Постановление от 29 ноября 2018 г. по делу № А40-28384/2018

ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

127994, Москва, ГСП-4, проезд Соломенной cторожки, 12

адрес электронной почты: 9aas.info@arbitr.ru

адрес веб.сайта: http://www.9aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 09АП-54670/2018

Дело № А40-28384/18
г. Москва
30 ноября 2018 года
Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2018 года

Постановление изготовлено в полном объеме 30 ноября 2018 года

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Свиридова В.А.,

судей: Д.Е. Лепихина, И.А. Чеботаревой

при ведении протокола секретарем судебного заседания A.M. Бегзи

Рассмотрев в открытом судебном заседании в зале №13 апелляционную жалобу Правительства Вологодской области на решение Арбитражного суда города Москвы от 01 августа 2018г. по делу №А40-28384/18 (33-232) судьи Ласкиной С.О.

по заявлению Правительства Вологодской области

к Министерству финансов РФ,

третьи лица: 1) Федеральное казначейство Российской Федерации, 2) Управление Федерального казначейства по Вологодской области, 3) Федеральное агентство по туризму, 4) Департамент культуры и туризма Вологодской области

о признании недействительным приказа.

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО1 по дов. от 21.03.2018;

от ответчика: ФИО2 по дов. от 25.07.2016.

от третьих лиц: 1) ФИО3 по дов. от 18.01.2017. 2) не явился, извещен, 3) не явился, извещен, 4) ФИО4 по дов. от 13.11.2018.



УСТАНОВИЛ:

Правительство Вологодской области (далее Правительство) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным приказа Министерства финансов Российской Федерации (далее Минфин России) от 10.11.2017 №1023 «О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета» в части бесспорного взыскания в федеральный бюджет средств бюджета Вологодской области в размере 18.771.216 руб., об обязании возвратить в бюджет Вологодской области 18.771.216 руб.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 01.08.2017г. в удовлетворении требований отказано, суд сделал вывод о законности и обоснованности приказа.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению ответчика, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, нормы материального права применены неверно.

В отзыве на апелляционную жалобу ответчик просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Считает решение законным и обоснованным. Сослался на правильное применение судом норм материального права.

Федеральное казначейство в апелляционной жалобе просит оставить решение без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Считает, что заявителем нарушены нормы бюджетного законодательства.

Отзывы на апелляционную жалобу от иных участников не представлены.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Департамента культуры и туризма Вологодской области доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт.

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Представитель Федерального казначейства РФ поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

В судебное заседание не явились представители Управления Федерального казначейства по Вологодской области и Федерального агентства по туризму, суд располагает доказательствами их надлежащего извещения о времени и месте судебного заседания. Дело рассмотрено в порядке ст.156 АПК РФ.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав позиции сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Суд первой инстанции достоверно установил, что заявителем не пропущен срок на обращение в арбитражный суд, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 10.11.2017 года Минфин России вынес Приказ №1023 «О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета».

Приказом №1023 Федеральному казначейству поручено исполнить бюджетную меру принуждения в отношении Правительства Вологодской области (Департамента культуры и туризма Вологодской области) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Вологодской области, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Вологодской области, в сумме 21 329 343 руб., рассчитанной по состоянию на 16.10.2017, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет.

Заявитель полагает, что оспариваемым приказом нарушаются его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, что приказ не соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 30.09.2014г. №999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» и подлежит отмене в части бесспорного взыскания в федеральный бюджет средств бюджета Вологодской области в размере 18 771 216 руб.

Не согласившись с указанным приказом Минфина России, посчитав его необоснованным и не соответствующим действующему законодательству РФ, а также нарушающим права и законные интересы Правительства последнее обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно системному толкованию ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п.6 Постановления Пленума Верхового Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996г. №6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

При этом согласно п.5 ст.200 АПК РФ с учетом п.1 ст.65 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что, принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции законно и обоснованно исходил из имеющихся в деле доказательств, спорным отношениям дана надлежащая правовая оценка, нормы материального права, вопреки доводам подателя жалобы, применены правильно.

Отказывая заявителю в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Суд первой инстанции правомерно исходил из того, что оспариваемый приказ принят ответчиком в рамках предоставленных ему полномочий.

В соответствии со статьей 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля (далее - объекты контроля) являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

Объектами контроля являются финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета) субъекта Российской Федерации в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета) муниципальных образований в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, если межбюджетные трансферты (включая субвенции) были предоставлены из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации для перечисления в местные бюджеты.

В соответствии с пунктом 6 ст.166 БК РФ Министр финансов имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение:

- о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат;

-о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

В соответствии с пунктом 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях настоящего Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

В соответствии со статьями 306.2 и 306.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 Кодекса, на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения органов государственного (муниципального) финансового контроля.

При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля направляет финансовому органу не позднее 60 календарных дней после дня окончания проверки (ревизии) уведомление о применении бюджетных мер принуждения в порядке, установленном в соответствии с пунктом 3 статьи 269.2 настоящего Кодекса.

Бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 Бюджетного кодекса, подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения уведомления.

Пунктом 2 Порядка № 74н предусмотрено, что бюджетные меры принуждения подлежат применению Федеральным казначейством или Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с решением Министерства финансов Российской Федерации о применении бюджетных мер принуждения, принятым на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения Счетной палаты Российской Федерации, направленного председателем Счетной палаты Российской Федерации, или уведомления о применении бюджетных мер принуждения Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, направленного руководителем Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в течение 30 календарных дней после получения Министерством финансов Российской Федерации уведомления.

Суд достоверно установил, что оспариваемый приказ издан в пределах 30-дневного срока и подписан уполномоченным должностным лицом.

Из материалов дела видно, что поводом к изданию оспариваемого приказа №1023 послужили результаты внеплановой выездной проверки, проведенной Управлением Федерального казначейства по Вологодской области (далее Управление) в отношении Департамента культуры и туризма Вологодской области, оформленные актом проверки от 04.09.2017, и Уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 16.10.2017 №07-04-04/09-1907, оформленное Федеральным казначейством на основании указанного акта проверки.

Управлением в период с 02.08.2017 по 04.09.2017 проведена выездная проверка за период с 01.01.2015 по 01.08.2017 соблюдения условий предоставления и использования субсидий, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2011 №644 (далее - Программа №644), и несвоевременного возврата из бюджета Вологодской области в федеральный бюджет средств субсидий, предоставленных из федерального бюджета, неиспользованных на дату первого отчета о расходовании субсидий, а также по вопросу неисполнения государственным органом исполнительной власти Вологодской области требования Федерального агентства по туризму о возврате неиспользованных средств субсидии в федеральный бюджет, основанного на предписании Федерального казначейства, выданного Федеральному агентству по туризму для исполнения требований бюджетного законодательства.

В результате проверки Управлением в действиях Департамента культуры и туризма Вологодской области были выявлены бюджетные нарушения, ставшие следствием ненадлежащего исполнения органами исполнительной власти Вологодской области федеральной целевой Программы №644 и требований бюджетного законодательства.

Ответчик пояснил, что указанная Программа 644 разработана и утверждена в целях повышения конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах, задачами Программы являются: развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; повышение качества туристских услуг; продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках (паспорт Программы №644).

Целевыми индикаторами и показателями Программы №644, в том числе являются площадь номерного фонда коллективных средств размещения и количество койко-мест в коллективных средствах размещения.

Государственным заказчиком - координатором Программы №644 установлено Федеральное агентство по туризму (далее - Ростуризм).

В приложении № 6 Программы №644 утверждены Правила предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)» (далее - Правила приложения № 6 к Программе №644).

Пунктом 2 Правил приложения №6 к Программе №644 установлено, что субсидии предоставляются на софинансирование строительства (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований и входящих в состав инвестиционных проектов по созданию в субъектах Российской Федерации туристско-рекреационных и автотуристских кластеров.

В целях реализации Программы №644 положение и форму соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на реализацию Программы №644 утверждает государственный заказчик координатор Программы (пункт 9 Правил, приложение №6 к Программе №644, в ред. от 08.12.2014).

Субсидии из федерального бюджета предоставляются на условиях (Правил приложения №6 к Программе №644): наличия проекта, инициированного субъектом Российской Федерации и прошедшего конкурсный отбор; наличия соответствующей требованиям Программы №644 долгосрочной региональной целевой программы, направленной на создание инвестиционных площадок и условий для привлечения в туристскую отрасль внебюджетных средств на основе государственно-частного партнерства, согласованной в установленном порядке с государственным заказчиком – координатором Программы; заключения соглашения, являющегося обязательством субъекта Российской Федерации по финансированию строительства (реконструкции) объектов, а также по обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых региональными (муниципальными) программами, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, значениям показателей результативности предоставления субсидий, в соответствии с целевыми показателями результативности предоставления субсидий, утверждаемыми Правительством Российской Федерации; а также при наличии в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих расходных обязательств субъекта Российской Федерации по финансированию в соответствующем финансовом году мероприятий в размерах, предусмотренных соглашением, но не менее 5 процентов необходимого размера бюджетных инвестиций (за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). То есть, в том числе местных бюджетов.

Помимо указанных условий Программой №644 также предусмотрено наличие заключенных с инвесторами на основе государственно-частного партнерства соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации потенциальными инвесторами об участии в реализации проектов в объемах, необходимых для достижения установленных значений показателей результативности предоставления субсидий; наличие бюджетной заявки, поданной главному распорядителю средств федерального бюджета, о размере субсидии на очередной финансовый год, необходимой для выполнения мероприятий субъектом Российской Федерации в рамках реализации Программы.

Пунктом 12 Правил приложения №6 к Программе №644 предусмотрен перечень обязательных условий, подлежащих включению в содержание соглашения на предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в который, в том числе входят такие условия как: значения показателей результативности предоставления субсидии по годам реализации Программы; обязательство о представлении бюджетной заявки о перечислении субсидии на очередной финансовый год по форме и в сроки, которые утверждаются главным распорядителем средств федерального бюджета; сроки и порядок представления документов и отчетов об исполнении высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации обязательств, предусмотренных соглашением, в том числе отчета о достижении значений показателей результативности предоставления субсидии; ответственность сторон за нарушение условий соглашения.

Программой №644 также предусмотрены критерии оценки эффективности использования субсидий (п.15 Правил приложения №6 к Программе №644), к которым, в том числе отнесено достижение запланированных значений показателей результативности предоставления субсидий в отчетном году, определенное путем сопоставления фактически достигнутых показателей результативности предоставления субсидий с их запланированными значениями (площадь номерного фонда коллективных средств размещения (тыс. кв. метров), количество койко-мест в коллективных средствах размещения (тыс. единиц)).

На основании оценки эффективности использования субсидий возможно принятие решения о приостановлении или пропорциональном сокращении софинансирования за счет средств федерального бюджета мероприятий Программы №644 (п.16 Правил приложения №6 к Программе №644), в частности, при низкой эффективности использования субсидий и не достижении в отчетном финансовом году значений показателей результативности предоставления субсидий, установленных соглашениями, если фактические значения показателей составляют менее 85 процентов установленных на соответствующий год значений, а также при несоблюдении органом государственной власти субъекта Российской Федерации условий предоставления субсидии, предусмотренных пунктом 10 Правил приложения №6 к Программе №644, за исключением случаев, когда условия предоставления субсидии были не выполнены в силу обстоятельств непреодолимой силы.

Пунктом 18 Правил приложения №6 к Программе №644 установлен порядок возврата в федеральный бюджет неиспользованных на 1 января очередного финансового года остатков средств субсидий, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации в предыдущем финансовом году.

Как видно из указанных Правил Программы №644, ее положениями установлены обязательные условия о содержании соглашения на предоставление субсидий из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, наличия в региональных программах условий о возможности инвестирования и соответствующих соглашений с инвесторами на основе государственно-частного партнерства, об ответственности получателей средств субсидии при недостижении показателей Программы № 644 в отчетном году, об обязательности представления заявок о перечислении субсидии на очередной финансовый год главному распорядителю средств федерального бюджета, а также конкретизированные виды бюджетных нарушений (пункт 16 Правил), при которых наступает сокращение софинансирования за счет средств федерального бюджета, а высвобождающиеся средства перераспределяются на те же цели между другими субъектами Российской Федерации.

При этом, исключительным случаем невыполнения условий Программы №644 допускается только наличие обстоятельств непреодолимой силы.

Кроме того, при оценке действий государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по эффективному (неэффективному) использованию средств субсидий, предоставленных из федерального бюджета, необходимо учитывать положения Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 № 999, являющихся общими при распределении и предоставлении всех видов субсидий, определяемых их целевым назначением (пункты 3 и 4 указанных Правил, далее - Правила № 999).

Правила №999 предусматривают, в том числе порядок предоставления субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, и в этой связи также должны приниматься во внимание (пункт 6 Правил № 999).

Пунктами 16 и 19 Правил предусмотрен порядок расчета средств субсидий, подлежащих возврату в федеральный бюджет, и основания их возврата, в частности недостижение (по состоянию на 31 декабря года предоставления субсидии) показателей результативности использования субсидий, а также неустранение указанных нарушений до первой даты представления отчетности о достижении значений показателей результативности использования субсидий.

Пунктом 22 Правил №999 предусмотрено применение мер бюджетного принуждения, установленных бюджетным законодательством в случае нецелевого использования субсидии и (или) нарушения субъектом Российской Федерации условий ее предоставления.

При этом решения о приостановлении перечисления (сокращении объема) субсидии бюджету субъекта Российской Федерации не принимаются в случае, если условия предоставления субсидии были не выполнены в силу обстоятельств непреодолимой силы.

В соответствии с абзацем четвертым статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, условия Правил приложения №6 к Программе №644 и Правила №999 обязательны для всех, в том числе для участников межбюджетных отношений, связанных с предоставлением субсидий из федерального бюджета.

Содержание термина «субсидии» раскрыто в статье 132 БК РФ, в соответствии с которой под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Во исполнение Программы №644 между Ростуризмом и Правительством Вологодской области заключено соглашение от 21.06.2015 №116-15-06-24-01 о предоставлении в 2015 году субсидий из федерального бюджета бюджету Вологодской области на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 годы)».

В соответствии с разделом 1 Соглашения №116-15-06-24-01 с учетом дополнительного соглашения от 13.08.2015 Ростуризм обязался предоставить в 2015 году субсидию на осуществление Программы №644 в размере 71 097 810,00 руб., а Вологодская область обязалась принять указанную субсидию, использовать ее по целевому назначению, и на условиях софинансирования обеспечить осуществление Программы за счет средств субъекта Российской Федерации 2 575 670,00 руб., за счет средств бюджета Вологодского муниципального района в размере 3 200 000 руб., за счет средств бюджета муниципального образования «Город Вологда» в размере 2 124 090 руб., а также за счет средств внебюджетных источников в размере 190 000 000 рублей, и обеспечить выполнение условий Соглашения.

Приложением №3 к Соглашению №116-15-06-24-01 установлен перечень показателей результативности предоставления субсидий из федерального бюджета Вологодской области на 2015 год, которые определены следующими значениями: площадь номерного фонда коллективных средств размещения 0,8 тыс. кв. метров и количество койко-мест в коллективных средствах размещения 0,1 тыс. единиц.

Пунктом 2.5 Соглашения №116-15-06-24-01 установлено, что не использованные на 1 января текущего финансового года остатки средств подлежат возврату в федеральный бюджет исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за которыми в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации закреплены источники доходов бюджета субъекта Российской Федерации по возврату остатков субсидий, в соответствии с требованиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

При наличии потребности в неиспользованном остатке субсидий указанный остаток в соответствии с решением Ростуризма может быть использован Субъектом Российской Федерации в очередном финансовом году на те же цели.

Указанное положение Соглашения соответствует пункту 18 Правил приложения №6 к Программе № 644 и абзацам девятым и десятым пункта 4 статьи 78.2 БК РФ, а также пункту 5 статьи 242 БК РФ.

Согласно пункту 5 статьи 242 БК РФ не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента Российской Федерации, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

Указанная норма БК РФ является императивной и направлена на обязательное исполнение участниками межбюджетных отношений ее положений.

Такое регулирование введено законодателем в целях надлежащего исполнения операций с бюджетными средствами при закрытии текущего финансового года, результатом которых является зачисление средств неиспользованных по назначению межбюджетных трансфертов на единый счет федерального бюджета для дальнейшего их зачисления (передачи) в бюджет нового финансового года для распределения главным распорядителям по целевым статьям расходов федерального бюджета.

Такие мероприятия проводятся, в том числе в целях определения сбалансированности бюджета в новом финансовом году, то есть определения соответствия расходов бюджета его доходам и поступлениям от источников финансирования дефицита бюджета. Указанный принцип закреплен в статье 31 БК РФ.

Абзацами 6 и 7 пункта 5 статьи 242 БК РФ предусмотрено, что в случае, если неиспользованный остаток межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, за исключением межбюджетных трансфертов, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Президента Российской Федерации, не перечислен в доход соответствующего бюджета, указанные средства подлежат взысканию в доход бюджета, из которого они были предоставлены, в порядке, определяемом соответствующим финансовым органом, органом управления государственным внебюджетным фондом с соблюдением общих требований, установленных Министерством финансов Российской Федерации.

Взыскание неиспользованных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета, осуществляется в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Согласно пункту 3.1.12 Соглашения №116-15-04-09-01 субъект Российской Федерации обязался обеспечить в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации, возврат в доход федерального бюджета неиспользованных субсидий в установленном порядке.

При этом пунктом 3.1.6 Соглашения № 116-15-06-24-01 Субъект Российской Федерации обязался обеспечить достижение значение показателей результативности предоставления Субсидии, установленных в Приложении №3 к Соглашению, и соответствие им значений показателей, устанавливаемых региональными (муниципальными) целевыми программами, иными нормативными правовыми актами Субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Пунктом 3.1.8 обязался обеспечить соблюдение графиков выполнения Мероприятий Программы, финансирования Мероприятий Программы, в том числе за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников.

Между тем, из акта выездной проверки следует, что Вологодская область в лице соответствующих органов исполнительной власти указанные обязательства, а также обязательства по достижению показателей, установленных Соглашением №116-15-06-24-01, при использовании средств субсидии в 2015 году не выполнила, а неиспользованные средства субсидий в порядке, установленном БК РФ, в федеральный бюджет (главному распорядителю - Ростуризм) не вернула.

Неиспользованные остатки субсидии образовались вследствие недостижения показателей результативности предоставления субсидии из федерального бюджета, то есть средства субсидии не были использованы в текущем финансовом году в объемах, предусмотренных Соглашением №116-15-06-24-01, а так же вследствие не соблюдения графика выполнения мероприятий по проектированию и (или) строительству (реконструкции) или приобретению объектов капитального строительства.

Сумма данного бюджетного нарушения составила 21 329 343,00 руб., с учетом уменьшения суммы, подлежащей взысканию, до 30 процентов.

Факты совершения бюджетного нарушения подтверждаются актом внеплановой выездной проверки от 04.09.2017, проведенной УФК по Вологодской области в отношении Департамента культуры и туризма Вологодской области, предписанием Федерального казначейства от 30.12.2016 №17-02-02/26.

Порядок проведения выездной проверки, оформления акта проверки, а также уведомления о применении бюджетных мер принуждения установлен Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 №1092 (далее - Правила №1092), и заявителем в данной части не оспаривается.

Кроме того, ответчик пояснил, что заявителем не соблюден порядок подачи возражений на акт проверки, установленный пунктом 65 Правил №1092, поскольку таких доказательств в материалы дела не представлено, следовательно, акт проверки принят заявителями в неизменном виде, соответственно, с выводами о наличии бюджетных нарушений, указанных в акте проверки, заявитель был согласен.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства/из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В акте выездной проверки от 04.09.2017 (стр. 10) указано на бюджетные нарушения, такие как не достижение показателей результативности предоставления субсидии из федерального бюджета (целевых индикаторов) в 2015 году, в частности:

- вместо 0,8 тыс.кв. метров площадей номерного фонда коллективных средств размещения достигнуто только 0,434 тыс. кв.метров (ниже планового на 0,366 тыс. кв.метров), что составило 54,2 процентов от запланированного объема данного показателя;

- вместо 0,1 тыс. единиц количества койко-мест в коллективных средствах размещения достигнуто только 0,054 тыс. единиц (ниже планового на 0,046 тыс. единиц), что составило 54,0 процента от запланированного объема данного показателя.

На страницах 13-16 акта проверки приведен подробный расчет суммы средств субсидии, подлежащий взысканию в федеральный бюджет в связи с недостижением показателей результативности предоставления субсидии из федерального бюджета (целевых индикаторов) в 2015 году.

Указанный расчет суммы возврата субсидии полностью соответствует положениям пункта 16 Правил №999, с учетом понижения суммы взыскиваемой субсидии до 30 процентов (коэффициент 0,3) от расчетного размера в соответствии подпунктом «а» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29.02.2016 №149 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 №999 и об особенностях возврата средств из бюджетов субъектов Российской Федерации в федеральный бюджет в 2016 году».

То есть в связи с тем, что остатки неиспользованной Вологодской областью субсидии, предоставленной из федерального бюджета в 2015 году, подлежали возврату в федеральный бюджет в 2016 году, размер подлежащей возврату субсидии в соответствии с постановлением №149 был уменьшен решением Правительства Российской Федерации до 30 процентов от рассчитанного размера субсидии, фактически подлежащей возврату, что составило 21 329 343 руб.

Таким образом, Правительство Российской Федерации учло в своем решении потребность регионов в средствах федерального бюджета, предоставленных в виде субсидий на указанные цели. При этом неиспользованные (излишние) средства субсидий подлежали возврату в федеральный бюджет в соответствии с вышеуказанными правилами и нормами БК РФ.

Из акта проверки также видно, что возврат средств субсидии из бюджета Вологодской области не был осуществлен в 2016 году вопреки указанным нормам бюджетного законодательства.

Указанные бюджетные нарушения нашли свое отражение в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения от 16.10.2017 №07-04-04/09-19.07, оформленном Федеральным казначейством и направленном в Минфин России в целях издания приказа о применении бюджетных мер принуждения. Оспариваемый Приказ №1023 содержит ссылку на указанное уведомление.

Как отмечалось выше, исключительным случаем невыполнения условий Программы №644 допускается только наличие обстоятельств непреодолимой силы.

Доказательств наличия таких обстоятельств заявители в материалы дела не представили.

Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что изменение заявителем в одностороннем порядке срока реализации мероприятий Программы №644 по созданию обеспечивающей инфраструктуры туристско-рекреационного кластера «Центр активного отдыха и туризма «Y.E.S» Вологодской области, выходящего за пределы 2015 финансового года, и использование средств субсидии из федерального бюджета за 2015 год за пределами данного года в связи с невозвратом остатка неиспользованных средств субсидии в очередном финансовом году до даты 1 мая является не только бюджетным нарушением в виде нарушения условий предоставления субсидии на указанные цели, в частности, графиков выполнения мероприятий Программы №644, но и нарушением постановления Правительства Российской Федерации, обязательного для исполнения.

Сумма нарушения за недостижение значений показателей результативности предоставления субсидии согласно Уведомлению составляет 9 474,4 тыс. руб., за несоблюдение графика выполнения мероприятий 21 329,3 тыс. руб.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации 17.05.2016 №442, вступившим в силу 31.05.2016, т.е. до наступления срока возврат федеральный бюджет в связи с недостижением показателей результативное использования средств субсидии из федерального бюджета (установленный срок возврата — до 01.06.2016), пункт 19 Правил формирования, предоставления распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 30.09.2014 №999 был дополнен новым абзацем, согласно которому в случае одновременного нарушения субъектом Российской Федерации обязательств по соблюдению графика исполнения мероприятий и обязательств по достижению значений показателей результативности использования субсидии и возврату подлежат только средства, соответствующие размеру субсидии, определенному в соответствии с пунктом 19 Правил №999 (то есть средства, рассчитанные в связи с нарушением субъектом Российской Федерации график выполнения мероприятий).

Следовательно, сумма нарушения, рассчитанная в соответствии с Уведомление учетом пункта 19 Правил № 999, составляет 21 329,3 тыс. руб.

Факты совершения бюджетного нарушения подтверждаются актами проверок от 08.08.2016 и от 04.09.2017, Соглашением от 24.06.2015г. №116-15-06-24-01, дополнительным соглашением от 13.08.2015 к Соглашению, предписанием Федерального казначейства от 30.12.2016 №17-02-02/26, уведомлением о применении бюджетных мер принуждения от 16.10.2017 №07-04/09-1907.

Таким образом, суд правомерно исходил из того, Правительством Вологодской области не выполнены обязательств, соблюдению графика выполнения мероприятий и не достигнуты значения показателей результативности предоставления в 2015 году средств федерального бюджета (субсидии) предоставленных бюджету Вологодской области, а также своевременно не возвращены в федеральный бюджет неиспользованные средства указанной субсидии.

В то же время размер взысканных средств не превышает размера ранее предоставленной субсидии, что не может свидетельствовать о нарушении прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, с учетом того, что средства субсидии из федерального бюджета не являются собственными средствами бюджета субъекта Российской Федерации в силу абзаца пятого статьи 31 БК РФ.

Следовательно, оспариваемый приказ не нарушает прав субъекта Российской Федерации на использование субъектом Российской Федерации средств бюджета субъекта Российской Федерации, Российская Федерация указанным способом возвращает средства федерального бюджета в бюджет Российской Федерации за счет лимитов бюджетных обязательств федерального бюджета, которые могли бы быть зачислены в бюджет субъекта Российской Федерации на будущее время (финансовый год).

При указанных обстоятельствах не наступили одновременно два необходимых условия, предусмотренных пунктом 4 статьи 200 АПК РФ, для признания ненормативного правового акта недействительным, поскольку со стороны Российской Федерации отсутствуют нарушения закона о бюджете Калининградской области, так как в силу положений статьи 85 БК РФ субъект Российской Федерации не вправе распоряжаться в иных целях и устанавливать расходные обязательства субъекта Российской Федерации за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, оспариваемый приказ от 10.11.2017г. соответствует требованиям действующего законодательства, вынесен уполномоченным органом в пределах представленной компетенции и не нарушает прав и законных интересов Правительства Вологодской области.

В силу ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, полагает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, учитывая, что приведенные в ней доводы не влияют на законность и обоснованность правильного по существу решения суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

Руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда города Москвы от 01.08.2018г. по делу №А40-28384/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.


Председательствующий судья: В.А. Свиридов

Судьи: И.А. Чеботарева

Д.Е. Лепихин

Телефон справочной службы суда – 8 (495) 987-28-00.