Решение от 26 ноября 2018 г. по делу № А24-4513/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАМЧАТСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А24-4513/2018
г. Петропавловск-Камчатский
26 ноября 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 19 ноября 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 26 ноября 2018 года.

Арбитражный суд Камчатского края в составе судьи Сакуна А.М., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело

по заявлению

Администрации Усть-Большерецкого муниципального района (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным предписания Северо-Восточного территориального управления Федерального агентства по рыболовству (ИНН 4101128090, ОГРН <***>) от 28.04.2018 № 01/15-2/18

при участии:

при участии:

от заявителя:

ФИО2 – представитель по доверенности от 25.01.2018 № 141 (сроком до 31.12.2018);

от заинтересованного лица:

ФИО3 – представитель по доверенности от 31.01.2018 № 05-01-05/530 (сроком по 31.12.2018),

установил:

Администрация Усть-Большерецкого муниципального района (далее – заявитель, Администрация Усть-Большерецкого МР) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Северо-Восточного территориального управления Федерального агентства по рыболовству (далее – заинтересованное лицо, Управление) от 28.04.2018 № 01/15-2/18.

В обоснование заявленных требований заявитель указывает на неисполнимость обжалуемого предписания, полагает, что указанное предписание не содержит конкретных указаний, четких формулировок относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, как участнику отношений в сфере охраны окружающей среды.

От заинтересованного лица в суд поступил отзыв, согласно которому Управление просило в удовлетворении заявленных требований отказать, полагало, что обжалуемое предписание исполнимо, и соответствует номам действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды.

Представитель заявителя в судебном заседании заявленные требования поддержала в полном объеме, по основаниям, изложенным в заявлении.

Представитель заинтересованного лица требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве на заявление.

Заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд считает, что требования заявителя подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 05.04.2018 по 17.04.2018 в соответствии с приказом № 96 от 21.03.2018 «О проведении плановой выездной проверки Администрации Усть-Большерецкого муниципального района», была проведена плановая выездная проверка в отношении Администрации.

По результатам плановой выездной проверки 23.04.2018 был составлен протокол № 000316 об административном правонарушении; 28.04.2018 был составлен акт проверки.

В акте проверки от 28 апреля 2018 года были отражены выявленные нарушения, в частности в нем нарушения (пункты 2,3):

2) во исполнение подпункта 9 пункта 1 статьи 10 Устава Усть-Большерецкого муниципального района документы не издавались, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды не проводилась;

3) мероприятия по земельному контролю участков, расположенных в водоохраной зоне внутренних водоёмов Усть-Большерецкого района не осуществляется в полном объеме.

28.04.2018 по результатам выездной проверки проведенной Северо-Восточным территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству в отношении Администрации вынесено предписание № 01/15-2/18 об устранении выявленных нарушений.

Данным предписанием на заявителя возложена обязанность в срок до 30 июля 2018 года:

1) издать документы по подпункту 9 пункта 1 статьи 10 Устава Усть-Большерецкого муниципального района и организовать, провести мероприятия по охране окружающей среды;

2) спланировать, организовать и провести мероприятия по земельному контролю участков, расположенных в водоохраной зоне внутренних водоёмов Усть-Большерецкого района.

Не согласившись с вынесенным предписанием, Администрация обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта государственных органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить в совокупности наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным ненормативным правовым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008

№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) предусмотрено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

По смыслу статьи 17 Закона № 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения, при этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.Таким образом, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении настоящего дела является установление законности оспариваемого предписания.

Постановлением Президиума ВАС РФ от 09.07.2013 № 2423/13 также указано, что исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Таким образом, исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Как следует из материалов дела по результатам плановой выездной проверки Северо-Восточным территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству в отношении Администрации Усть–Большерецкого муниципального района 28.04.2018 был составлен акт проверки.

В акте проверки от 28 апреля 2018 года были отражены выявленные нарушения, в частности в нем отражены следующее (пункты 2,3) (т. 1, л. д. 48):

2) во исполнение подпункта 9 пункта 1 статьи 10 Устава Усть-Большерецкого муниципального района документы не издавались, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды не проводилась;

3) мероприятия по земельному контролю участков, расположенных в водоохраной зоне внутренних водоёмов Усть-Большерецкого района не осуществляется в полном объеме.

28.04.2018 по результатам выездной проверки в отношении Администрации вынесено предписание № 01/15-2/18 об устранении выявленных нарушений.

Данным предписанием на заявителя возложена обязанность в срок до 30 июля 2018 года:

1) издать документы по подпункту 9 пункта 1 статьи 10 Устава Усть-Большерецкого муниципального района и организовать, провести мероприятия по охране окружающей среды;

2) спланировать, организовать и провести мероприятия по земельному контролю участков, расположенных в водоохраной зоне внутренних водоёмов Усть-Большерецкого района.

При этом ни в акте проверки, ни в оспариваемом предписании отсутствуют указание на законы и иные подзаконные нормативные акты которым не соответствуют выявленные в ходе проверки нарушения.

В соответствии с пунктом 9 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального района относятся организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

Аналогичное положение закреплено в статье 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», следовательно, муниципальный район отнесен к субъекту природоохранной деятельности, на который возложена обязанность по охране окружающей среды.

Согласно подпункту 9 пункта 1 статьи 10 Устава Усть-Большерецкого муниципального района к вопросам местного значения Усть-Большерецкого муниципального района относятся организация мероприятий межпоселенченского характера по охране окружающей среды.

Подпунктом 9 пункта 1 статьи 10 Устава Усть-Большерецкого муниципального района к компетенция Администрации не отнесено издание каких либо документов и проведение конкретных мероприятий.

Иных каких либо ссылок на нормы права в акте проверки и в оспариваемом предписании не имеется.

Отсутствует также указание в оспариваемом предписании на конкретные «документы» которые должна издать Администрация в срок до 30 июля 2018 года и мероприятия.

Статья 16 Закона № 294-ФЗ устанавливает порядок оформления результатов проверки. В силу части 1 указанной статьи по результатам проверки должностными лицами государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт.

В соответствии с частью 4 статьи 16 Закона № 294-ФЗ, акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

В силу части 1 статьи 16 Закона № 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. К акту проверки прилагаются, в том числе, предписания об устранении выявленных нарушений.

Согласно пункту 7 части 2 статьи 16 Закона № 294-ФЗ в акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. Таким образом, предписание является итоговым документом, которое выдается по результатам проведенной государственным органом проверки.

Основанием для выдачи предписания и доказательством, подтверждающим наличие нарушений, является акт проверки. Иными словами, акт проверки содержит описание нарушений, а предписание указывает на порядок устранения этих нарушений и приведения деятельности в соответствие с требованиями, предусмотренными конкретными нормативными актами.

Вместе с тем акт проверки не соответствует пункту 7 части 2 статьи 16 Закона № 294-ФЗ и соответственно оспариваемое предписание не может быть законным и исполнимым.

Таким образом, в нарушение части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ Управление не представило доказательства, подтверждающие обстоятельства, указанные в оспариваемом предписании.

По пункту 2 предписанию Администрации предписано спланировать, организовать и провести мероприятия по земельному контролю, участков распложенных в водоохраной зоне внутренних водоемов Усть-Большерецкого муниципального района в срок до 30 июля 2018 года .

В тоже время данный пункт также не содержит в себе сведений, какие именно мероприятия необходимо провести заявителю.

Земельный контроль осуществляется в виде плановой проверки.

Как следует из пояснений представителя заявителя в ходе судебного разбирательства, ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц в водоохраной зоне на 2018 год у Администрации действительно отсутствовал, поскольку согласно части 1 статьи 26.1 Закона № 294-ФЗ с 1 января 2016 года по 31 декабря 2018 года не проводятся плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии с положениями статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого предпринимательства, за исключением юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 9 настоящего Федерального закона.

Поскольку земельные участки в водоохраной зоне предоставлены лицам, осуществляющим виды деятельности, не относящиеся к исключению, т.е. не являющимся объектами земельного контроля, планирование проведения проверок в отношении них противоречит статьи 26.1 Закона № 294-ФЗ.

Работа в плане муниципального земельного контроля Администрацией проводилась в форме рейдовых мероприятий. Акты составленные по результатам рейдов были предоставлены контролирующему органу в ходе проверки и имеются в материалах дела

Кроме того, порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля определен Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» .

В силу пункта 2 статьи 1 Закона № 294-ФЗ предусмотрено, что данным Законом регламентирован порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Организация и проведение плановой проверки урегулированы статьей 9 Закона № 294-ФЗ, в соответствии с пунктом 1 которой предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Согласно пункту 2 статьи 9 Закона № 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (пункт 3 статьи 9 Закона № 294-ФЗ).

Утвержденный руководителем органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодный план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля в сети «Интернет» либо иным доступным способом (пункт 5 статьи 9 Закона № 294-ФЗ).

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры (пункт 6 статьи 9 Закона № 294-ФЗ).

Согласно пункту 7 статьи 9 Закона № 294-ФЗ Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети «Интернет» в срок до 31 декабря текущего календарного года.

На основании вышеизложенного, у заявителя отсутствовала возможность с момента вынесения обжалуемого предписания – 28.04.2018 в срок указанный в предписании – до 30.07.2018, устранить нарушения в виде не проведении мероприятий по земельному контролю в виде плановых проверок.

Иные мероприятия проводились Администрацией как совместно с иными органами, так и самостоятельно (т. 3, .л. д. 1–150, т. 4, .л. д. 1–150, т. 5, .л. д. 1–150, т. 6, .л. д. 1–150, т. 7, л. д. 1–150, т. 10, 11).

Формулировка оспариваемого предписания не соответствует принципам конкретности и исполнимости.

При названных условиях, арбитражный суд считает, что у Администрации отсутствует возможность по проведению мероприятий, указанных в обжалуемом предписании в указанный срок до 30.07.2018, следовательно, Северо-Восточное территориальное управление Федерального агентства по рыболовству не доказало законность и правомерность вынесенного предписания.

Исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, применив нормы материального права, суд приходит к заключению о том, что оспариваемое предписание Управления от 28.04.2018 № 01/15-2/18 не соответствует законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя, что свидетельствует о наличии в данном случае предусмотренной статьями 198, 201 АПК РФ совокупности условий, необходимых для признания предписания недействительным.

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Учитывая, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы Администрации, заявленные требования являются обоснованными и подлежат удовлетворению.

При таких обстоятельствах, предписание Северо-Восточного территориального управления Федерального агентства по от 28.04.2018 подлежит признанию недействительным.

Вопрос о взыскании судебных расходов судом не разрешался, поскольку Администрация и Управление освобождены от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 1–3, 17, 27, 110, 167–170, 176, 197–201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание Северо-Восточного территориального управления Федерального агентства по рыболовству от 28.04.2018 № 01-2/18.

Обязать Северо-Восточное территориальное управление Федерального агентства по рыболовству устранить нарушения законных прав и интересов заявителя.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Камчатского края в срок, не превышающий одного месяца со дня принятия решения, а также в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья А.М. Сакун