Постановление от 22 января 2020 г. по делу № А71-10353/2019




СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-19064/2019-АК
г. Пермь
22 января 2020 года
Дело № А71-10353/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2020 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 января 2020 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Гуляковой Г.Н.,

судей Борзенковой И.В., Васевой Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тиуновой Н.П.

при участии:

от заявителя Администрации муниципального образования «Город Глазов» (ИНН 1829007602, ОГРН 1021801092170) - Брюханова А.С., паспорт, доверенность от 05.06.2019;

от заинтересованного лица Агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики (ИНН 1831178683, ОГРН 1161832058145) – не явились, извещены надлежащим образом;

от третьего лица Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики - не явились, извещены надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя Администрации муниципального образования «Город Глазов»

на решение Арбитражного суда Удмуртской республики от 28 октября 2019 года по делу № А71-10353/2019,

принятое судьей Мосиной Л.Ф.

по заявлению Администрации муниципального образования «Город Глазов»

к Агентству по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики

третье лицо: Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики,

о признании незаконным предписания,

установил:

Администрация муниципального образования «Город Глазов» (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным предписания Агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики (далее – заинтересованное лицо, контролирующий орган, Агентство) от 20.03.2019 №1 об устранении выявленных в результате мероприятий по контролю за состоянием объекта культурного наследия нарушений.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 28.10.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит названное решение отменить, заявленные требования удовлетворить. Заявитель жалобы настаивает на том, что решение принято с нарушениями норм материального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела.

Заинтересованное лицо представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым просит решение суда оставить без изменения, жалобу Администрации – без удовлетворения.

Третье лицо письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя поддержала доводы апелляционной жалобы, заявила ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств.

Указанное ходатайство судом апелляционной инстанции рассмотрено по правилам статьи 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в его удовлетворении отказано.

Приложенные к апелляционной жалобе Решение Глазовской Городской Думы шестого созыва от 28.10.2015 № 18 «О внесении изменений в Правила благоустройства МО «Город Глазов», утвержденные решением Глазовской городской Думы от 28.11.2012 № 258 (в ред. от 31.07.2014 № 461), Решение Глазовской городской Думы от 25.10.2017 № 292 «Об утверждении Правил благоустройства муниципального образования «Город Глазов», Решение Глазовской городской Думы от 28.11.2012 № 258 «Об утверждении Правил благоустройства муниципального образования «Город Глазов» приобщению к материалам дела не подлежит, в связи с тем, что перечисленные нормативные акты находятся в свободном доступе в сети Интернет.

Иные лица, участвующие в деле, о мечте и времени рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание представителей не направили, что в силу частей 3 и 5 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, на основании постановления Совета Министров Удмуртской АССР от 05.12.1979 № 362 «О постановке на государственную охрану памятников истории и культуры Удмуртской АССР» нежилое здание, расположенное по адресу: г. Глазов, ул. Динамо, д.6 включено в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (регистрационный номер 181610539680005), как объект культурного наследия регионального значения «Памятник истории (здание ГК КПСС и исполкома горсовета), где в 1921 году перед делегатами Х Глазовского уездного съезда Советов выступал с речью М.И. Калинин, прибывший в Глазов с агитпоездом «Октябрьская революция» (далее объект культурного наследия).

На указанный объект культурного наследия оформлено охранное обязательство собственника или иного законного владельца, утвержденное приказом агентства от 27.09.2017 №143 (л.д.10-20).

Согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости указанное здание общей площадью 3 019,70 кв.м (кадастровый номер 18:28:000044:535) находится в собственности Муниципального образования «Город Глазов». На основании распоряжения Управления имущественных отношений Администрации города Глазова от 13.04.2018 №01-04/0065, здание закреплено за Администрацией города Глазова на праве оперативного управления (л.д.26-30).

На основании постановления Администрации МО «Город Глазов» от 11.12.2013 №1/127 (с учетом внесения изменений постановлением Администрации МО «Город Глазов» от 10.08.2018 №1/77) и договора от 19.06.2014 о безвозмездном пользовании (договор ссуды) муниципальным имуществом города Глазова, нежилые помещения площадью 45 кв.м., расположенные в здании по адресу г. Глазов, ул. Динамо, д.6, переданы в безвозмездное пользование на неопределенный срок Центральной избирательной комиссии (л.д.32-37).

27.02.2019 на основании задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия, полномочия по государственной охране которых, осуществляются Агентством по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики от 25.02.2019 №2, агентством был осуществлен визуальный осмотр объекта культурного наследия регионального значения (л.д.45).

Результаты контрольных мероприятий отражены в акте визуального осмотра объекта культурного наследия от 27.02.2019, с приложением фотоматериала (л.д.22-25).

При осмотре объекта культурного наследия было установлено, что здание двухэтажное, кирпичное, в плате П-образное. Исторически здание было одноэтажное, прямоугольное, построено в начале ХХ века. В советский период 1950-1960гг. был надстроен второй этаж, по торцам пристроены новые объемы. Фасад здания на уровне первого этажа декорирован межэтажными поясками, пилястрами; цоколь выделен узким пояском и прямоугольными нашивами. Оконные проемы прямоугольной формы декорированы клинчатыми перемычками с замковым камнем с наличниками с «ушками». Завершает здание венчающий карниз из выступающих рядов кладки. Состояние архитектурных деталей фасадов, наружных стен и отделки – неудовлетворительное.

На наружных стенах объекта культурного наследия наблюдаются обширные участки намокания вследствие работы кондиционеров, венчающих карнизов – вследствие отсутствия выноса кровли. Наблюдается выветривание связующего раствора версты кладки, сколы версты кладки по углам здания (юго-западный), участки с выпадением единичных кирпичей и деструкция лицевой поверхности кирпичей.

На западном, восточном и южном фасадах здания установлены навесные кондиционеры (8 - со стороны западного фасада, 12 - со стороны восточного фасада, 6 - с южной стороны). На наружных стенах, а также на уровне цоколя объекта культурного наследия наблюдаются участки намокания вследствие работы кондиционеров, особенно со стороны западного фасада, деструкция кирпичной кладки, вымывание связующего раствора в связи с намоканием участков наружных стен при работе кондиционеров.

Наружные кондиционеры на фасадах объекта культурного наследия изменяют внешний облик объекта культурного наследия и вызывают негативное воздействие на физическую сохранность объекта культурного наследия, что является нарушением пункта 1 ст.47.3 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

По результатам осмотра агентством выдано предписание от 20.03.2019 №1 об устранении выявленных нарушений, согласно которому администрации предписано в срок до 01.11.2019 обеспечить демонтаж навесных кондиционеров с наружных стен объекта культурного наследия (л.д.21).

Не согласившись с указанным предписанием, заявитель обратился в суд с требованием о признании его недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание выдано Агентством в соответствии с действующим законодательством, в рамках предоставленных ему законом полномочий, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 АПК РФ, имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции считает, что оснований для изменения (отмены) обжалуемого судебного акта не имеется, в связи со следующим.

На основании части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия) возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого предписания действующему законодательству и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При отсутствии одного из условий оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее Закон № 73-ФЗ).

Настоящий Федеральный закон направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

В преамбуле названного Закона указано, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, не наделенные функциями, не предусмотренными указанным Федеральным законом (пункт 2 статьи 10 Закона № 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Закона №73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (пункт 4 статьи 11 Закона №73-ФЗ).

Из буквального толкования вышеприведенных положений Закона следует, что государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется не только в форме проверок юридических лиц, но и в других формах, к которым относятся мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятию мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений и деятельность по систематическому наблюдению.

В силу пункта 3 статьи 11 Закона №73-ФЗ региональный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется региональными органами охраны объектов культурного наследия согласно их компетенции в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии Положением об Агентстве по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики, утвержденным постановлением Правительства Удмуртской Республике от 29.02.2016 №74, Агентство является исполнительным органом государственной власти, уполномоченным на осуществление регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия.

Должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать предписания, в том числе об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия (подпункт 3 пункта 6 статьи 11 Закона №73-ФЗ).

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия, порядок выдачи и форма которого устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (пункт 7 статьи 11 Закона №73-ФЗ).

Таким образом, агентство наделено полномочиями по государственному надзору за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия. Управлению для осуществления возложенных на него полномочий и функций предоставляется право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований с указанием сроков их нарушения.

Проверка проведена агентством в соответствии с требованиями законодательства. Нарушений при проведении проверки судом не установлено. Оспариваемое предписание вынесено уполномоченным лицом в пределах предоставленных полномочий и с соблюдением вышеуказанных нормативно-правовых актов.

Согласно статьей 3 Закона №73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относит объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (пункт 1).

Под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом (статья 6 Закона №73-ФЗ).

Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (пункт 1 статьи 33 Закона №73-ФЗ).

Сохранение объекта культурного наследия - меры, направленные на обеспечение физической сохранности и сохранение историко-культурной ценности объекта культурного наследия, предусматривающие консервацию, ремонт, реставрацию, приспособление объекта культурного наследия для современного использования и включающие в себя научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научное руководство проведением работ по сохранению объекта культурного наследия, технический и авторский надзор за проведением этих работ (40 Закона №73-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 45 Закона №73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

В соответствии с положениями статьи 47.1 Закона №73-ФЗ ограничениями (обременениями) права собственности, других вещных прав, а также иных имущественных прав на объекты культурного наследия, включенные в реестр, устанавливаемыми в целях обеспечения сохранности указанных объектов, обеспечения доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к объектам культурного наследия, включенным в реестр, являются установленные пунктами 1-3 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ требования к содержанию и использованию объектов культурного наследия, включенных в реестр, а также требования, установленные охранным обязательством в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 47.6 данного Закона.

Согласно пункту 1 статьи 47.3 Закона №73-ФЗ при содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны, в том числе:

1) осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии;

2) не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия;

3) не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер выявленного объекта культурного наследия, объекта культурного наследия, включенного в реестр, в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен;

4) обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия;

5) соблюдать установленные статьей 5.1 настоящего Федерального закона требования к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, особый режим использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия;

6) не использовать объект культурного наследия (за исключением оборудованных с учетом требований противопожарной безопасности объектов культурного наследия, предназначенных либо предназначавшихся для осуществления и (или) обеспечения указанных ниже видов хозяйственной деятельности, и помещений для хранения предметов религиозного назначения, включая свечи и лампадное масло):

под склады и объекты производства взрывчатых и огнеопасных материалов, предметов и веществ, загрязняющих интерьер объекта культурного наследия, его фасад, территорию и водные объекты и (или) имеющих вредные парогазообразные и иные выделения;

под объекты производства, имеющие оборудование, оказывающее динамическое и вибрационное воздействие на конструкции объекта культурного наследия, независимо от мощности данного оборудования;

под объекты производства и лаборатории, связанные с неблагоприятным для объекта культурного наследия температурно-влажностным режимом и применением химически активных веществ;

7) незамедлительно извещать соответствующий орган охраны объектов культурного наследия обо всех известных ему повреждениях, авариях или об иных обстоятельствах, причинивших вред объекту культурного наследия, включая объект археологического наследия, земельному участку в границах территории объекта культурного наследия либо земельному участку, в границах которого располагается объект археологического наследия, или угрожающих причинением такого вреда, и безотлагательно принимать меры по предотвращению дальнейшего разрушения, в том числе проводить противоаварийные работы в порядке, установленном для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия;

8) не допускать ухудшения состояния территории объекта культурного наследия, включенного в реестр, поддерживать территорию объекта культурного наследия в благоустроенном состоянии.

При содержании и использовании объекта культурного наследия, включенного в реестр, выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, указанные в пункте 11 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, лицо, которому земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия, принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны, в том числе, обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия (пункт 4 части 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ).

Как следует из содержания охранного обязательства собственника или иного законного владельца, утвержденного приказом агентства от 27.09.2017 №143, размещение кондиционеров на уличных фасадах ОКН прямо запрещено в последнем абзаца раздела 1 (л.д. 11 оборот).

По результатам осуществления проверки состояния объекта культурного наследия, агентством установлен факт нарушения заявителем пункта 1 статьи 47.3 Закона №73-ФЗ, а именно, было установлено, что на наружных стенах объекта культурного наследия наблюдаются обширные участки намокания вследствие работы кондиционеров, венчающих карнизов – вследствие отсутствия выноса кровли. Наблюдается выветривание связующего раствора версты кладки, сколы версты кладки по углам здания (юго-западный), участки с выпадением единичных кирпичей и деструкция лицевой поверхности кирпичей.

Наружные кондиционеры на фасадах объекта культурного наследия изменяют внешний облик объекта культурного наследия и вызывают негативное воздействие на физическую сохранность объекта культурного наследия.

Акт визуального осмотра от 27.02.2019 и приложенные к нему фотографии достоверно подтверждают факт размещения на фасаде объекта культурного наследия кондиционеров, изменение внешнего облика объекта культурного наследия, а также негативные последствия от размещения кондиционеров, указанные в данном акте (л.д. 22-25, 61-65, 74-76, 96-124).

Факт выявленных нарушений заявителем не опровергнут ни в суде первой инстанции, ни с апелляционной жалобой, возражения на акты технического состояния не представлены. Доказательств исполнения обязанностей по обеспечению сохранности и неизменности облика объекта культурного наследия, возложенных пунктом 1 статьи 47.3 Закона № 73-ФЗ, а также пунктом 6 раздела 3 Охранного обязательства, администрацией не представлены.

Кроме того, судами учтено, что ранее в период утверждения и выдачи агентством охранного обязательства (приказ от 27.09.2017 №143), а именно в период с 25.09.2017 по 20.10.2017 агентством была проведена плановая выездная проверка за состоянием, содержанием, использованием, популяризацией и государственной охраны вышеуказанного объекта культурного наследия.

По результатам указанной проверки составлены акт технического состояния объекта культурного наследия с приложением фотоматериалов от 25.09.2017, также акт проверки от 20.10.2017 №4, из которых следует, что при визуальном осмотре объекта культурного наследия установлено, что на фасадах объекта культурного наследия установлены кондиционеры, искажающие внешний облик фасадов (8 кондиционеров на западном фасаде; 11 – на восточном; 2 – южном). Наблюдаются обширные участки намокания стен вследствие работы кондиционеров (л.д. 46, 88-89).

20.10.2017 по результатам проверки агентством выдано предписание от 20.10.2017 №3, согласно которому администрации было предписано в срок до 20.10.2018 демонтировать кондиционеры с фасадов здания объекта культурного наследия (л.д.48-49).

Между тем, полученное 30.10.2017 администрацией предписание от 20.10.2017 № 3, в установленный в нем срок не исполнено.

Факт ненадлежащего содержания вышеуказанного объекта культурного наследия, подтверждается также представленным агентством в ходе судебного разбирательства, актом технического состояния, составленного ООО «РИД», из которого следует, что в результате визуального осмотра, на фасадах здания отмечены фрагментарные (очаговые) диструкции кирпичной кладки, в местах установки внешних блоков кондиционеров, причиной данных разрушений является без проектная установка приборов систем кондиционирования и отсутствие системы дренажа конденсата. Конденсат в большем количестве попадает на стену, тем самым способствует размыванию кладочного раствора и самого кирпича, так же создает благоприятные условия для образования мико-био-зоо-колоний (грибки, мхи, лишайники). В отдельных частях фасада внешние блоки кондиционеров установлены в местах концентрации повышенных нагрузок (простеки), сохранность нарушена не только механическим воздействием разрушающего инструмента при установке, но и постоянным воздействием вибрации возникающих при работе вентиляторов и механизмов кондиционеров. Разрушающее воздействие кондиционеров на объект культурного наследия не оспаримо, в связи с чем, необходимо выполнить проектную документацию по устройству систем вентиляции и кондиционирования, в соответствии с действующими нормами СП и Законом №73-ФЗ. Дальнейшая эксплуатация приведет к значительному ухудшению технического состояния объекта культурного наследия (л.д.90-95).

Принимая решение, обжалуемое заявителем, судом первой инстанции также принято во внимание, что в соответствии с подпунктом «д» п. 5.3 Правил благоустройства города Глазова, утвержденных решением Глазовской городской думы от 25.10.2017 №292 (далее Правила благоустройства города Глазова), под изменением внешнего вида фасада объекта понимается установка или демонтаж дополнительного оборудования, элементов и устройств (решетки, экраны, жалюзи, ограждения витрин, приямки на окнах подвальных этажей, наружные блоки систем кондиционирования и вентиляции, маркизы, элементы архитектурно-художественной подсветки, антенны, видеокамеры, часы, банкоматы, электрощиты, кабельные линии, флагштоки).

Согласно п.5.1 Правил благоустройства города Глазова, архитектурно-градостроительный облик зданий и улиц города, параметры, цветовое, объемно-пространственное решение зданий и частей зданий, элементы информации, вывески, реклама, архитектурные формы, арт-объекты и объекты ландшафтного дизайна должны соответствовать «Дизайн-коду Глазова», утвержденному постановлением Администрации города.

Согласно пунктам 5.2, 5.4 указанных Правил благоустройства города Глазова, архитектурно-градостроительный облик объекта и его изменение согласовываются с Управлением архитектуры и градостроительства Администрации города Глазова в соответствии с Административным регламентом по предоставлению муниципальной услуги «Предоставление решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта», утвержденным Администрацией города Глазова.

Устройство и изменение элементов фасада зданий и сооружений, являющихся объектами культурного наследия, а также зданий и сооружений, находящихся в зонах охраны памятников истории и культуры города Глазова, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Аналогичные положения были предусмотрены решением Глазовской городской Думы от 28.11.2012 №258 «Об утверждении Правил благоустройства муниципального образования «Город Глазов», то есть, в предыдущей редакции Правил благоустройства муниципального образования «Город Глазов», утвержденных решением Глазовской городской Думы от 25.10.2017 № 292.

Таким образом, ранее действовавшими Правилами благоустройства муниципального образования «Город Глазов», утвержденными решением Глазовской городской Думы от 28.11.2012 № 258 также было установлено, что к изменению внешнего вида фасада объекта относится, в том числе, установка или демонтаж наружных блоков систем кондиционирования и вентиляции.

Следовательно, размещение кондиционеров на фасадах здания объекта культурного наследия является нарушением требований нормативных правовых актов, не соответствует архитектурному решению фасада здания, противоречит требованиям охранного обязательства, нарушает общий облик и восприятие объекта культурного наследия и, кроме того, вызывает негативное воздействие на физическую сохранность объекта культурного наследия.

Соответственно, судом первой инстанции правомерно отклонен довод заявителя о том, что кондиционеры на здании размещались в период отсутствия подзаконных актов, обеспечивающих надлежащее правовое регулирование в сфере охраны объектов культурного наследия. Подпункт «д» пункта 5.3 Правил благоустройства города Глазова, согласно которому под изменением внешнего вида фасада объекта понимается установка или демонтаж дополнительного оборудования, на которые ссылается агентство, не могут быть применены в рассматриваемом деле.

Правила благоустройства города Глазова принятые в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Уставам муниципального образования «Город Глазов», устанавливают единые требования к содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, определяют перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, устанавливают единый порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, устанавливают требования по благоустройству и содержанию территории муниципального образования «Город Глазов».

С учетом изложенных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание, выдано агентством в соответствии с действующим законодательством, в рамках предоставленных ему законом полномочий.

Содержание предписания не допускает двойственного толкования вопроса об устранении нарушений, не создает правовой неопределенности относительно характера действий, которые должен совершить заявитель для устранения выявленных нарушений, является исполнимым.

Довод заявителя о том, что законодательство не содержит прямого запрета на размещение на фасадах объекта культурного наследия кондиционеров, а само по себе размещение на фасаде объектов культурного наследия кондиционеров не свидетельствует об утрате первоначального облика объекта культурного наследия, отклоняется, поскольку противоречит требованиям Закона №73-ФЗ.

Также не принимается во внимание ссылка заявителя на наличие у размещенных системах кондиционирования системы отвода влаги в виде пластиковых трубок, поскольку представленными доказательствами подтверждается недостаточность указанных мер для сохранения внешнего облика охраняемого объекта.

Доводы Администрации о том, что на основании договора безвозмездного пользования часть помещений в здании переданы ЦИК УР 19.06.2014, что не влечет ответственность собственника за невыполнение пользователем требований законодательства в процессе использования переданного имущества, также отклоняются судом апелляционной инстанции.

Пунктом 11 ст. 47.6 Закона N 73-ФЗ установлено, что охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

В соответствии с абзацем вторым пункта 9 статьи 48 Федерального закона № 73-ФЗ после получения охранного обязательства Администрация г. Глазова обязана обеспечить внесение в договоры, предусматривающие передачу третьим лицам права владения или пользования таким объектом, изменений, предусматривающих в качестве существенного условия обязательство ЦИК по выполнению требований, предусмотренных охранным обязательством, а также порядок и условия их выполнения.

При этом, согласно пункту 10 статьи 48 Закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ договор, предусматривающий передачу права собственности на выявленный объект культурного наследия, прав владения и (или) пользования таким объектом, должен содержать в качестве существенного условия обязательство лица, у которого на основании такого договора возникают право собственности на такое имущество или права владения и (или) пользования таким имуществом, по выполнению требований, установленных пунктами 1-3 статьи 47.3 настоящего Федерального закона в отношении такого объекта.

Представленный в материалы дела договор от 19.06.2014 соответствующего условия не содержит, что свидетельствует о сохранении соответствующих обязательств за собственником.

Кроме того, общее имущество, в том числе фасады здания, в пользование Центральной избирательной комиссии не передавались.

Довод заявителя о том, что полномочиями по изданию муниципальных правовых актов в области регулирования сферы охраны объектов культурного наследия, органы местного самоуправления Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ не наделены, является ошибочным.

Согласно части 1 статьи 2 Закона №131-ФЗ муниципальный правовой акт представляет собой решение по вопросам местного значения, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющие общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления, в том числе городских округов, обладают полномочиями на издание муниципальных правовых актов.

Довод заявителя о том, что приложенный агентством в материалы дела акт технического состояния, составленный ООО «РИД», не является надлежащим доказательством, поскольку составлен не по установленной форме и на основании неопределенных фотоматериалов, обоснованно отклонен судом первой инстанции.

Согласно выписке из реестра членов саморегулируемой организации от 16.08.2019 № СМ-001718, ООО «РИД» является членом саморегулируемой организации Ассоциация «Межрегиональное объединение проектировщиков (СРО), имеющей право на выполнение работ по подготовке проектной документации объектов капительного строительства. ООО «РИД» имеет лицензию от 15.07.2014 № МКРФ 01845 на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России (л.д.91-95).

Акт технического состояния, составленный ООО «РИД», не является документом (актом технического состояния), составленным в рамках Закона №73-ФЗ. Указанный акт является одним из доказательств, представленных агентством, в подтверждение того, что размещение кондиционеров на фасадах здания объекта культурного наследия является нарушением требований нормативных правовых актов. Размещение кондиционеров на фасадах здания объекта культурного наследия не соответствует архитектурному решению фасада здания, нарушает общий облик и восприятие объекта культурного наследия и, кроме того, вызывает негативное воздействие на физическую сохранность объекта культурного наследия.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что нежилое здание по адресу: г. Глазов, ул. Динамо, д. 6 поставлено на государственную охрану в качестве объекта культурного наследия постановлением Совета Министров Удмуртской АССР от 05.12.1979 № 362 «О постановке на государственную охрану памятников истории и культуры Удмуртской АССР».

Со дня принятия указанного постановления здание подлежит государственной охране как объект культурного наследия в соответствии с законодательством, действовавшим на тот период:

- Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 15.12.1978;

- постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры»;

- приказом Министерства культуры СССР от 13.05.1986 № 203 «Об утверждении Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры».

Указанные нормативные акты устанавливали запрет на изменение недвижимых памятников истории и культуры (за исключением с особого в каждом отдельном случае разрешения Совета Министров СССР - в отношении памятников общесоюзного значения и Совета Министров союзной республики - в отношении памятников республиканского и местного значения) и обязанность предприятий, учреждений, организаций и граждан обеспечивать сохранность памятников истории и культуры, находящихся в их собственности, пользовании.

25.06.2002 принят Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ). Федеральный закон № 73-ФЗ ввел понятие Единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Реестр) и необходимость регистрации в нем объектов культурного наследия. При этом согласно пунктам 1-3 статьи 64 Федерального закона № 73-ФЗ все памятники истории и культуры, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательными и иными правовыми актами СССР и РСФСР, отнесены к объектам культурного наследия, уже включенным в Реестр, в силу закона.

Таким образом довод Администрации о том, что объект культурного наследия включен в Реестр в том состоянии, в котором он прибывал в 2016 году, несостоятелен и основан на неправильном истолковании норм закона.

Довод Администрации о том, что в охранном обязательстве, утвержденном приказом Агентства от 27.09.2017 № 143, не указано, что облик объекта культурного наследия искажен или изменен и не содержится требований о демонтаже имеющихся кондиционеров, также основан на неправильном толковании норм права:

Согласно Федеральному закону № 73-ФЗ оформление охранного обязательства и надзорная деятельность являются различными государственными функциями. Требования к содержанию, порядок утверждения охранного обязательства регулируется статьей 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ. Форма охранного обязательства на основании пункта 9 статьи 47.6 Федерального закона № 73-ФЗ установлена Министерством культуры России от 01,07.2015 № 1887.

Охранное обязательство, утвержденное приказом Агентства от 27.09.2017 № 143, на рассматриваемый объект культурного наследия соответствует установленной Минкультурой России форме и содержит требование:

- осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии;

- не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия:

- не проводить работы, изменяющие облик, объемно-планировочные и конструктивные решения и структуры, интерьер объекта культурного наследия в случае, если предмет охраны объекта культурного наследия не определен;

а также, как указано выше, содержит прямой запрет на размещение оконных роль-ставней, оконных маркиз, радио- и спутниковых антенн, кондиционеров, иных технических средств, навесных конструкций на главных уличных фасадах ОКН.

Предписание, выданным Администрации г. Глазова, предписано обеспечить демонтаж, т.е. принять предусмотренные законом меры по демонтажу кондиционеров. В этой связи требование обеспечить демонтаж кондиционеров - законно и исполнимо.

Ссылку Администрации г. Глазова на законопроект № 781736-7 суд апелляционной инстанции признает необоснованной.

Законопроектом предлагается установить прямой запрет на установку кондиционеров на фасадах объектов культурного наследия в случае, если этот фасад объекта культурного наследия отнесен к предмету охраны такого объекта культурного наследия.

Даже в случае принятия указанного проекта закона, его нормы не смогут быть применены к рассматриваемому объекту культурного наследия, т.к. его предмет охраны не определен и не утвержден в установленном Федеральным законом № 73-ФЗ порядке. Федеральный закон № 73-ФЗ по-разному регулирует требования в отношении объектов культурного наследия, предмет охраны которых установлен, и объекты культурного наследия, предмет охраны которых не установлен.

При этом законопроекты не могут применяться в правоприменительной и судебной практике до их принятия.

Более того, в соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановление Правительства РФ от 20.07.2011 №590, указанное Министерство вправе давать разъяснения государственным органам, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности Министерства. Письмом от 08.08.2017 № 244-01.1-39-ОР Министерством культуры России разъяснено, что размещение на фасадах объектов культурного наследия технических средств и конструкций является нарушением законодательства Российской Федерации.

С учетом изложенных обстоятельств предписание Агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики г. Ижевск от 20.03.2019 №1, вынесенное в отношении Администрации муниципального образования «Город Глазов», соответствует действующему законодательству, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что доводы апелляционной жалобы повторяют доводы, заявленные в суде первой инстанции, которые были рассмотрены судом и правомерно отклонены. Заявленные доводы выражают несогласие заявителя с произведенной судом оценкой установленных по делу обстоятельств и содержат его собственное мнение относительно данных обстоятельств, по существу направлены на иную оценку установленных по настоящему делу обстоятельств и фактических отношений сторон, которые являлись предметом исследования по делу и получили надлежащую правовую оценку в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая, что заявитель в апелляционной жалобе не ссылается на доказательства, и не приводит доводы, которые бы не были учтены и оценены судом первой инстанции, равно как и доказательства, которые бы опровергали выводы суда первой инстанции, апелляционный суд приходит к мнению о том, что спор рассмотрен судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, в связи с чем, не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Определением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2019 по делу № А71-10353/2019 удовлетворено заявление Администрации МО «Город Гдазов» о принятии обеспечительных мер. Действие предписания Агентства по государственной охране объектов культурного наследия Удмуртской Республики от 20.03.2019 № 1 приостановлено до вступления в законную силу решения по настоящему делу.

Принятые по ходатайству заявителя обеспечительные меры с учетом результата рассмотрения спора и в связи с вступлением судебного акта в законную силу следует отменить (статья 97 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Руководствуясь статьями 97, 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 28 октября 2019 года по делу № А71-10353/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Отменить обеспечительные меры принятые определением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2019 года по делу № А71-10353/2019.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.


Председательствующий


Судьи


Г.Н.Гулякова


И.В.Борзенкова



Е.Е.Васева



C155458416308128=04@