Постановление от 16 октября 2018 г. по делу № А50-33728/2017

/


СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД



П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-11766/2018-АК
г. Пермь
16 октября 2018 года
Дело № А50-33728/2017


Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 октября 2018 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего судьи Варакса Н.В.,

судей Гладких Е.О., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шадриной Ю.В.,

при участии:

от заявителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Трутнева Е.П. по доверенности от 08.09.2017, Ивонин А.С. по доверенности от 10.09.2018;

от заинтересованного лица начальника Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисова Ильи Анатольевича: Денисов И.А. предъявлен паспорт; Поповцев А.В., по доверенности от 11.09.2018;

от третьего лица Департамента дорог и транспорта администрации города Перми: представители не явились;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица начальника Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисова Ильи Анатольевича,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 13 июля 2018 года по делу № А50-33728/2017,

принятое судьей Саксоновой А.Н.,

по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю

к начальнику Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисову Илье Анатольевичу

третье лицо: Департамент дорог и транспорта администрации города Перми

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о привлечении начальника Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисова Ильи Анатольевича к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 13.07.2018 Денисов И.А. привлечен к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ в виде дисквалификации на срок шесть месяцев.

Не согласившись с указанным судебным актом, Денисов И.А. обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. В апелляционной жалобе приводит доводы о том, что в рассматриваемом случае вменяемое нарушение не является аналогичным по отношении к предыдущему, соответственно, нет оснований для привлечения к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ; полагает, что не доказано ограничение конкуренции действиями Денисова И.А., поскольку судебный акт по делу № А50-41374/2017 не может иметь преюдициального значения, так как Денисов И.А. при рассмотрении указанного дела участия не принимал; также отмечает, что решение антимонопольного органа, которым установлено наличие антимонопольного нарушения в отношении Департамента дорог и транспорта администрации города Перми принято комиссией антимонопольного органа под председательством должностного лица, не являющегося руководителем или заместителем руководителя территориального органа; необоснованно установлено нарушение ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции» при рассмотрении жалобы в порядке ст.18.1 данного Федерального закона.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласно по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Департамент дорог и транспорта администрации города Перми отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Определением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.09.2018, вынесенным в составе судей Варакса Н.В., Гладких Е.О., Муравьевой Е.Ю., судебное заседание суда апелляционной инстанции отложено на 09.10.2018.

09.10.2018 судья Муравьева Е.Ю. отсутствует ввиду нахождения в отпуске, в связи с чем на основании п. 2 ч. 3 ст. 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2018 произведена замена судьи Муравьевой Е.Ю. на судью Трефилову Е.М., рассмотрение дела начато сначала.


В судебном заседании суда апелляционной инстанции 09.10.2018 Денисов И.А. и его представитель поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представители Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю поддержали позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобе, заявили ходатайство о приобщении к материалам дела копи приказа от 19.06.2018 №158-П.

Данное ходатайство рассмотрено судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. 159 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и удовлетворено, указанный документ приобщен к материалам дела на основании ч. 2 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю по результатам рассмотрения жалобы ООО «Транзит» (вх. № 012534 от 09.08.2017) на действия Департамента дорог и транспорта администрации города Перми при организации и проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам города Перми (№№ 1т, 2т, 3т, 4т, 5т, 6т, 7т, 8т, 9т, 10т, 11т) принято решение от 25.08.2017, которым жалоба ООО «Транзит» признана обоснованной, в действиях Департамента дорог и транспорта администрации города Перми установлено нарушение требований ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившееся в неправомерном изменении сути положений конкурсной документации о проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам города Перми (№№ 1 т, 2т, Зт, 4т, 5т, 6т, 7т, 8т, 9т, Ют, 11т) в части применения порядка оценки заявок по критерию № 4 Критериев оценки путем издания и размещения письма от 07.08.2017 о разъяснении конкурсной документации, что вводит участников конкурса в заблуждение относительно применяемого организатором торгов порядка оценки заявок, и, в результате, приводит или может привести к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю в отношении начальника Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисова И.А. составлен протокол от 25.09.2017 № 551-17-адм об административном правонарушении, предусмотренном ч.2 ст.14.9 КоАП РФ.

На основании с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю обратилось в арбитражный суд с заявлениями о привлечении начальника Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисова И.А. к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ.

Суд первой инстанции пришел к выводам о наличии состава административного правонарушения, об отсутствии оснований для признания правонарушения малозначительным, и назначил наказание в виде дисквалификации сроком на шесть месяцев.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных ч. 7 ст. 14.32 настоящего Кодекса.

В соответствии с ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ действия должностных лиц, указанных в ч. 1 настоящей статьи, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, если такие должностные лица были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, - влекут дисквалификацию на срок до трех лет.

В силу ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Из материалов дела следует, что административным органом установлены следующие обстоятельства: 19.07.2017 на сайте муниципального образования город Пермь размещены извещения и конкурсные документации о проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам города Перми №№ 1т, 2т, 3т, 4т, 5т, 6т, 7т, 8т, 9т, 10т, 11т (http://mvw.gorodperm.ru/actions/transport_gh/transportjnfo/info_perevoz).

Согласно извещениям и конкурсным документациям, открытый конкурс проводится в соответствии с Постановлением администрации г. Перми от 11.07.2017 № 519 «О проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории города Перми», от 22.03.2017 № 210 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок на муниципальных маршрутах города Перми», приказа начальника департамента дорог и транспорта администрации города Перми от 13.07.2017 № СЭД-059-12-01-03-130 «Об утверждении состава конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам на территории города Перми». Организатором конкурса является Департамент дорог и транспорта администрации города Перми.

Конкурсные документации по всем 11 маршрутам, выставленным на конкурс, утверждены начальником Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисовым И.А.

В соответствии с конкурсной документацией, запрос о разъяснении порядка и условий проведения открытого конкурса, разъяснении положений конкурсной документации направляются организатору торгов в письменной форме на почтовый адрес или адрес электронной почты в срок с 21.07.2017 по 10.08.2017. Разъяснения направляются заявителю в течение 3 (трех) рабочих дней после поступления запроса.

В конкурсной документации одним из критериев оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе указано - «Максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок в течение срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок».

Порядок расчета оценки данного критерия установлен следующим образом: «Участник открытого конкурса, не указавший сведения по критерию и не представивший документы, подтверждающие указанные сведения, получает 0 баллов. Заявкам, содержащим сведения по критерию и документы, подтверждающие указанные сведения, выставляется следующее количество баллов: до 3 лет включительно – 6; свыше 3 лет до 5 лет включительно – 4; свыше 5 лет до 7 лет включительно – 2; свыше 7 лет - 0».

Вместе с тем Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю установлено, что в размещенных на сайте www.gorodperm.ru разъяснениях Департамента дорог и транспорта администрации города Перми от 07.08.2017, подписанных начальником Департамента Денисовым И.А., по вопросу о порядке определения максимального срока эксплуатации транспортных средств, указывается о расчете среднего срока эксплуатации транспортных средств как среднего арифметического годов выпуска всех предлагаемых транспортных средств. Указанный порядок расчета не соответствует порядку оценки по критерию «Максимальный срок эксплуатации транспортных средств, предлагаемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем или участниками договора простого товарищества для осуществления регулярных перевозок в течение срока действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок», изложенному в самой конкурсной документации и Постановлении администрации г. Перми от 11.07.2017 № 519, где не указано о расчете средних арифметических показателей по данному критерию. Понятия «максимальный срок эксплуатации» и «средний срок эксплуатации» не являются тождественными критериями, их применение может привести к различным результатам оценки заявок участников конкурса. Таким образом, из анализа содержания разъяснений Департамента дорог и транспорта администрации города Перми от 07.08.2017, подписанных начальником Департамента Денисовым И.А., следует, что порядок расчета баллов по критерию № 4 является иным, чем предусматривает конкурсная документация и Постановление администрации г. Перми от 11.07.2017 № 519. Истолкование порядка расчета баллов по критерию, сделанное в разъяснении, изменяет смысл конкурсной документации, где указываемый Департаментом метод расчета отсутствует, и, по сути, заменяет установленный конкурсной документацией порядок оценки заявок. Такие действия по изменению сути конкурсной документации в части порядка проставления баллов по критерию оценки № 4 необоснованно меняют установленный в конкурсной документации порядок оценки заявок участников конкурса.

Данные обстоятельства решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 25.08.2017 признаны нарушением ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Доводы Денисова И.А. о том, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 25.08.2017 является незаконным со ссылками на то, что принято комиссией антимонопольного органа под председательством должностного лица, не являющегося руководителем или заместителем руководителя территориального органа, кроме того, необоснованно установлено нарушение ст. 17 Федерального закона «О защите конкуренции» при рассмотрении жалобы в порядке ст.18.1 данного Федерального закона, судом апелляционной инстанции также отклоняются, поскольку законность указанного ненормативного правового акта антимонопольного органа подтверждена вступившими в законную силу судебными актами по делу № А50-41374/2017.

Материалами дела подтверждается, что разъяснения конкурсной документации от 07.08.2017, подписаны начальником Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисовым И.А. В связи с чем доводы о недоказанности ограничения конкуренции действиями Денисова И.А., судом апелляционной инстанции отклоняются, так как опровергаются установленными фактическими обстоятельствами дела и представленными доказательствами.

Суд первой инстанции обоснованно признал вину Денисова И.А. в форме неосторожности, отметив, что должностное лицо могло и должно было предвидеть вредные последствия своих действий, выразившихсяся в издании разъяснений конкурсной документации, не соответствующих требованиями антимонопольного законодательства.

Из материалов дела следует, что постановлением Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 13.09.2016 № 284-16-адм, которым начальник Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисов И.А. ранее был привлечен к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 15 000 рублей; данное постановление вступило в законную силу, административный штраф оплачен 23.11.2016.

В силу ст. 4.6 КоАП РФ лицо считается подвергнутым административному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления.

Таким образом, на момент совершения вменяемого по настоящему делу правонарушения – 07.08.2017 Денисов И.А. являлся подвергнутым административному наказанию по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.

Ссылки Денисова И.А. на то, что вменяемое по настоящему делу правонарушение и совершенное ранее правонарушение не являются аналогичными, судом апелляционной инстанции отклоняются по следующим основаниям.

Ранее вынесенным постановлением Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 13.09.2016 № 284-16-адм начальник Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисов И.А. был привлечен к административном ответственности по ч. 1 ст.14.9 КоАП РФ за нарушение требований ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», то есть за действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов (а именно, ограничение доступа хозяйствующего субъекта к участию в процедуре отбора транспортных организаций к обслуживанию маршрута городского транспорта (необоснованное оставление заявки участника без оценки).

По настоящему делу вменяемое Денисову И.А. административное нарушение также выразилось в нарушении требований ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», то есть в действиях, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов (а именно, в неправомерном изменении сути положений конкурсной документации о проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам города Перми в части применения порядка оценки заявок путем издания и размещения письма о разъяснении конкурсной документации).

То есть, в обоих случаях Денисовым И.А. допущены аналогичные нарушения требований ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», то есть действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов; при этом, по мнению суда апелляционной инстанции, для признания нарушений аналогичными не требуется полной тождественности совершенных действий по недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

В связи с чем суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что с учетом повторного совершения аналогичного правонарушения в действиях должностного лица имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ.

Каких-либо исключительных обстоятельств, позволяющих признать правонарушение малозначительным, судом не установлено. С учетом конкретных обстоятельств дела, характера и степени общественной опасности правонарушения, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания правонарушения малозначительным и для применения ст. 2.9 КоАП РФ.

Существенных нарушений процедуры привлечения к административной ответственности не допущено. Протокол об административном правонарушении от 25.09.2017 составлен в отсутствие Денисова И.А., надлежащим образом извещенного о времени и места составления протокола об административном правонарушении, что подтверждается представленным в материалы дела доставочным листом от 07.09.2017.

Решение суда первой инстанции о привлечении Денисова И.А. к административной ответственности принято в пределах установленного ч. 1, ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ срока давности привлечения к административной ответственности.

Санкция ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ в качестве единственного административного наказания предусматривает дисквалификацию для должностных лиц на срок до трех лет.

В п. 10 Обзора судебной практики «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 06.12.2017) указано, что утрата статуса должностного лица, в том числе в связи с изменением места работы, не препятствует привлечению лица к административной ответственности за правонарушение, совершенное им при наличии указанного статуса.

Таким образом, увольнение с должности начальника Департамента дорог и транспорта администрации города Перми и смена места работы, на котором было совершено нарушение, не препятствует назначению административного наказания в виде дисквалификации.

Суд первой инстанции пришел к выводу о назначении минимального наказания в виде дисквалификации сроком на шесть месяцев.

Оснований для переоценки данных выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 13 июля 2018 года по делу № А50-33728/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу начальника Департамента дорог и транспорта администрации города Перми Денисова Ильи Анатольевича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края



Председательствующий


Н.В. Варакса



Судьи


Е.О. Гладких





Е.М. Трефилова