Решение от 29 ноября 2017 г. по делу № А53-2824/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е


г. Ростов-на-Дону

«29» ноября 2017 года Дело № А53-2824/17


Резолютивная часть решения объявлена «28» ноября 2017 года

Полный текст решения изготовлен «29» ноября 2017 года


Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Бондарчук Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании материалы дела по заявлению Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону ИНН <***> ОГРН <***>

к Управлению Федерального казначейства по Ростовской области

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности № 20/16 от 27.01.2017


при участии:

от заявителя представитель ФИО2;

от заинтересованного лица представитель не явился;



установил:

Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (далее – заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной казначейства по Ростовской области (далее – заинтересованное лицо, Управление) о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания № 20/2016 от 27.01.2017 по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 09.03.2017 производство по настоящему делу приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по делу № А53-35484/2016, в рамках которого рассматривалось заявление Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону о признании недействительным предписания УФК по Ростовской области от 18.11.2016 № 58-23-09/23-15.

25.04.2017 решением Арбитражного суда Ростовской области по делу № А53-35484/2016 заявленные требования удовлетворены.

28.06.2017 Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в рамках дела № А53-35484/2016 вынесено постановление, согласно которому решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.04.2017 оставлено без изменения.

02.10.2017 Арбитражным судом Северо-Кавказского округа решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.04.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2017 по делу № А53-35484/2016 оставлены без изменения, а кассационная жалоба Управления Федерального казначейства по Ростовской области без удовлетворения.

Представитель заявителя в судебное заседание явился, доводы изложенные ранее поддержал просил суд удовлетворить заявленные требования.

Заинтересованное лицо надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, о чем в материалах дела имеется почтовое уведомление, явку своего представителя не обеспечил.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя заинтересованного лица, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Рассмотрев материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд установил следующее.

Управлением на основании поручения Федерального казначейства, доведенного письмом от 04 июля 2016 года № 18-01-06/2 и в соответствии с Приказом Управления от 31 августа 2016 года № 853 в Департаменте проведена проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы».

В ходе проведенной проверки выявлен факт нарушения п. 2.2.4 соглашения, заключенного между Федеральным дорожным агентством и Правительством Ростовской области от 18 декабря 2014 года № 48/42-С-З «О предоставлении в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджету Ростовской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках реализации подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)», соглашения между Министерством транспорта Ростовской области и Администрацией города Ростова-на-Дону от 02 апреля 2015 года № 37-К «О направлении в бюджет города Ростова-на-Дону Ростовской области в 2015 году субсидий для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на строительство и реконструкцию, включая разработку проектной документации, межпоселковых, внутригородских, внутрипоселковых автомобильных дорог и тротуаров», а также Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01 июля 2013 года № 65н, в связи с чем денежные средства федерального бюджета, полученные Департаментом в 2015 году по КБК 91804091725195414310 в сумме 19403783,80 руб. использованы на цели, не соответствующие целям их получения, а именно на разработку рабочей документации, что в соответствии со ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием средств федерального бюджета.

По результатам проверки составлен акт от 04.10.2016 и выдано предписание № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016.

23.12.2016 в связи с выявленными нарушениями, должностным лицом Управления в отношении заявителя составлен протокол об административном правонарушении № 20/2016 по статье 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

27.01.2017, рассмотрев протокол об административном правонарушении и материалы дела об административном правонарушении, заместителем руководителя Управления вынесено постановление о назначении административного наказания № 20/2016, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 2 720 190, 19 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, используя право на обжалование, предусмотренное статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Департамент обратился в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, оценив доказательства в совокупности, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого акта, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

На основании части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение, не освобождает лицо, оспаривающее решение о привлечении к административной ответственности, от обязанности представлять доказательства в подтверждение своих доводов.

Статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

В силу с части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Как следует из материалов дела, предписание Управления № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016, послужившее основанием для привлечения Департамента к административной ответственности было обжаловано Департаментом в Арбитражный суд Ростовской области.

25.04.2017 решением Арбитражного суда Ростовской области по делу № А53-35484/2016 заявленные требования удовлетворены.

28.06.2017 Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в рамках дела № А53-35484/2016 вынесено постановление, согласно которому решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.04.2017 оставлено без изменения.

02.10.2017 Арбитражным судом Северо-Кавказского округа решение Арбитражного суда Ростовской области от 25.04.2017 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2017 по делу № А53-35484/2016 оставлены без изменения, а кассационная жалоба Управления Федерального казначейства по Ростовской области без удовлетворения.

При рассмотрении дела суд принял во внимание преюдициальное значение обстоятельств, установленных судебными актами в рамках дела № А53-35484/2016.

Так, в соответствии с пунктом 194 программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 518 «О Программе подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу» запланировано мероприятие - строительство магистральной улицы общегородского значения Южный подъезд - ул. Левобережная, обеспечивающий подъезд к стадиону, исполнитель Правительство Ростовской области, источник финансирования - бюджет субъекта Российской Федерации с софинансированием из федерального бюджета.

В целях реализации данной Программы было заключено соглашение между Федеральным дорожным агентством и Правительством Ростовской области от 18 декабря 2014 года № 48/42-С-З «о предоставлении в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджету Ростовской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках реализации подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010 - 2020 годы)».

В соответствии с пунктом 2.2.4. Соглашения № 48/42-С-З, Правительство Ростовской области обеспечивает утверждение проектной документации и результатов инженерных изысканий мероприятий на строительство и реконструкцию автомобильных дорог, разработку и проведение государственной экспертизы (в случае если проведение экспертизы в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным) без использования субсидии, утверждает титульные списки на объекты, включенные в перечень, с предоставлением копий этих документов в Федеральное дорожное агентство.

Получателем средств федерального бюджета является Министерство транспорта Ростовской области (п.1.5 Соглашения).

Во исполнение вышеуказанного соглашения, было заключено соглашение между Министерством транспорта Ростовской области и Администрацией города Ростова-на-Дону от 02 апреля 2015 года № 37-К «о направлении в бюджет города Ростова-на-Дону Ростовской области в 2015 году субсидий для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на строительство и реконструкцию, включая разработку проектной документации, межпоселковых, внутригородских, внутрипоселковых автомобильных дорог и тротуаров».

В соответствии с пунктами 2.2.8, 2.2.9 Соглашения № 37-К, полномочия по выполнению функции муниципального заказчика осуществляются через уполномоченную структуру Администрации города Ростова-на-Дону - ДАДиОДД, которому предписано разместить заказы и заключить муниципальные контракты на выполнение работ по строительству и реконструкции, включая разработку проектной документации, по объектам, указанным в Перечне объектов строительства (реконструкции) автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения, включая мероприятия по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации по подпрограмме «Автомобильные дороги федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)», в том числе - «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда по ул. Левобережная» (Приложение № 1 к Дополнительному соглашению от 10.12.2015 № 3 к Соглашению № 37-К, далее - Перечень объектов строительства (реконструкции) автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения).

В соответствии с п. 2.1.1. Соглашения № 37-К и дополнительного соглашения к нему от 28.09.2015 № 2, Перечнем объектов строительства (реконструкции) автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения и Графиком производства работ по объектам строительства (реконструкции) автомобильных дорог общего пользования регионального, межмуниципального и местного значения, включая мероприятия по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации по подпрограмме «Автомобильные дороги федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы) (Приложение № 2 к Дополнительному соглашению от 10.12.2015 №3 к Соглашению № 37-К) ДАДиОДЦ обязан произвести выполнение работ по объекту «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережной» за весь период строительства на общую сумму 3 849 312 300,00 руб., в том числе по следующим видам работ:

- строительство в сумме 3 699 224 017,00 руб., из них федеральный бюджет -3 600 682 878,00 руб.; областной бюджет - 61 794 651,00 руб.; местный бюджет -36 746 488,00 руб.;

- авторский надзор в сумме 5 088 680,00 руб., из них федеральный бюджет -

3 610 000,00 руб.; областной бюджет - 117 610,00 руб.; местный бюджет - 1 361070,00руб.;

- строительный контроль в сумме 36 500 000,00 руб., из них федеральный бюджет - 34 675 000,00 руб.; областной бюджет - 1 129 675,00 руб.; местный бюджет - 695 325,00 руб.;

- компенсационные затраты в сумме 215 761,00 руб., из них федеральный бюджет - 204 973,00 руб.; областной бюджет - 6 678,00 руб.; местный бюджет - 4 110,00руб.;

- плата за землю при изъятии (выкупе) земельного участка в сумме 94 488 131,00 руб., из них федеральный бюджет - 89 725 724,00 руб.; областной бюджет -2 923 170,00 руб.; местный бюджет -1 799 237,00 руб.;

- непредвиденные работы и затраты в сумме 13 835 711,00 руб., из них федеральный бюджет - 13 143 925,00 руб.; областной бюджет - 428 216,00 руб.; местный бюджет - 263 570,00 рублей.

В целях реализации Соглашения № 37-К, по результатам конкурса с ограниченным участием, ДАДиОДД заключен муниципальный контракт от, 10 декабря 2014 г. № 0358300381614000160 и дополнительные соглашения к нему от 10.12.2014 №1, от 02.04.2015 №2," от 14.09.2015 №3, от 25.11.2015 №4 (далее -Муниципальный контракт от 10 декабря 2014 года № 0358300381614000160) с Обществом с ограниченной ответственностью «РостовАвтоДорСтрой» (далее -Подрядчик) на выполнение работ по объекту «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная».

Общая стоимость работ по Муниципальному контракту от 10 декабря 2014 года № 0358300381614000160 составляет 2 967179 182,00 руб., в том числе: строительные работы - 2 906 895 582,00 руб.; утилизация мусора - 60 283 600,00 руб. (в том числе: 2014 год -1 852 557 768,00 руб., 2015 год -726 515 586,00 руб. 2016 - 388 105 828,00 руб.) Финансирование работ осуществляется за счет средств федерального бюджета, областного бюджета Ростовской области, бюджета города Ростова-на-Дону.

Согласно пункта 3.1.1 Муниципального контракта от 10 декабря 2014 года № 0358300381614000160, Подрядчик обязуется выполнить работы, предусмотренные данным контрактом в полном объеме, в соответствии со сметной документацией (приложение №5 «Сводный сметный расчет стоимости строительства» к данному контракту, разработка рабочей документации за счет областного бюджета Ростовской области и бюджета города Ростова-на-Дону), проектной документацией, техническим заданием (приложение № 1 к данному контракту).

Вместе с тем, работы по разработке рабочей документации согласно актам оприемке выполненных работ (ф. КС-2) от 22 апреля 2015 г. № 1/5, 26 мая 2015 г. №2/1, 30 июля 2015 г. № 3/22 и 28 октября 2015 г. № 7/11, а также справкам остоимости выполненных работ (ф. КС-3) от 22 апреля 2015 г. № 1, 26 мая 2015 г. №2, 30 июля 2015 г. № 3 и 28 октября 2015 г. № 7 выполнены и приняты к учетуДАДиОДЦ в сумме 128 818 269,89 руб. Оплата данных работ произведена в 2015году полностью, в том числе:

- за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 122 377 356,39 руб.;

- за счет межбюджетных трансфертов из областного бюджета Ростовской области в сумме 3 993 366,37 руб.;

- за счет средств бюджета города Ростова-на-Дону в сумме 2 447 547,13 руб.

Оплата за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета произведена согласно платежным поручениям от 10 июня 2015 г. № 276557, 24 июня 2015 г. № 535517, 28 августа 2015 г. № 173708, 02 декабря 2015 г. № 670910, по следующим кодам бюджетной классификации: главе 918; разделу, подразделу 0409, целевой статье 1725195, виду расхода 414, КОСГУ 310 «Увеличение стоимости основных средств».

Таким образом, согласно акту о приемке выполненных работ (ф. КС-2) 30июля 2015 г. № 3/22 сумма по разработке рабочей документации составляет 57 267161,92 руб., в том числе:

-за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме54 403 803,82 руб.

В связи с чем, оплата за выполненные работы - разработка рабочей документации по акту о приемке выполненных работ (ф. КС-2) от 30 июля 2015 г. № 3/22 на сумму 57 267 161,92 руб. произведена ДАДиОДЦ 28 августа 2015 г. платежным поручением.№ 173708 на общую сумму 181 667 026,01руб. В графе «Назначение платежа» платежного поручения от 28 августа 2015 г. № 173708 указана ф. КС-2 № 3/22 от 30 июля 2015 г., часть средств, по которой сложилась в сумме 54 403 803,82 руб. за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Управлением на основании письма Федерального казначейства, доведенного письмом от 04.07.2016 № 18-01-06/2 и в соответствии с приказом Управления от 31.08.2016 № 853 в Департаменте автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону с 01.09.2016 по 13.09.2016 была проведена проверка соблюдения условий предоставления и использования средств федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы».

По итогам проверки составлен акт от 04.10.2016 и выдано предписание № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016, согласно которым установлено, что денежные средства федерального бюджета, полученные Департаментом в 2015 году по КБК 918.0409.1725195.414.310 в сумме 122 377 357 руб. были использованы на цели, не соответствующие целям их получения, а именно на разработку рабочей документации, что в соответствии со ст. 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации является нецелевым использованием средств федерального бюджета и выявлен факт нарушения ст. 330, 401 Гражданского кодекса Российской Федерации, п.6 ст. 34 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» выразившийся в том, что Заказчик не воспользовался законным правом требования уплаты неустойки (штрафов) за нарушение условий выполнения муниципального контракта от 10.12.2014 № 0358300381614000160 на сумму 55 019 250 руб.

Согласно п. 1 предписания Управления Федерального казначейства по Ростовской области № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016 Департаменту автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону предписано обеспечить возмещение в доход федерального бюджета сумму средств использованных не по целевому назначению в размере 122 377 357 рублей в срок до 30 декабря 2016 года.

Позиция УФК по РО мотивирована нарушением со стороны Департамента п. 2.2.4 соглашения, заключенного между Федеральным дорожным агентством и Правительством Ростовской области от 18 декабря 2014 года № 48/42-С-З «О предоставлении в 2014 году субсидий из федерального бюджета бюджету Ростовской области на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования в рамках реализации подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)», соглашения между Министерством транспорта Ростовской области и Администрацией города Ростова-на-Дону от 02 апреля 2015 года № 37-К «О направлении в бюджет города Ростова-на-Дону Ростовской области в 2015 году субсидий для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения на строительство и реконструкцию, включая разработку проектной документации, межпоселковых, внутригородских, внутрипоселковых автомобильных дорог и тротуаров», а также Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01 июля 2013 года № 65н.

В силу статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со статьей 38 БК РФ в основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно части 1 статьи 158 БК РФ главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе, бюджетными полномочиями, по обеспечению результативности, адресности и целевому характеру использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств. Аналогичные бюджетные полномочия предусмотрены статьей 162 БК РФ для получателя бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

Суд учитывает, что целью выделения средств было «Строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная» в соответствии со сводно-сметным расчетом и утвержденной проектной документацией.

Как следует из материалов дела, расходы в сумме 122 377,357 тыс. рублей были направлены на финансирование работ по разработке рабочей документации, а не на проектно-изыскательские работы, как указано в акте проверки.

Проектно-изыскательские работы были выполнены задолго до начала строительства на стадии подготовки проектной документации.

Между тем, в данном случае факта нецелевого расходования средств федерального бюджета не имеется.

Согласно статье 48 Градостроительного кодекса РФ архитектурно-строительное проектирование осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка.

Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Пунктом 11 данной статьи предусмотрено, что подготовка проектной документации осуществляется, в частности, на основании результатов инженерно-технических изысканий и градостроительного плана земельного участка.

Согласно пункта 12 этой же статьи в состав проектной документации объектов капитального строительства входит пояснительная записка, в том числе с результатами инженерных изысканий, техническими условиями.

В соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе и утверждаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Предметом экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Согласно части 1 статьи 47 Градостроительного кодекса РФ не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий.

Таким образом, проектная документация разрабатывается для обеспечения строительства, то есть до начала выполнения строительно- монтажных работ.

Рабочая документация имеет иную правовую природу.

Понятие «рабочая документация» Градостроительным кодексом РФ не предусмотрено. Его содержание раскрывает постановление Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 (ред. от 12.11.2016, с изм. от 28.01.2017) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию». Указанным федеральным нормативным правовым актом утвержден состав разделов проектной документации и требования к содержанию этих разделов при подготовке проектной документации на различные виды объектов капитального строительства (далее - Постановление № 87).

Согласно пункту 4 раздела I «Общие сведения» Постановления № 87 рабочая документация - это документация, которая разрабатывается в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства.

Согласно подпункту «п» пункта 23 Постановления № 87, раздел 6 «Проект организации строительства» проектной документации должен содержать в текстовой части, в том числе, перечень требований, которые должны быть учтены в рабочей документации, разрабатываемой на основании проектной документации, в связи с принятыми методами возведения строительных конструкций и монтажа оборудования.

Таким образом, подготовка рабочей документации, выполняемой в процессе и в ходе строительства объекта капитального строительства, осуществляется на основании ранее разработанной проектной документации. Рабочая документация должна соответствовать проектной документации. Объем, состав и содержание рабочей документации должны определяться заказчиком (застройщиком) в зависимости от степени детализации решений, содержащихся в проектной документации, и указываются в задании на проектирование.

В данном случае затраты произведены в соответствии со следующими нормативами: в соответствии с п. 4.19 «СП 47.13330.2012. Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 1 1-02-96» (утв. Приказом Госстроя России от 10.12.2012 № 83/ГС) в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации, на объекте капитального строительства могут быть выполнены инженерные изыскания для рабочей документации. Состав и объемы видов инженерных изысканий для рабочей документации определяют программой выполнения инженерных изысканий в соответствии с заданием. Результатами инженерных изысканий для рабочей документации уточняют материалы ранее выполненных инженерных изысканий.

В соответствии с пунктом 4 Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 (ред. от 12.11.2016) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий.

Исходя из этих требований, рабочая документация разрабатывается на все объекты строительства и реконструкции, в том числе и реализуемые в настоящее время (реконструкция мостового перехода через реку Дон в створе Ворошиловского проспекта, строительство пешеходно-транспортных проездов с западной и восточной стороны спортивного стадиона в левобережной зоне, реконструкция ул. Станиславского).

Аналогичные разъяснения изложены в письмах Росреестра от 25.02.2016 № 14-исх/02423-ГЕ/16, ФГБУ «ФКП Росреестра» от 04.08.2015 №10-2597-КЛ «О рассмотрении обращения», Минрегиона России от 27.03.2012 № 6832-ДШ/08, письме ФДА от 30.01.2017 № 01-25/2471 и др.

В связи с необходимостью детализации решений, содержащихся в данной проектной документации, должна была быть разработана рабочая документация на стадии строительства.

Соответственно, расходы в объеме 122 377 357 рублей были направлены на финансирование работ по разработке рабочей документации, а не на проектно-изыскательские работы, как указано в акте проверки. Проектно-изыскательские работы были выполнены до строительства на стадии подготовки проектной документации в 2012 году, что подтверждается материалами дела.

Таким образом, разработка рабочей документации осуществляется в процессе строительства объекта капитального строительства, является этапом в строительстве и строительные работы без наличия рабочей документации выполнены быть не могут. Наличие рабочей документации является обязательным условием для проведения строительных работ. Разработка рабочей документации была включена в стоимость работ по строительству объекта в соответствии с муниципальным контрактом, заказчиком на ее разработку выступала генеральная подрядная организация на строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная - ООО «РостовАвтоДорСтрой».

Сметная стоимость на строительно-монтажные работы, утвержденная в установленном порядке, включает в себя расходы на разработку рабочей документации. Утвержденный сводно-сметный расчет стоимости строительства включает в себя разработку рабочей документации.

Кроме того, в актах выполненных работ (справках формы КС-2) указаны наименования работ в рамках разработки рабочей документации, которые не являются проектно-изыскательскими работами в понимании норм статьи 48 Градостроительного кодекса РФ

Так, в справке № 7/11 от 28.10.2015 указано: обустройство дороги, организация и безопасность дорожного движения, автомобильная дорога. Сметная документация в формате программного комплекса РИК, переустройство коммуникаций. Стационарное электрическое освещение; в справке № 2/1 от 26.05.2015 указано: дорожная одежда, устройство водоотвода с проезжей части, эстакада по дороге, разбивка свайных полей, армирование ростверков, стоек, опалубка балок, шкафные стенки, переустройство коммуникаций; в справке № 3/22 от 30.07.2015 указано: эстакады по основной дороге, армирование ростверков, стоек, шкафные стенки, общие виды опор, сопряжение, металлоконструкции, в справке № 1/5 от 22.04.2015 указано: топографо-геодезические работы, инженерно-геологические изыскания подпорные стены, эстакады основной дороги, эстакада съездов, земляное полотно водопропускные трубы, искусственные сооружения и переустройство коммуникаций.

Таким образом, с учетом определения проектной документации, данного в статье 48 Градостроительного кодекса РФ, указанные виды работ не составляют ее содержание, поскольку не определяют «архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта».

Указанные в справках работы составляют содержание этапа строительства и являются элементом рабочей документации, детализирующей разработанную в 2012 году проектную документацию на строительство магистральной улицы, в связи с чем, нецелевое расходование бюджетных средств отсутствует.

Как указано в судебных актах по делу № А53-35484/2016, предписание УФК по Ростовской области № 58-23-09/23-15 от 18.11.2016 в оспариваемой части, послужившее основанием для вынесения в отношении заявителя оспариваемого постановления, противоречит нормам статьи 48 Градостроительного кодекса РФ, постановлению Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 (ред. от 12.11.2016, с изм. от 28.01.2017) «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию», нормам СП 47.13330.2012. Свод правил. Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96» (утв. Приказом Госстроя России от 10.12.2012 N 83/ГС), а также нормам бюджетного законодательства, поскольку цели выделения средств (строительство магистральной улицы общегородского значения от Южного подъезда до ул. Левобережная), в том числе из федерального бюджета, нарушены не были.

В соответствии пунктом 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения; отсутствие виновности лица.

Выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом изложенного, не подтверждено соответствующими доказательствами наличие в действиях Департамента вменяемого ему в вину состава административного правонарушения.

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу об отсутствии в действиях заявителя события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

С учетом изложенного, постановление о назначении административного наказания №20/2016 от 27.01.2017, вынесенное Управлением Федерального казначейства по Ростовской области о привлечении Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является незаконным и подлежит отмене.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



Р Е Ш И Л:

Признать незаконным и отменить постановление Управления федерального казначейства по Ростовской области от 27.01.2017 № 20/2016 о привлечении Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону к административной ответственности по ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 2 720 190, 19 руб.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней с даты принятия решения через Арбитражный суд Ростовской области.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в соответствии с положениями главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при условии, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции и только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Судья Е.В. Бондарчук