Постановление от 24 мая 2023 г. по делу № А19-20004/2022

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А19-20004/2022
24 мая 2023 года
город Иркутск



Резолютивная часть постановления объявлена 18 мая 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 мая 2023 года.


Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Кореневой Т.И.,

судей: Ананьиной Г.В., Шелёминой М.М.,

при участии в судебном заседании представителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области ФИО1 (доверенность от 17.01.2023, удостоверение, диплом),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Комитета городского благоустройства Администрации города Усть-Илимска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 28 ноября 2022 года по делу № А19-20004/2022, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2023 года по тому же делу,

установил:

Департамент жилищной политики и городского хозяйства Администрации города Усть-Илимска (ОГРН <***>, ИНН <***>, далее – заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН <***>, ИНН <***>, далее – УФАС по Иркутской области, антимонопольный орган) по возврату обращения № 013430004060000001 от 12.09.2022 и обращения № 013430004060000002 от 12.09.2022 о включении в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) общества с ограниченной ответственностью «Попутчик» (далее – ООО «Попутчик»).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 28 ноября 2022 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2023 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Департамент обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт.

Заявитель кассационной жалобы полагает неверным вывод судов о том, что нормы Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) регулируют только порядок заключения контракта на осуществление перевозок; по мнению заявителя, наличие специального закона, устанавливающего дополнительное регулирование сферы перевозок не может означать неприменение норм Закона о контрактной системе к какой-либо из закупок, так как данное ограничение не предусмотрено ни одним актом действующего законодательства; считает, что позиция судов относительно отсутствия у антимонопольного органа полномочий по контролю в отношении соблюдения требований к исполнению, изменению контракта, а также соблюдению условий контракта, противоречит положениям статьи 104 Закона о контрактной системе.

В суд округа поступил отзыв антимонопольного органа, в котором он указывает на необоснованность доводов кассационной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ; определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в информационной системе «Картотека арбитражных дел» - kad.arbitr.ru).

В судебном заседании представитель антимонопольного органа возражал по доводам кассационной жалобы, просил оставить в силе обжалуемые судебные акты.

Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 АПК РФ, правильность применения судами норм материального права и норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, а также с учетом доводов, содержащихся в кассационной жалобе и отзыве на нее, Арбитражный суд Восточно?Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судами, согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 08.12.2021 № 0134300051921000179 департаментом (далее – заказчик) с ООО «Попутчик» (далее – подрядчик) заключен муниципальный контракт от 13.01.2022 № Ф.2021.179122 на выполнение работ, связанных с осуществлением перевозок пассажиров и багажа автобусом по регулируемым тарифам (маршрут № 13 «Энгельса» - «Стройдвор») (далее – контракт № Ф.2021.179122).

В соответствии с протоколом подведения итогов электронного аукциона от 08.12.2021 № 0134300051921000180 между департаментом и ООО «Попутчик» заключен муниципальный контракт от 13.01.2022 № Ф.2021.180123 на выполнение работ, связанных с осуществлением перевозок пассажиров и багажа автобусом по регулируемым тарифам (маршрут № 2 «Энгельса» - «Лечебная зона») (далее – контракт № Ф.2021.180123).

Срок выполнения работ по обоим контрактам установлен по 31.12.2022.

В связи с систематическим некачественным выполнением работ, повлекшим нарушения в сфере обеспечения транспортной доступности в муниципальном образовании город Усть-Илимск, а также с неисполнением требований об устранении недостатков, что является нарушением требований заключенных контрактов, департаментом в соответствии с частью 9 статьи 95 Закона о контрактной системе принято решение об одностороннем отказе от исполнения вышеуказанных контрактов.

В соответствии с частью 12.1 статьи 95 Закон о контрактной системе 30.08.2022 Департамент с использованием единой информационной системы сформировал и направил подрядчику решения об одностороннем отказе от исполнения контрактов.

12.09.2022 в УФАС по Иркутской области поступили обращения департамента о включении информации в отношении ООО «Попутчик» в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

По результатам рассмотрения обращений антимонопольный орган письмом от 13.09.2022 № 038/4224/22 возвратил обращения департамента со ссылкой на отсутствие правовых оснований для их рассмотрения.

Департамент, не согласившись с действиями антимонопольного органа по возврату обращений, полагая, что они противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы департамента в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходили из того, что обращения департамента не могут быть рассмотрены по существу в связи с отсутствием правовых оснований для рассмотрения заявлений о включении в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в случае осуществления регулярных перевозок.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене по следующим основаниям.

На основании части 2 статьи 104 Закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами

Заказчик либо уполномоченный орган или уполномоченное учреждение, наделенные полномочиями в соответствии со статьей 26 данного Федерального закона, направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, обращение о включении информации об участнике закупки или о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков не позднее чем через три рабочих дня с даты признания в соответствии с данным Федеральным законом участника закупки уклонившимся от заключения контракта, расторжения контракта по основаниям, указанным в части 2 данной статьи (часть 4 статьи 104 Закона о контрактной системе).

Несоблюдение вышеуказанных требований влечет привлечение должностных лиц заказчика к административной ответственности по части 2 статьи 7.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 7 статьи 104 Закона о контрактной системе в течение пяти рабочих дней с даты поступления обращения, указанного в части 4 данной статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в таком обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта либо о расторжении контракта по решению суда или об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта. По результатам такой проверки принимается решение о включении в реестр недобросовестных поставщиков соответствующей информации или решение об отказе в ее включении в реестр недобросовестных поставщиков. В случае принятия решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков информации о лицах, указанных в части 2 данной статьи, такая информация включается в этот реестр не позднее трех рабочих дней с даты принятия данного решения

Порядок принятия решения о включении информации об участнике закупки в реестр недобросовестных поставщиком определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1078 «О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» (далее – Правила № 1078).

На основании пункта 13 Правил № 1078 не позднее пяти рабочих дней со дня, следующего за днем поступления обращения, орган контроля рассматривает обращение, проводит проверку содержащихся в обращении фактов, свидетельствующих об уклонении участника закупки от заключения контракта либо о расторжении контракта по решению суда или об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в связи с существенными нарушениями поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, а также внеплановую проверку, предусмотренную пунктом 5 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено, что департамент обратился в антимонопольный орган с требованием о включении соответствующих сведений об ООО «Попутчик» в реестр недобросовестных поставщиков в связи с односторонним отказом от исполнения муниципальных контрактов № Ф.2021.179122, № Ф.2021.180123 от 13.01.2022.

В соответствии с ответом антимонопольного органа № 038/4224/22 от 13.09.2022 в рассмотрении обращений департамента отказано в связи с отсутствием правовых основания для рассмотрения заявлений о включении в реестр недобросовестных поставщиков по результатам закупок, проведенных на основании Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 220-ФЗ).

Поддерживая выводы антимонопольного органа, суды отметили, что положения Закона о контрактной системе распространяются на отношения по осуществлению регулярных перевозок по регулируемым тарифам только в части порядка заключения контракта на осуществление таких перевозок, при этом, из анализа главы 7 Закона № 220?ФЗ, Федеральная антимонопольная служба России и ее структурные подразделения не поименованы в качестве контролирующего органа в отношении перевозчиков.

Между тем, выводы судов первой и апелляционной инстанций не соответствуют нормам действующего законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере правоотношений.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона о контрактной системе).

Согласно части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе, заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Ведение реестра недобросовестных поставщиков участников (подрядчиков, исполнителей) является одним из средств, позволяющих заказчикам обеспечить реализацию закрепленного в части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе принципа ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок. Необоснованный отказ антимонопольного органа во включении участников закупок в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) прямым образом затрагивает права заказчика, поскольку участие таких лиц в последующих закупках может не позволить заказчику с оптимальными издержками добиться «заданных результатов», привести к неэффективному использованию бюджетных средств и нарушению конкуренции (пункт 42 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).

В рассматриваемом случае поведение исполнителя (ООО «Попутчик») и невыполнение им требований Закона о контрактной системе нарушило права заказчика (департамента) относительно условий исполнения контракта, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств в предусмотренном бюджетным законодательством порядке, а также публичные интересы департамента, которые обеспечиваются единой и обязательной процедурой размещения заказов.

При этом ни в Законе о контрактной системе, ни Законе № 220-ФЗ не указано, что перевозчик, осуществляющий перевозку пассажиров и багажа автобусом по регулируемым тарифам на основании контракта, не может относиться к категории исполнителей по государственным и муниципальным контрактам в том понимании, которое ей придается пунктом 4.1 части 1 статьи 3 Закона о контрактной системе, в целях включения недобросовестного исполнителя в реестр недобросовестных поставщиков.

Именно на антимонопольном органе, в порядке рассмотрения заявки на включение в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), лежит обязанность проверить информацию и документы, относительно действий исполнителя повлекших расторжение контракта, и дать оценку добросовестности его поведения.

Вопреки выводам судов, отсутствие в Законе № 220-ФЗ и Законе Иркутской области от 28.12.2015 № 145?ОЗ «Об отдельных вопросах организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Иркутской области» указаний на возможность привлечения перевозчика в случае нарушения им условий муниципального контракта к ответственности в виде включения его в реестр недобросовестных поставщиков не приводит к невозможности применения к нему как исполнителю по муниципальному контракту, общих для всех поставщиков (подрядчиков, исполнителей), положений статьи 104 Закона о контрактной системе.

Выводы судов о том, что процедура включения в реестр недобросовестных перевозчиков не тождественна процедуре включения недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не основан на нормах материального права и при этом судами не приведено какого-либо иного порядка проведения этой процедуры.

Между тем перечень оснований для включения в реестр не является закрытым, и по сути своей предполагает установление недобросовестности участника закупки. Безусловно, порядок и основания могут быть различными, поскольку правоотношения в которые вступают государственные и муниципальные органы с исполнителями различны и регулируются различными нормативными актами, однако это не препятствует антимонопольному органу, как органу контроля, ведущему реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) рассматривать заявления государственных и муниципальных заказчиков о внесении в такой реестр сведений о недобросовестных перевозчиках (как исполнителей по государственным контрактам).

Стоит также отметить, что ни судами в обжалуемых судебных актах, ни антимонопольным органом в ходе рассмотрения дела в суде кассационной инстанции не указано, какой конкретно уполномоченный орган должен вести реестр недобросовестных перевозчиков.

Кроме того, несостоятельна ссылка судов на представленное антимонопольным органом в обоснование своей позиции письмо ФАС России № МЕ/14111/19 от 25.02.2019, поскольку данное письмо не является нормативным правовым актом, имеющим обязательную силу и подлежащим применению в обязательном порядке по данному делу.

Вместе с тем заслуживает внимания довод департамента, что антимонопольный орган хоть и не обязан проверять, то как исполняется муниципальный контракт, однако он обязан в случае расторжения такого контракта по причине существенного нарушения его условий (пункты 8, 9 статьи 95 Закона о контрактной системе), рассмотреть заявление и принять решение о внесении или об отказе во внесении сведений в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В данном случае, ссылка антимонопольного органа на пункт 5 части 8 статьи 99 Закона о контрактной системе не отменяет его обязанности по проверке документов, поступивших от заказчика, о включение в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) сведений об исполнителе в связи с существенным отступлением от условий муниципального контракта, повлекших его расторжение.

Таким образом, при решении вопроса о включении сведений об исполнителе в реестр антимонопольный орган обязан проверить, имел ли место факт неисполнения (ненадлежащего) исполнения своих обязательств поставщиком (подрядчиком, исполнителем) и является ли это обстоятельство существенным.

Поскольку в нарушение положений статьи 71, части 4 статьи 170, части 2 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд первой инстанции не исследовал надлежащим образом указанные обстоятельства, а Четвертый арбитражный апелляционный суд не дал оценку соответствующим доводам департамента, заявленным в апелляционной жалобе, суд кассационной инстанции считает, что доводы заявителя кассационной жалобы о недостаточной обоснованности вышеприведенных выводов судебных инстанций, заслуживают внимания.

Согласно части 2 статьи 287 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемых судебных актах, либо были отвергнуты судами, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

На основании изложенного Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене на основании частей 1, 2, 3 статьи 288 АПК РФ и поскольку вышеуказанные фактические обстоятельства и доводы заявителя жалобы не были надлежащим образом исследованы судами в порядке статьи 201 АПК РФ, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в силу пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом судебном разбирательстве Арбитражному суду Иркутской области следует учесть вышеизложенное, выполнить требования процессуального законодательства о всестороннем, полном и объективном исследовании и оценке фактических обстоятельств дела, доказательств по делу, имеющих значение для настоящего дела, доводов лиц, участвующих в деле, проверить в порядке главы 24 АПК РФ оспариваемое действие УФАС по Иркутской области на соответствие действующему законодательству и принять законное, обоснованное и мотивированное решение.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в сети «Интернет».

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 28 ноября 2022 года по делу № А19-20004/2022 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2023 года по тому же делу отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий

Судьи


Т.И. Коренева

Г.В. Ананьина

М.М. Шелёмина