Постановление от 15 июля 2019 г. по делу № А50-30399/2018




СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-7449/2019-АК
г. Пермь
15 июля 2019 года
Дело № А50-30399/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 июля 2019 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гладких Е.О.,

судей Муравьевой Е.Ю., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,

при участии:

от краевого государственного бюджетного учреждения «Управление автомобильных дорог и транспорта» Пермского края – Калашников В.А. (доверенность от 09.01.2019), Субботина В.Н. (доверенность от 24.04.2019),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю – Красильникова Ю.В. (доверенность от 27.11.2018),

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 08 апреля 2019 года по делу № А50-30399/2018,

принятое судьей Цыреновой Е.Б.,

по заявлению краевого государственного бюджетного учреждения «Управление автомобильных дорог и транспорта» Пермского края (ОГРН 1035900096462, ИНН 5902192934)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360),

третьи лица: ООО «Автомобили и Тракторы», Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края, ЗАО «Сбербанк-Автоматизированная система торгов»,

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

установил:

краевое государственное бюджетное учреждение «Управление автомобильных дорог и транспорта» Пермского края (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю от 19.07.2018, принятые по жалобе ООО «Автомобили и Тракторы» (вх. № 009699 от 13.07.2018) о нарушении законодательства о закупках.

Решением Арбитражного суда Арбитражного суда Пермского края от 08 апреля 2019 года решение и предписание УФАС по Пермскому краю от 19.07.2018, принятые по жалобе ООО «Автомобили и Тракторы» (вх. № 009699 от 13.07.2018) о нарушении законодательства о закупках, как не соответствующее Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» признаны недействительными.

С УФАС по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360) в пользу краевого государственного бюджетного учреждения «Управление автомобильных дорог и транспорта» Пермского края (ОГРН 1035900096462, ИНН 5902192934) взыскана государственная пошлина в размере 6 000 рублей.

Не согласившись с принятым решением, Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю обжаловало его в апелляционном порядке, просит отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению управления, право заказчика самостоятельно определять функциональные, технические и качественные характеристики закупки исходя из собственных нужд, не должно приводить к ограничению количества участников закупки. В данном случае совокупность установленных заказчиком требований к товару не позволяет участникам аукциона предложить аналогичный товар. При этом специфика использования товара со строго определенными параметрами автогрейдера, соответствующего единственному производителю, по мнению управления, заказчиком доказана не была; экспертиза перед формированием технического задания относительно данных параметров, заказчиком не проводилась.

Управление обращает внимание, что поскольку экспертиза перед формированием технического задания, которая свидетельствовала бы об уникальности товара, заказчиком не проводилась, ответы эксперта, содержащиеся в экспертном заключении № 2Э/2513-19 от 28.03.2019, не могли быть приняты судом первой инстанции как не входящие в предмет доказывания по делу.

Управление также считает, что установленный заказчиком срок поставки товара ограничивает количество потенциальных участников закупки.

В судебном заседании представитель управления доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержала. Просит отменить решение суда первой инстанции и отказать в удовлетворении заявленных требований.

Представителя заявителя решение суда первой инстанции считают законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела и верно установлено судом первой инстанции, согласно извещению №0156200009918000265 КГБУ «Управление автомобильных дорог и транспорта» Пермского края (заказчик), Министерством по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края проводился электронный аукцион на поставку автогрейдера тяжелого класса с бульдозерным отвалом и боковым грейдерным отвалом для нужд КГБУ «Управление автомобильных дорог и транспорта» Пермского края.

13.07.2018 в УФАС России по Пермскому краю поступила жалоба ООО «Автомобили и Тракторы» на положение документации об электронном аукционе, в которой указано, что документация об аукционе содержит нарушения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о закупках), поскольку совокупности установленных Заказчиком требований к товару (в частности, требований к эксплуатационной массе, длине, ширине, высоте, количеству цилиндров, типу привода (переднего моста) и др.) соответствует товар единственного производителя, а именно автогрейдеры моделей ГС-25.09, TG 200 производителя RM TEREX (завод «Брянский арсенал), что приводит к ограничению количества участников закупки.

19.07.2018 антимонопольным органом принято оспариваемое решение, жалоба ООО «Автомобили и Тракторы» признана обоснованной. В действиях Заказчика установлено нарушение п. 1 ч. 1 ст. 8 Закона о закупках. Выдано предписание, в соответствии с которым следует внести изменения в аукционную документацию, в извещение о проведении электронного аукциона с учетом решения УФАС по Пермскому краю и требований законодательства о закупках, продлить срок подачи заявок на участие в электронном аукционе.

Несогласие заявителя с указанным решением и предписанием антимонопольного органа послужило основанием для его обращения в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, оценив все представленные по делу доказательства, пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют закону и подлежат признанию недействительными, в связи с чем удовлетворил заявленные требования.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется в виду нижеизложенного.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

По смыслу статей 200 и 201 АПК РФ для удовлетворения требования заявителя о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными действий (бездействия) необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта, действий (бездействия) нормам действующего законодательства и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

При рассмотрении арбитражным судом настоящего дела об оспаривании решения и предписания антимонопольного органа в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у издавшего их органа соответствующих полномочий, соответствие решения и предписания закону и нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Контроль в сфере закупок осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, в том числе путем проведения внеплановых проверок в отношении субъектов контроля (подпункт "б" пункта 1 части 3 статьи 99 Закона о закупках).

Согласно части 2 статьи 99 Закона о закупках контроль в сфере закупок осуществляется в том числе в отношении заказчиков, комиссий по осуществлению закупок и их членов (далее - субъекты контроля).

В части 15 статьи 99 Закона о закупках перечислены основания для проведения внеплановой проверки, к которым относится поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Частью 3 статьи 106 Закона о закупках предусмотрено, что контрольный орган в сфере закупок обязан рассмотреть жалобу по существу и возражение на жалобу в течение пяти рабочих дней с даты поступления жалобы и уведомить лицо, подавшее жалобу, лиц, направивших возражения на жалобу, о результатах такого рассмотрения.

В соответствии с частью 8 статьи 106 Закона о закупках по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 указанного закона, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 закона. Копия такого решения и в случае выдачи предписания об устранении допущенных нарушений копия такого предписания в течение трех рабочих дней с даты принятия решения и выдачи предписания направляются участнику закупки, подавшему жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, комиссии по осуществлению закупок, участникам закупки, направившим возражение на жалобу, а также заказчику, оператору электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированную организацию, комиссию по осуществлению закупок, действия (бездействие) которых обжалуются. Информация о принятом решении, выданном предписании размещается в единой информационной системе в указанный срок.

В силу части 1 статьи 1 Закона о закупках настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: 1) планирования закупок товаров, работ, услуг; 2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее - контракт); 4) особенностей исполнения контрактов; 5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг; 6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг; 7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок).

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона о закупках под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Согласно пункту 2 статьи 42 и части 5 статьи 63 Закона о закупках заказчик обязан разместить извещение о проведении электронного аукциона в единой информационной системе. В извещении о проведении электронного аукциона должно содержаться краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных ст. 33 настоящего Федерального закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования.

Статьей 64 Закона о закупках установлена обязанность заказчика по размещению документации об электронном аукционе.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 64 Закона о закупках, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о закупках установлены требования к правилам описания объекта закупки, в соответствии с которым описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки. Документация о закупке может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставки которых не являются предметом контракта. При этом обязательным условием является включение в описание объекта закупки слов «или эквивалент», за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, а также случаев закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона о закупках заказчик при описании объекта закупки в документации о закупке должен использовать, если это возможно, стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если заказчиком при описания объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться (часть 2 статьи 33 Закона о закупках).

Не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена настоящим Федеральным законом (часть 3 статьи 33 Закона о закупках).

Статья 18 Закона о закупках относит к компетенции заказчика обоснование закупки, которое осуществляется при формировании плана закупок, плана-графика закупок и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок (часть 1); при формировании плана закупок обоснованию подлежат объект и (или) объекты закупки исходя из необходимости реализации конкретной цели осуществления закупки и установленных в соответствии со ст. 19 данного Закона требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

Согласно части 2 статьи 19 Закона о закупках под требованиями к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Закон о закупках не содержит норм, ограничивающих право заказчика включать в документацию об электронном аукционе требования к объекту закупки, которые являются для него значимыми, равно как и норм, обязывающих заказчика устанавливать в этой документации, вопреки его потребностям, такие требования к характеристикам объекта закупки, которые соответствовали бы всем существующим видам товаров, работ, услуг.

В зависимости от своих потребностей заказчик вправе установить конкретные требования к качеству, к техническим, функциональным характеристикам товара, к размерам, к упаковке, максимальным или минимальным значениям показателей, что следует из положений частей 1 и 2 статьи 33 Закона о закупках.

Таким образом, из приведенных положений Закона о закупках следует, что заказчики, осуществляющие закупку в соответствии с требованиями указанного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом сформулировать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, обеспечить приобретение товара с необходимыми заказчику характеристиками, довести до сведения участников закупки сведения о характеристиках требуемого товара, в наибольшей степени удовлетворяющих потребности заказчика, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

При этом, при формировании документации об аукционе заказчику в рамках Закона о закупках предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющего его потребностям.

Положения Закона о закупках не предусматривают определение поставщика (подрядчика, исполнителя) только при условии наличия более чем одного производителя (подрядчика, исполнителя) товара, работы, услуги, необходимых заказчику, и не допускают определение участниками закупки и контрольными органами в сфере закупок потребностей заказчика в тех или иных товарах, работах, услугах и их характеристик (потребительских свойств).

Из материалов дела следует, что УФАС по Пермскому краю в оспариваемом решении пришел к выводу, что исходя из совокупности установленных Заказчиком требований к товару (в частности, требований к эксплуатационной массе, длине, ширине, высоте, количеству цилиндров, типу привода (переднего моста) и др.) соответствует товар единственного производителя, а именно автогрейдеры моделей ГС-25.09, TG 200 производителя RM TEREX (завод «Брянский арсенал), что не позволяет участникам аукциона предложить аналогичный товар.

Суд первой инстанции, признавая данный вывод неверным, обоснованно исходил из того, что в рассматриваемом случае заказчик, формируя данные требования к характеристикам товара по весу, длине, ширине не менее 2 550 мм, высоте, определил их с учетом своих потребностей, обусловленных спецификой некоторых участков автомобильных дорог в регионе.

Указанный вывод суда первой инстанции апелляционная коллегия считает правильным, соответствующим закону и правильно установленным обстоятельствам дела.

В пункте 1 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, разъяснено, что по общему правилу указание заказчиком в аукционной документации особых характеристик товара, которые отвечают его потребностям и необходимы заказчику с учетом специфики использования такого товара, не может рассматриваться как ограничение круга потенциальных участников закупки.

Судом верно учтено, перед объявлением спорной закупки заказчиком было проведено исследование о наличии (отсутствии) аналогов российской техники исходя из потребностей, обусловленной спецификой автомобильной дороги, на которой в дальнейшем будет эксплуатироваться автогрейдер тяжелого класса, о чем свидетельствует отчет Пермской торговопромышленной палаты от 22.12.2017 № 498. Оценив данные доказательства, арбитражный суд пришел к выводу о том, что заказчиком при рассмотрении настоящего дела доказана потребность в предмете закупки, исходя из тех параметров, которые установлены в аукционной документации.

Указанная в технической части документации информация позволяет довести до потенциальных участников закупки сведения относительно требований к характеристикам поставляемого товара с учетом потребностей заказчика.

В рассматриваемом случае заказчик, формируя данные требования к характеристикам товара, определил свои потребности с учетом специфики своей деятельности, места ее осуществления и имеющейся с учетом этого необходимости закупки совершенного конкретного автогрейдера, позволяющего реализовывать потребности заказчика целиком и надлежащим образом.

Довод заявителя о соответствии характеристик закупаемого товара только одному производителю обоснованно отклонен судом, поскольку процедура закупки открыта и направлена на участие в ней не только производителей товаров, а всех иных участников рынка, в том числе поставщиков, дилеров, дистрибьютеров и так далее.

Так, при формировании начальной (максимальной) цены договора заказчиком при направлении запроса коммерческих предложений на поставку закупаемого товара были получены коммерческие предложения от трех поставщиков, осуществляющих поставку товара, соответствующего предмету закупки по техническим характеристиками, установленным заказчиком, что свидетельствует о наличии конкурентной среды и об отсутствии признаков ограничения конкуренции.

Также не нашли своего подтверждения выводы оспариваемого решения о том, что сроки поставки товара были крайне ограничены (1-2 дня), поскольку законодательством не регламентированы максимальные либо минимальные сроки на поставку товара, а в рассматриваемом случае такие сроки были обусловлены также потребностью Заказчика. Доказательства о том, что заказчик тем самым ограничил количество участников аукциона в материалах дела отсутствуют.

Иные приведенные в апелляционной жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклоняются, поскольку данным доводам судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка применительно к обстоятельствам настоящего спора, с которой суд апелляционной инстанции согласен. Оснований для переоценки установленных судом первой инстанции обстоятельств и имеющихся в материалах дела доказательств суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции при рассмотрении дела не допущено.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 08 апреля 2019 года по делу № А50-30399/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.


Председательствующий


Е.О. Гладких



Судьи


Е.Ю. Муравьева


Л.Ю. Щеклеина