Постановление от 24 января 2019 г. по делу № А49-6749/2018

ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

443070, г. Самара, ул. Аэродромная, 11А, тел. 273-36-45

www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А49-6749/2018
г. Самара
24 января 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2019 года

Постановление в полном объеме изготовлено 24 января 2019 года

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Юдкина А.А., судей Кувшинова В.Е., Поповой Е.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Зародовым М.Ю., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Нижнеломовского района Пензенской области на решение Арбитражного суда Пензенской области от 31 октября 2018 по делу № А49-6749/2018, принятое судьей Учаевой Н.И., по заявлению администрации Нижнеломовского района Пензенской области (ИНН 5827009062, ОГРН 1035801600009), г.Н-Ломов, администрации Верхнеломовского сельсовета Нижнеломовского района Пензенской области (ИНН 5827901113, ОГРН 1115827001069), с.Верхний Ломов, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области ул.Урицкого, д.127 (ИНН 5836011815, ОГРН 1025801359539), г.Пенза, с участием третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства образования Пензенской области, Министерства строительства и дорожного хозяйства Пензенской области, индивидуального предпринимателя Погосяна А.Г., общества с ограниченной ответственностью «Север», при вступлении в дело Прокурора Пензенской области, о признании решения недействительным,

с участием в судебном заседании:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области – представителя ФИО3 (доверенность от 22.10.2018),

от иных лиц, участвующих в деле, представители не явились, извещены надлежащим образом,

установил:

администрация Нижнеломовского района Пензенской области (далее – администрация Нижнего ФИО4) и администрация Верхнеломовского сельсовета Нижнеломовского района Пензенской области (далее – администрация Верхнеломовского сельсовета) обратились в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением, с учетом уточнения, о признании недействительным решения Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - антимонопольный орган, Пензенское УФАС России) по делу №3-09/35-2017 от 15.03.2018.

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 31.10.2018 отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с данным судебным актом, администрация Нижнего ФИО4 обратилась в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, вынести по делу новый судебный акт, которым признать решение Комиссии Пензенского УФАС России незаконным .

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что изложенный в оспариваемом решении вывод о нарушении администрацией Нижнего ФИО4, администрацией Верхнеломовского сельсовета, требований статьи 16 Закона о защите конкуренции является необоснованным, не подтвержден никакими доказательствами, противоречит фактическим обстоятельствам дела и основывается на неверном толковании антимонопольным органом норм Закона № 135-ФЗ и Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации. Заявитель указывает на то обстоятельство, что в решении антимонопольного органа отсутствует экономические доказательства существования соглашения, запрещенного статьей 16 Закона о защите конкуренции. Заявитель настаивает на том, что ни в решении антимонопольного органа, ни в решении суда не указываются границы территории, на которых действуют хозяйственные субъекты - участники рассматриваемого соглашения, так же не указываются границы территории, на которых действуют хозяйственные субъекты, на деятельность которых рассматриваемое соглашение оказало или могло оказать негативное влияние. Более подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Антимонопольный орган в отзыве указал на несостоятельность доводов апелляционной жалобы, считает обжалуемый судебный акт законным, обоснованным и соответствующим требованиям действующего законодательства, в связи с чем просил оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Прокуратура Пензенской области в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить ее без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Пензенского УФАС России против доводов апелляционной жалобы возражал.

Представители иных лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, надлежащим образом извещены о времени и месте слушания дела.

На основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие администрации Нижнего ФИО4, администрации Верхнеломовского сельсовета и третьих лиц.

Изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя Пензенского УФАС России, исследовав материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 10.04.2017 в адрес Пензенского УФАС России поступила информация о результатах проверки соблюдения законодательства о защите конкуренции. Данная информация указывала на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства при приобретении здания средней общеобразовательной школы в селе Верхний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области.

Приказом антимонопольного органа от 10.07.2017. № 161 было возбуждено дело по признакам нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

29.03.2018 антимонопольным органом в полном объеме изготовлено решение по делу № 3-09/35-2017, в соответствии с которым действия администрации Верхнеломовского сельсовета, администрация Нижнего ФИО4, выразившиеся в заключении и реализации соглашения администрацией Верхнеломовского сельсовета с администрация Нижнего ФИО4 и ИП ФИО2, администрацией Нижнего ФИО4 с администрацией Верхнеломовского сельсовета и ИП ФИО2, целью которого являлось осуществление строительства школы с последующим выкупом данного объекта за счет бюджетных средств в «обход» конкурентных процедур, что привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, ограничению доступа на товарный рынок строительства школы в селе Верхний Ломов, нарушением пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Также признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» действия ИП ФИО2, выразившиеся в заключении и реализации соглашения с администрацией Верхнеломовского сельсовета и с администрацией Нижнего ФИО4, целью которого являлось осуществление строительства школы с последующим выкупом данного объекта за счет бюджетных средств в «обход» конкурентных процедур, что привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности ограничению доступа на товарный рынок строительства школы в селе Верхний Ломов. Кроме того, указанные действия администрации Нижнего ФИО4 и ООО «Север» также признаны нарушением пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Администрации Нижнего ФИО4 и ФИО5 сельсовета, считая указанное решение не соответствующим законодательству, обратились в суд с заявлением о признании его недействительным.

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ запрещаются согласованные действия между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами, если такие согласованные действия приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Под соглашением в пункте 18 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Согласно пункту 7 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Федерального закона № 135-ФЗ).

Как следует из материалов дела, распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.10.2015 № 2145-р утверждена программа «Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях» на 2016-2025 годы (далее – Программа). Финансовое обеспечение программы осуществляется за счет средств федерального бюджета путем выделения Минобрнауки РФ дополнительных бюджетных ассигнований федерального бюджета, начиная с 2016 года.

Согласно Программе дополнительные бюджетные ассигнования должны быть использованы на софинансирование мероприятий региональных программ.

Постановлением Правительства Пензенской области от 29.02.2016 № 112-пП утверждена программа Пензенской области «Создание новых мест в общеобразовательных организациях Пензенской области в 2016 году и на период до 2025 года». Одним из мероприятий данной программы явилось строительство здания школы в селе Верхний Ломов на 150 мест.

30.12.2016 в указанную Программу внесены изменения, а именно включены мероприятия по строительству здания общеобразовательной организации в с.Верхний Ломов на 150 мест.

Таким образом, Программа предусматривала строительство здания школы в с.Верхний Ломов на 150 мест.

Согласно выписке из муниципальной программы Нижнеломовского района Пензенской области «Развитие образования в Нижнеломовском районе Пензенской области на 2014-2020 годы» от 06.02.2017 перечень мероприятий на указанную дату также предусматривал строительство здания школы в с.Верхний Ломов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28.01.2017 № 131-р бюджету Пензенской области предусмотрены средства федерального бюджета в размере 102155,4 тыс. рублей.

В соответствии с пунктом 14 части 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если этот участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

В силу пункта 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок не может быть предоставлен в собственность физических и юридических лиц, если земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов.

Из вышеуказанных норм права следует, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предназначенный для размещения объектов местного значения в соответствии с документами территориального планирования, не может быть передан в аренду по результатам торгов, а также без их проведения по заявлению лица, за исключением лица, уполномоченного на строительство объектов местного значения.

Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, определяются законом субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 9.2. Закона Пензенской области от 14 ноября 2006 года № 1164-ЗПО «Градостроительный устав Пензенской области» объекты образования относятся к объектам местного значения, подлежащим отображению на генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа.

Следовательно, здание школы в селе Верхний Ломов является объектом местного значения и подлежало отображению в документах территориального планирования.

Вместе с тем, 28.10.2016 администрация Верхнеломовского сельсовета на основании постановления от 28.10.2016 № 205 «О проведении аукциона по продаже права аренды земельных участков из земель населенных пунктов» разместила извещение о проведении 25.11.2016 торгов № 281016/4624731/01: Лот № 1 по продаже права аренды земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 58:21: 0210106:978, разрешенное использование –дошкольные учреждения, школы, объекты дополнительного образования, площадью 5204 кв.м, адрес <...> уч.2в (Земельный участок № 1); Лот № 2 по продаже права аренды земельного участка из земель населенных пунктов с кадастровым номером 58:21: 0210106:979, разрешенное использование –спортзалы, бассейны, физкультурно-оздоровительные комплексы, площадью 6212 кв.м, адрес <...> уч.2а (Земельный участок № 2).

Суд первой инстанции установил, материалами дела подтверждается, что по Лоту № 1 и по Лоту № 2 была подана единственная заявка от ИП ФИО2, в связи с чем аукцион был признан не состоявшимся и 06.12.2016 администрацией Вернеломовского сельсовета с ИП ФИО2, как с единственным участником, подавшим заявку на аукцион, были заключены договоры аренды на указанные выше земельные участки сроком на пять лет и подписаны акты приема-передачи земельных участков.

Суд первой инстанции правомерно учел, что в нарушение статей 39.11, 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации администрация Верхнеломовского сельсовета выставила на аукцион и передала в аренду предпринимателю, не уполномоченному на строительство объектов местного значения, земельные участки, предназначенные для размещения объектов местного значения.

12.01.2017 администрация Нижнего ФИО4 направила в адрес Министерства образования Пензенской области информацию № 67 о приобретении здания школы путем выкупа со сроками ввода в эксплуатацию в декабре 2017 года.

12.01.2017 Министерство образования Пензенской области, Министерство строительства, архитектуры и дорожного хозяйства Пензенской области, администрация Нижнего ФИО4 и ИП ФИО2 заключили соглашение о намерениях на основе государственно-частного партнерства. Предметом данного соглашения явилось намерение сторон объединить усилия для решения задач, обеспечивающих мобилизацию финансовых, кредитных, материальных и других видов ресурсов, направленных на реализацию предполагаемого инвестиционного проекта «Строительство общеобразовательной организации на 150 мест по ул. Школьная, д.26 село Верхний Ломов Нижнеломовского района Пензенской области».

Пунктом 2.3 Соглашения предусмотрено, что администрация намеревается в соответствии с действующим законодательством обеспечить проведение необходимых мероприятий по приобретению Объекта, общеобразовательной организации на 150 мест, в собственность.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что, здание школы предполагалось приобретать в результате выкупа у конкретного лица, в то время как Программой предусматривалось строительство школы. Изменения в Программу, предусматривающие такой способ приобретения, как выкуп здания, были внесены только 26.05.2017 постановлением Правительства Пензенской области № 251-пП «О внесении изменений в программу Пензенской области «Создание новых мест в общеобразовательных организациях Пензенской области в 2016 году и на период до 2025 года». Решение о выкупе принималось администрацией Нижнего ФИО4 в то время, когда объект еще полностью отсутствовал, не был введен в эксплуатацию, не была произведена его оценка. Разрешение на строительство школы на 150 мест было выдано ООО «Север» только 31.05.2017.

В соответствии с пунктом 31 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае заключения контракта, предметом которого является приобретение для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд нежилого здания, строения, сооружения, нежилого помещения, определенных в соответствии с решением о подготовке и реализации бюджетных инвестиций или о предоставлении субсидий на осуществление капитальных вложений в целях приобретения объектов недвижимого имущества в государственную или муниципальную собственность, принятым в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Суд первой инстанции обоснованно принял во внимание то обстоятельство, что указанная норма не позволяет осуществить закупку недвижимого имущества, которое будет создано в будущем.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что уже на стадии заключения Соглашения о намерениях, администрация и ИП ФИО2 допустили нарушение п. 4 ст. 16 Закона № 135-ФЗ, так как фактически предоставили ИП ФИО2 право на строительство школы с последующим обязательством выкупа построенного объекта за счет средств бюджета.

Соглашаясь с выводом антимонопольного органа, суд первой инстанции указал, что целью всех мероприятий было исключение из конкурентной борьбы хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке капитального строительства.

Судом первой инстанции также верно отмечено, что дальнейшие действия администрации Нижнего ФИО4 и ИП ФИО2 также подтверждают данный вывод.

Из материалов дела видно, что в период проведения Нижнеломовской прокуратурой проверки по факту использования заведомо ложных документов при оформлении земельных участков 21.03.2017 администрация Нижнего ФИО4 и ИП ФИО2 заключают соглашение № 21/17 о расторжении договоров аренды земельных участков от 06.12.2016.

Материалами дела установлено, что после расторжения указанных договоров аренды администрацией Нижнего ФИО4 была проведена работа по объединению земельных участков и был сформирован один земельный участок площадью 15970 кв.м с кадастровым номером 58:21:0210106:984, расположенный по адресу <...> земельный участок № 2Б, вид разрешенного использования «Детские, школьные и образовательные учреждения».

10.04.2017 земельный участок с кадастровым номером 58:21:0210106:984 был поставлен на кадастровый учет.

10.04.2017 администрацией Нижнего ФИО4 было размещено извещение о проведении 12.05.2017 торгов по продаже права аренды земельного участка (Лот № 1) площадью 15970 кв.м с кадастровым номером 58:21:0210106:984, расположенный по адресу <...> земельный участок № 2а, вид разрешенного использования «Детские дошкольные и общеобразовательные учреждения».

Согласно протоколу рассмотрения заявок от 12.05.2017 на аукцион по Лоту № 1 была подана единственная заявка от ООО «Север», в связи с чем аукцион признан несостоявшимся.

22.05.2017 между администрацией Нижнего ФИО4 и ООО «Север» был заключен договора аренды земельного участка.

22.05.2017 главе администрации Нижнего ФИО4 поступило заявление от директора ООО «Север» ФИО6 с просьбой принять документы для подготовки, утверждения и выдачи градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 58:21:0210106:984, предоставленного под строительство школы по адресу <...>.

22.05.2017 главой администрации Нижнего ФИО4 было вынесено постановление № 434 «Об утверждении градостроительного плана», согласно которому был утвержден градостроительный план № RU 58521317-1215 земельного участка с кадастровым номером 58:21:0210106:984,по адресу <...>.

31.05.2017 ООО «Север» было выдано разрешение на строительство школы на 150 мест в селе Верхний Ломов на земельном участке, предоставленном в аренду по договору от 22.05.2017.

Как правильно указал суд первой инстанции, директором ООО «Север» значится ФИО7, который является сыном ИП ФИО2, с которым ранее было заключено Соглашение о намерениях по строительству школы.

Кроме того, суд первой инстанции обоснованно принял во внимание то обстоятельство, что у ИП ФИО2 отсутствует свидетельство СРО о допуске к определенному виду работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. ООО «Север» имеет свидетельство о допуске к определенному виду работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, однако, указанное свидетельство предусматривает разрешенную стоимость работ по одному договору не более 60 млн. рублей.

Таким образом, в случае проведения надлежащего аукциона на строительство школы в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ни ИП ФИО2, ни ООО «Север» не были бы допущены к участию в аукционе.

С учетом изложенного, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о доказанности факта согласованных действий между вышеуказанными лицами и правомерности квалификации антимонопольным органом правонарушения в соответствии с пунктом 4 статьи 16 Федерального закона № 135-ФЗ.

Довод апелляционной жалобы о том, что антимонопольный орган и суд первой инстанции не установили границы товарного рынка, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку исходя из предмета рассматриваемого соглашения, а также границ территории, на которых осуществляют свои полномочия участвующие в рассматриваемом соглашении органы местного самоуправления определены как территория с. Верхний Ломов, Нижнеломовского района, Пензенской области.

Нарушений Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке (утв. Приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220), которые, по мнению заявителя апелляционной жалобы, были допущены антимонопольным органом, апелляционный суд не усматривает.

Процессуальных нарушений, которые могли являться основанием для признания решения антимонопольного органа недействительным, не допущено.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при вынесении оспариваемого решения антимонопольным органом не установлены негативные последствия и не доказано, каким образом действия администраций ограничивают конкуренцию или могут привести к ее ограничению и в чем выразилось получение преимуществ ИП ФИО2 и ООО "Север" по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, не принимаются судом апелляционной инстанции, поскольку концепция Федерального закона № 135-ФЗ и в частности ст. 16 Федерального закона № 135-ФЗ, состоит в презумпции вредных последствий, а не в их фактическом наступление.

Следует отметить, что наличие или угроза наступления негативных последствий в результате заключения такого соглашения презюмируется и не требует отдельного доказывания.

Оспариваемое решение вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий и с соблюдением процедуры возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

С учетом изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о соответствии оспоренного решения антимонопольного органа законодательству и отказал в удовлетворении заявленных требований на основании части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителя, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают установленных судом первой инстанции по делу обстоятельств. Суд апелляционной инстанции считает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судом первой инстанции установлены, все доказательства исследованы и оценены. Оснований для переоценки доказательств и сделанных на их основании выводов у суда апелляционной инстанции не имеется.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не рассматривался, так как на основании пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация освобождена от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Пензенской области от 31 октября 2018 по делу № А49-6749/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий А.А. Юдкин

Судьи В.Е. Кувшинов

Е.Г. Попова