Постановление от 22 октября 2019 г. по делу № А50-1474/2019




СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-12447/2019-АК
г. Пермь
22 октября 2019 года
Дело № А50-1474/2019


Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 октября 2019 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гладких Е.О.,

судей Грибиниченко О.Г., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шадриной Ю.В.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя - Администрации города Перми: Иост Е.Ю., удостоверение, доверенность № 059-01-44/2-82 от 04.01.2019;

от заинтересованного лица – Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю: Трутнева Е.П., удостоверение, доверенность №110 от 08.09.2017,

от третьего лица - Пермского муниципального унитарного предприятия «Полигон»: Хомутова А.Е., паспорт, доверенность № 20 от 27.02.2019;

от третьего лица - общества с ограниченной ответственностью «ЭКОЛ»: не явились, извещены,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю,

на решение Арбитражного суда Пермского края,

от 27 июня 2019 года по делу № А50-1474/2019,

принятое судьей Саксоновой А.Н.,

по заявлению Администрации города Перми (ОГРН 1025900532460, ИНН 5902290635) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360),

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью «ЭКОЛ», Пермское муниципальное унитарное предприятие «Полигон»,

об оспаривании ненормативных правовых актов,

установил:

Администрация города Перми (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительными решения и предписания от 11.12.2018 по делу о нарушении антимонопольного законодательства № 591-18-А, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее – заинтересованное лицо, Пермское УФАС России).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 27.06.2019 заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение и предписания признаны недействительными, на антимонопольный орган судом возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с судебным актом, Пермское УФАС России обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы антимонопольный орган приводит доводы о том, что судом не полно выяснены обстоятельства дела и неверно применены нормы материального права, в частности cт. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», суд неверно указал, что не представлено правового обоснования вменения нарушения именно Администрации г. Перми как и избрание способа его устранения; апеллянт отмечает, что субботники организуются и проводятся в целях исполнения возложенных на Администрацию г. Перми полномочий по решению вопросов местного значения в части вывоза отходов, именно Администрация г. Перми как орган власти контролирует указанную сферу и, соответственно, в силу Устава она полномочна издавать акты по вопросам компетенции; заявитель жалобы считает ошибочным утверждение суда о том, что организовывая субботник, Администрация г. Перми преследовала благотворительную цель; также апеллянт находит противоречащим материалам дела вывод суда о том, что субботник не является товарным рынком для хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по транспортировке мусора.

Участвовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица выразил несогласие с решением суда первой инстанции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал.

Администрацией города Перми отзыв на апелляционную жалобу не представлен. Представитель администрации в судебном заседании ссылался на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просил оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Представитель третьего лица - Пермского муниципального унитарного предприятия «Полигон» также считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, против доводов апелляционной жалобы возражает по основаниям, изложенным в отзыве на жалобу, просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Третье лицо – общество с ограниченной ответственностью «ЭКОЛ» отзыв на апелляционную жалобу не представило, явку представителя в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечило, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом. В силу части 3 статьи 156 АПК РФ дело рассматривается апелляционным судом в отсутствие указанного лица.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в антимонопольный орган поступило заявление ООО «ЭКОЛ» (вх. №005257 от 10.04.2018, 006645 от 16.05.2018) с жалобой на нарушение антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) органов местного самоуправления города Перми при выдаче талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне твердых коммунальных отходов (ТКО), собранных в результате акции «Субботник».

В ходе проверки антимонопольным органом установлено, что ПМУП «Полигон» и ООО «Буматика» ежегодно в рамках городской акции «Субботник» передают Департаменту жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Перми талоны на бесплатный прием от участников субботника отходов с целью их захоронения. В последующем, данные талоны передаются в администрации районов г. Перми, которые распределяют их между хозяйствующими субъектами, осуществляющими сбор и перевозку ТКО, исходя из заявлений хозяйствующих субъектов. Количество выданных талонов зависит от предложений организаций по участию в субботнике с указанием конкретной территории, которую планируется привести в порядок, примерного объема мусора, подлежащего сбору и вывозу на полигон ТКО.

Согласно доводам ООО «ЭКОЛ» при обращении в районные администрации в апреле 2018г. в рамках проведения городского субботника за получением указанных талонов, был получен отказ в их выдаче. Отказ мотивирован устным запретом на выдачу талонов ООО «ЭКОЛ» со стороны Департамента жилищно-коммунального хозяйства администрации г.Перми.

Комиссия УФАС сочла, что из содержания приложенной к материалам дела аудиозаписи телефонного разговора, состоявшегося между директором ООО «ЭКОЛ» Каштановым СВ. и сотрудником Департамента Соколовой Н.В., следует, что последняя давала устное распоряжение в районные администрации г. Перми не предоставлять талоны ООО «ЭКОЛ» по причине того, что оно ранее подделывало (копировало) их; данная информация была получена Департаментом от директора ПМУП «Полигон».

По итогам рассмотрения материалов заявления ООО «ЭКОЛ» в действиях Администрации г. Перми антимонопольным органом были усмотрены признаки нарушения антимонопольного законодательства, которые проявились в создании дискриминационных условий хозяйствующим субъектам в результате необоснованного ограничения выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне ТКО, собранных в результате городской акции «Субботник».

На основании ст. 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), Пермским УФАС России в адрес Администрации г. Перми выдано предупреждение (исх. № 08612-18 от 01.08.2018) о прекращении в срок до 15.08.2018 действий, противоречащих антимонопольному законодательству.

В ответном на предупреждение письме (исх. от 16.08.2018 № СЭД-059-01-61-725) Администрация г. Перми указала на отсутствие в ее действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Учитывая факт отказа Администрации г. Перми от выполнения предупреждения в установленный срок, на основании приказа от 10.09.2018 № 274-п и определения от 11.09.2018 Пермским УФАС России в отношении администрации возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Решением от 11.12.2018 комиссия УФАС признала в действиях администрации нарушение ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в создании дискриминационных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, работающим на рынке услуг по сбору, вывозу и утилизации твердых коммунальных отходов, в т.ч. посредством не установления обеспечивающего равные и недискриминационные условия порядка выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне, собранных в результате городских экологических акций (субботников и т.п.), что приводит либо может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

На основании данного решения администрации выдано предписание, которым предписано в срок до 30.01.2019 принять меры, направленные на прекращение действий (бездействия), имеющих признаки нарушения антимонопольного законодательства, в т.ч. путем принятия нормативного акта, устанавливающего порядок выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне, собранных в результате городских экологических акций (субботников и т.п.), обеспечивающего равные и недискриминационные условия для всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке услуг по сбору, вывозу и утилизации твердых коммунальных отходов.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд с требованиями о признании указанных ненормативных правовых актов недействительными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из недоказанности наличия в действиях (бездействии) администрации признаков нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в создании дискриминационных условий для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов; также суд указал, что антимонопольным органом не представлено правового обоснования вменения нарушения именно администрации города, как и избранного способа его устранения путем издания нормативного акта, устанавливающего порядок выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне, собранных в результате городских экологических акций (субботников и т.п.).

Изучив материалы дела, исследовав представленные доказательства, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на жалобу, суд апелляционной инстанции оснований для отмены судебного акта не установил.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагает обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Оспариваемым решением антимонопольный орган указал на наличие в действиях (бездействии) администрации нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в создании дискриминационных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам, работающим на рынке услуг по сбору, вывозу и утилизации твердых коммунальных отходов, в т.ч. посредством неустановления обеспечивающего равные и недискриминационные условия порядка выдачи талонов на размещение (захоронение) отходов на полигоне, собранных в результате городских экологических акций (субботников и т.п.), что приводит либо может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

В п. 1 ст. 4 Закона о защите конкуренции определено, что товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

В соответствии с п. 4 ст. 4 Закона о защите конкуренции под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Согласно п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции хозяйствующий субъект - это коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации.

В соответствии с п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В силу п. 8 ст. 4 Закона о защите конкуренции дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Согласно п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Целями названного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно пункту 3.1 Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми, утвержденных Решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 № 4 (далее – Правила благоустройства) физические и юридические лица обязаны осуществлять содержание и уборку территории земельного участка, принадлежащего им на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве, в объеме, предусмотренном действующим законодательством и настоящими Правилами, самостоятельно или посредством привлечения специализированных организаций за счет собственных средств.

В пункте 5.2 Правил благоустройства предусмотрено, что уборка территории города осуществляется путем проведения: систематических работ по содержанию, уборке территории города и единичных массовых мероприятий (субботники, зеленые среды, праздничные мероприятия), проводимых по соответствующим постановлениям администрации города Перми или волеизъявлению граждан и организаций.

Следовательно, как верно заключил суд первой инстанции, субботник - добровольное безвозмездное мероприятие, целью которого является очистка территории города от мусора силами и средствами организаций и граждан.

Субботник не является товарным рынком для хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по транспортированию мусора, собранного с земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Участниками субботника являются граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица. Каждый гражданин и любая организация вправе принять участие в данном мероприятии. Указанная деятельность носит безвозмездный характер, осуществляется исключительно в целях надлежащего содержания и уборки территории города, не имеет экономического и конкурентного характера, не является товаром, работой, услугой в понимании Закона о защите конкуренции, а потому положения названного Закона на нее не распространяются.

Отклоняя доводы УФАС о том, что процедура выдачи талонов не регламентирована, носит субъективный характер и может повлечь негативные последствия и ограничение конкуренции, суд первой инстанции обоснованно исходил из отсутствия в материалах дела доказательств создания действием (бездействием) администрации дискриминационных условий доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами. Суд правильно указал, что каждая организация и каждый гражданин города Перми вправе поучаствовать в проведении субботника. Количество выданных талонов на бесплатный прием от участников субботника отходов с целью захоронения зависит от предложений организаций по участию в субботнике с указанием конкретной территории, уборку которой планируется провести, примерного объема мусора. Возможность выдачи талонов и определение именной таковой формы учета (талон) является инициативой указанных предприятий, обслуживающих полигоны. В данном случае талоны на бесплатный прием от участников субботника отходов с целью их захоронения в соответствии с пунктом 5.2 Правил благоустройства распределялись между лицами, которые выразили волю на проведение уборки территории. При этом участником субботника могло стать любое юридическое лицо, а не только хозяйствующие субъекты, осуществляющие сбор и транспортировку отходов. Соответственно, как верно заключил суд, в рамках проводимого мероприятия - субботник товарный рынок отсутствует, отсутствует и соперничество хозяйствующих субъектов.

Из материалов дела следует, что в период проведения акции «Субботник» Общество «Экол» осуществляло въезд на полигон по талонам, выданным районными администрациями, в том числе администрацией Индустриального района города Перми. Действия администрации города Перми по невыдаче талонов в том объеме, какой желало получить общество, не могут свидетельствовать о создании администрацией дискриминационных условий деятельности данного хозяйствующего субъекта, поскольку право выдачи талонов, определение их количества и учет принадлежит предприятиям, обслуживающих полигоны.

С учетом изложенного, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке ст. 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о недоказанности в действиях (бездействии) администрации города Перми нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, выразившихся в создании дискриминационных условий для деятельности отдельных хозяйствующих субъектов.

При таких обстоятельствах, является правильным вывод суда о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа и выданное на его основании предписание не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя, следовательно, имеются предусмотренные статьями 198, 201 АПК РФ основания для признания их недействительными.

Коллегия апелляционного суда считает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные для принятия правильного решения обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств, оснований для переоценки которых суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Пермского края от 27 июня 2019 года по делу № А50-1474/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.


Председательствующий


Е.О. Гладких



Судьи



О.Г. Грибиниченко


Е.Ю. Муравьева