (часть 3 статьи 51 АПК РФ).

Таким образом, названной процессуальной нормы предусмотрена возможность заявления соответствующими лицами двух видов ходатайств: лицом, не участвующим в деле – о вступлении в дело такого третьего лица; лицом, участвующим в деле – о привлечении к участию в деле лица, еще не участвующего в рассмотрении дела.

При этом, как указано в части 3.1 статьи 51 названого Кодекса, в арбитражный суд апелляционной инстанции может быть обжаловано только определение об отказе во вступлении в дело третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, лицом, подавшим соответствующее ходатайство, в срок, не превышающий десяти дней со дня вынесения данного определения, (часть 3.1 статьи 51 названного Кодекса).

Согласно части 1 статьи 188 АПК РФ определение арбитражного суда может быть обжаловано отдельно от обжалования судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, в случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом предусмотрено обжалование этого определения, а также, если это определение препятствует дальнейшему движению дела.

Следовательно, поскольку нормами АПК РФ не предусмотрена возможность обжалования определения об отказе в удовлетворении ходатайства одного из участников процесса о привлечении к участию в деле того или иного субъекта в качестве третьего лица, суд первой инстанции по результатам разрешения такого ходатайства вправе не выносить определения в виде отдельного самостоятельного документа.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пункте 16 постановления Пленума от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснил, что все заявления и ходатайства лиц, участвующих в деле, и результаты их рассмотрения должны содержаться в материалах дела и должны быть отражены в определении или постановлении арбитражного суда либо в протоколе о совершении отдельного процессуального действия.

В рассматриваемом случае результат рассмотрения ходатайства о привлечении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации к участию в деле в качестве третьего лица отражен судом в протоколе судебного заседания от 19.04.2018 по настоящему делу.

При таких обстоятельствах нормы процессуального права судом первой инстанции не нарушены.

В свою очередь, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации не обращалось в арбитражный суд первой инстанции с ходатайством о вступлении его в процесс в качестве третьего лица.

Кроме того, из смысла и содержания статьи 51 АПК РФ следует, что основанием для вступления в процесс третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, является правовая ситуация, при которой судебный акт по рассматриваемому делу может повлиять на его права или обязанности по отношению к одной из сторон. Иными словами у данного лица имеются материально-правовые отношения со стороной по делу, на которые может повлиять судебный акт по рассматриваемому делу в будущем (предъявление регрессного иска и т.п.).

При решении вопроса о допуске лица в процесс в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, суд обязан исходить из того, какой правовой интерес имеет это лицо в деле. Материальный интерес у третьих лиц возникает в случае отсутствия защиты их субъективных прав и охраняемых законом интересов в данном процессе, возникшем по заявлению истца (заявителя) к ответчику.

Лицо, чтобы быть привлеченным в процесс, должно иметь ярко выраженный материальный интерес на будущее. Так после разрешения дела судом у таких лиц возникают, изменяются или прекращаются материально-правовые отношения с одной из сторон; после разрешения спора между истцом (заявителем) и ответчиком у третьего лица возникает право на иск (заявление) или у сторон появляется возможность предъявления иска (заявления) к третьему лицу, обусловленная взаимосвязью основного спорного правоотношения и правоотношения между стороной и третьим лицом.

Судебная коллегия полагает, что приведенные управлением в апелляционной жалобе доводы не свидетельствуют о том, что исходя из правовой природы правоотношений между заявителем и ответчиком и предмета заявленных исковых требований у Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на основании принятого по настоящему делу окончательного судебного акта могли возникнуть какие-либо права или обязанности в отношении заявителя либо ответчика.

Таким образом, по вышеизложенным обстоятельствам не являются основанием для отмены обжалуемого решения суда перовой инстанции доводы жалобы о нарушении судом норм процессуального права, выразившемся в рассмотрении спора без привлечения к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Суд всесторонне и полно исследовал обстоятельства дела, им дана в соответствии со статьей 71 АПК РФ надлежащая оценка.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм материального и процессуального права не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что оснований для отмены решения суда первой инстанции в данном случае не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

п о с т а н о в и л :

решение Арбитражного суда Тверской области от 08 мая 2018 года по делу № А66-13111/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тверской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий А.Ю. Докшина

Судьи Е.А. Алимова

Н.Н. Осокина