Постановление от 13 ноября 2019 г. по делу № А50-21450/2019




СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-15155/2019-АК
г. Пермь
13 ноября 2019 года
Дело № А50-21450/2019


Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 13 ноября 2019 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:председательствующего Савельевой Н.М.,

судей Васевой Е.Е., Гуляковой Г.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кривощековой С.В.,

при участии:

от заявителя, Администрации Кукуштанского сельского поселения – Чернышева М.С. паспорт, по доверенности от 14.01.2019 № 13;

от заинтересованного лица, Администрации Пермского муниципального района – Титова Я.С. удостоверение, по доверенности от 25.12.2018 № 01ГУ-000091, диплом ВСГ 3553094 рег. номер 654-п от 02.06.2009 ;

от третьего лица, Финансово-экономического управления администрации муниципального образования «Пермский муниципальный район» - Титова Я.С. удостоверение, по доверенности от 10.06.2019 № 23, диплом ВСГ 3553094 рег. номер 654-п от 02.06.2009

от третьего лица, Министерства финансов Пермского края - Гаряева Н.Д. паспорт, по доверенности от 14.01.2019 № 1

от Прокуратуры Пермского края - Лобастов А.А. удостоверение;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика, Администрации Пермского муниципального района

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 04 сентября 2019 года

по делу № А50-21450/2019

принятое судьёй Торопициным С.В.

по заявлению Администрации Кукуштанского сельского поселения (ОГРН 1085948002711, ИНН 5948035613)

к Администрации Пермского муниципального района (ОГРН 1025902401910, ИНН 5948013200)

третьи лица: Финансово-экономическое управление администрации муниципального образования «Пермский муниципальный район» (ОГРН 1025902402130, ИНН 5948017117), Министерство финансов Пермского края (ОГРН 1035900070293, ИНН 5902290917)

заинтересованное лицо - Прокуратура Пермского края (ОГРН 1055900376927,

ИНН 5902293266)

о признании недействительным распоряжения от 05.06.2019 № 84,

установил:

Администрация Кукуштанского сельского поселения (далее – заявитель, Администрация Кукуштанского с/п) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Администрации Пермского муниципального района (далее – ответчик, Администрации Пермского муниципального района), предъявив требования о признании недействительным распоряжения от 05.06.2019 № 84.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 04 сентября 2019 года в исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Администрация Пермского муниципального района обратилась с апелляционной жалобой, в соответствии с которой просит названное решение отменить и принять новый судебный акт, об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель жалобы настаивает на том, что решение принято с нарушениями норм материального права и процессуального права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Так, по мнению заявителя, в силу статей 27, 29 АПК РФ, поскольку спор возник из межбюджетных правоотношений, не отнесенных законодательством к спорам, разрешаемым в арбитражном суде, то данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде по подведомственности.

Также заявитель жалобы полагает, что исходя из норм бюджетного законодательства, которое в силу ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации включает в себя и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, правомерно применило к истцу меры ответственности в виде приостановления предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

От администрации Кукуштанского сельского поселения поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором истец выражает несогласие с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, считает их несостоятельными, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Прокуратура Пермского края с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласна по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Финансово-экономическим управлением администрации муниципального образования «Пермский муниципальный район» представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым полагает доводы апелляционной жалобы обоснованными, просит решение суда отменить, а жалобу - удовлетворить.

В ходе судебного заседания представитель Администрации Пермского муниципального района доводы жалобы поддерживал в полном объёме, просил апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить.

Представитель Администрации Кукуштанского сельского поселения возражал против удовлетворения апелляционной жалобы просил апелляционную жалобу оставить без удовлетворения, решение без изменения.

Представитель третьего лица - Финансово-экономического управления администрации муниципального образования «Пермский муниципальный район», с доводами апелляционной жалобы согласен, просит решение отменить.

Представитель третьего лица - Министерства финансов Пермского края, с доводами апелляционной жалобы согласен, просит решение отменить.

Представитель Прокуратуры Пермского края возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и следует из материалов дела, между заявителем и Администрацией Пермского муниципального района 31.01.2019 заключено Соглашение № 14 об условиях предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета Пермского муниципального района бюджету Кукуштанского сельского поселения Пермского муниципального района (далее – соглашение, соглашение от 31.01.2019 № 14) (л.д. 9-15).

02.04.2019 ответчиком письмом № СЭД-299-01-02-10-73 в адрес Администрации Кукуштанского с/п направлено дополнительное соглашение с учетом указанных в постановлении № 31-п дополнительных обязательств.

Поскольку, дополнительное соглашение не подписано заявителем, 05.06.2019 Администрация Пермского муниципального района издала распоряжение № 84 о приостановлении дотации Кукуштанскому сельскому поселению (л.д. 33-34). Распоряжением ответчика от 27.08.2019 № 124 из преамбулы распоряжения от 05.06.2019 № 84 исключены слова «со статьей 142.5. Бюджетного кодекса РФ».

Полагая, что распоряжение от 05.06.2019 № 84 является незаконным, Администрация Кукуштанского с/п обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что данный спор является подведомственным арбитражному суду. По существу спора, суд указал, что вопрос о приостановлении или сокращении объема дотаций в порядке статьи 136 БК РФ может быть решен исключительно финансовым органом субъекта Российской Федерации, к каковым Администрация Пермского муниципального района не относится. При этом, самостоятельно органами местного самоуправления такая мера ответственности, как приостановление межбюджетного трансфера, может быть применена только в рамках процедуры, определенной главами 29 и 30 БК РФ. Однако, доказательств соблюдения данного порядка в отношении бюджета Кукуштанского сельского поселения, материалы дела не содержат.

Ответчик с данными выводами суда не согласен. В обоснование доводов жалобы указывает, что в силу статей 27, 29 АПК РФ, поскольку спор возник из межбюджетных правоотношений, не отнесенных законодательством к спорам, разрешаемым в арбитражном суде, то данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде по подведомственности.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2 статьи 27 АПК РФ).

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судами установлено, что заявленное Администрацией Кукуштанского с/п требование является материально-правовым, возникло из административных и иных публичных правоотношений, связано с осуществлением иной экономической деятельностью заявителя, с учетом изложенного, настоящий спор подведомствен арбитражному суду и подлежит разрешению по существу.

По существу спора заявитель жалобы указывает, что исходя из норм бюджетного законодательства, которое в силу ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации включает в себя и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, Администрация правомерно применила к истцу меры ответственности в виде приостановления предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Заявитель жалобы полагает, что приостановление предоставления иных межбюджетных трансферов по существу означает изменение порядка их предоставления. Согласно пункту 9 части 17 раздела IV Положения Соглашение от 31.01.2019г. может быть изменено путем подписания дополнительного соглашения, в связи с изменениями, внесенными в Постановление Правительства Пермского края от 07.03.2019г. № 148-п, и вступившими в силу с 29.03.2019г. При этом, пунктом 8 части 17 раздела IV Положения установлено, что к сельским поселениям, являющимися получателями дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета Пермского муниципального района, на основании правового акта администрации Пермского муниципального района, могут быть применены меры ответственности, установленные Постановлением Правительства Пермского края от 07.03.2019г. № 148-п, которое содержит такую меру ответственности как приостановление предоставления дотации.

В силу пунктов 3.1 и 3.2.1 Соглашения, заявитель жалобы полагает, что Администрацией обоснованно к заявителю применена мера ответственности в виде приостановления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Указанные доводы исследованы судом апелляционной инстанции и подлежат отклонению.

В соответствии со статьей 2 БК РФ федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, предусмотренные частью первой настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Бюджетный кодекс Российской Федерации содержит два порядка приостановления (сокращения объема) межбюджетных трансфертов:

- статья 136 БК РФ - в случае нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов;

- статья 306.8 БК РФ - как мера бюджетного принуждения за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов.

При этом из анализа статьи 136 БК РФ следует, что органы местного самоуправления в качестве субъектов, имеющих право принимать решение о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов, не поименованы.

Так, согласно части 1 статьи 136 БК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей до 02.08.2019) межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Частью 8 статьи 136 БК РФ определено, что в случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов) межбюджетные трансферты за счет бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов), за исключением субвенций, предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления городских, сельских поселений (внутригородских районов) основных условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам, предусмотренных названной статьей.

Абзацем 3 части 5 статьи 136 БК РФ установлено, что финансовые органы субъектов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений (внутригородских районов) в пределах объема дотаций, подлежащих перечислению в бюджеты городских, сельских поселений (внутригородских районов), органы местного самоуправления которых не выполнили условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.


Из анализа вышеуказанных норм бюджетного законодательства суд первой инстанции пришел к законному и обоснованному выводу, что вопрос о приостановлении или сокращении объема дотаций, подлежащих предоставлению муниципальным районам в бюджет сельского поселения, в порядке статьи 136 БК РФ, может быть решен исключительно финансовым органом субъекта Российской Федерации, к каковым Администрация Пермского муниципального района не относится.

Следовательно, самостоятельно органами местного самоуправления такая мера ответственности, как приостановление предоставления межбюджетного трансферта может быть применена к бюджету сельского поселения только в рамках процедуры, определенной главами 29 и 30 БК РФ.

Согласно статьям 306.2, 306.3 БК РФ решения о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 БК РФ, принимаются финансовыми органами соответствующего уровня и только после получения уведомлений органов финансового контроля об их применении.

При этом, доказательств соблюдения указанного порядка в отношении бюджета Кукуштанского сельского поселения, материалы дела не содержат, а ответчиком не представлено.

Ссылка Администрации на то, что право на применение такой меры как приостановление дотаций имеется в пунктах 3.1 и 3.2.1 Соглашения от 31.01.2019г., судом первой инстанции обоснованно отклонена.

Так, суд указал, что несмотря на указание в пунктах 2.2.3, 3.2.1 соглашения от 31.01.2019 № 14 на право администрации Пермского муниципального района в течение текущего финансового года приостанавливать предоставление дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случае невыполнения обязательств, указанных в пункте 2 Соглашения (соблюдать условия предоставления дотации, определенные разделом 1 соглашения), данные полномочия не могут применяться администрацией муниципального района произвольно, без учета вышеприведенных положений бюджетного законодательства.

В частности, в силу статей 2, 7 БК РФ ни субъекты Российской Федерации, ни органы местного самоуправления не наделены полномочиями по установлению иных видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства в части правоотношений, возникающих в сфере предоставления межбюджетных трансфертов, чем те, что установлены в Бюджетном кодексе Российской Федерации (апелляционные определения Верховного Суда РФ от 14.10.2015 № 44-АПГ15-19, от 30.09.2015-АПГ15-15).

Следовательно, положения пунктов 2.2.3, 3.2.1 соглашения могут быть реализованы органами местного самоуправления Пермского муниципального района лишь при соблюдении общих требований процедуры применения бюджетных мер принуждения, определенных в главах 29 и 30 БК РФ, а равно при исполнении решения Министерства финансов Пермского края, принятого в порядке, установленном частью 5 статьи 136 БК РФ.

Доводы заявителя жалобы о том, что приостановление предоставления иных межбюджетных трансферов по существу означает изменение порядка их предоставления, подлежит отклонению, поскольку процедура установления порядка предоставления, как это следует из абз.4 п.2 ст.9, ст.142 БК РФ, предоставляет собой процедуру по нормативно-правовому регулированию соответствующих правоотношений, тогда как принятие решения о приостановлении предоставления межбюджетных трансферов является актом применения права. Следовательно, оспоренное администрацией распоряжение от 05.06.2019г. № 84 о приостановлении предоставления дотации не может рассматриваться как реализация муниципальным районом полномочий по изменению порядка предоставления данного вида межбюджетных трансферов.

Кроме того, обоснованным является довод Прокуратуры Пермского края о том, что санкция в виде приостановления предоставления межбюджетных трансферов применена Администрацией к бюджету Кукуштанского сельского поселения на основании нормативных правовых актов, принятых и вступивших в силу после принятия решения о предоставлении бюджету сельского поселения дотаций на 2019год и заключения соглашения об их предоставлении (соглашение заключено 31.01.2019года, а нормы вступили в силу с 29.03.2019г.).

При таких обстоятельствах оспариваемое постановление администрации Пермского муниципального района основано не на условиях предоставления дотации заявителю, установленных при решении вопроса о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2019 году и заключении соглашения от 31.01.2019г., а на требовании об изменении ранее установленного правового режима предоставления дотаций.

Подобное требование не соответствует положениям статей 28 и 37 БК РФ, поскольку фактически означает изменение в одностороннем порядке уже возникших и осуществляющихся правоотношений, связанных с предоставлением межбюджетных трансферов бюджету Кукуштанского сельского поселения.

При таких обстоятельствах, распоряжение от 05.06.2019 № 84 обоснованно признано судом первой инстанции не соответствующим бюджетному законодательству и признано недействительным, как несоответствующее бюджетному законодательству, нарушающее права и законные интересы заявителя.

Иные доводы и аргументы заявителя апелляционной жалобы повторно проверены судом апелляционной инстанции и признаются несостоятельными и не подлежащими удовлетворению, поскольку не опровергают законности принятого по делу судебного акта.

Судебный акт первой инстанции принят при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, нормы процессуального и материального права применены судом верно, с учетом конкретных обстоятельств дела, содержащиеся в нем выводы не противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам, судом первой инстанции не нарушено единообразие в толковании и применении норм права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Согласно части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Учитывая, что обе стороны в соответствии с положениями статьи 333.37 НК РФ освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд, распределение последней не производится.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 04 сентября 2019 года по делу № А50-21450/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационногопроизводства в Арбитражный суд Уральского округа в срок не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.



Председательствующий


Н.М. Савельева



Судьи



Е.Е. Васева



Г.Н. Гулякова