Постановление от 17 июля 2019 г. по делу № А82-19362/2018




ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А82-19362/2018
г. Киров
17 июля 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 16 июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 июля 2019 года.


Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Минаевой Е.В., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя ответчика Юрьевой А.С. по доверенности от 11.07.2019,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.04.2019 по делу №А82-19362/2018, принятое судом в составе судьи Мухиной Е.В.,

по заявлению департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: муниципальное унитарное предприятие городского пассажирского транспорта «ЯРГОРТРАНС» города Ярославля, открытое акционерное общество «ГАТЧИНАПАССАЖИРАВТОТРАНС»,

о признании недействительными решения и предписания,

установил:

департамент городского хозяйства мэрии города Ярославля (далее – заявитель, Департамент) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее – ответчик, Управление, антимонопольный орган) от 05.06.2018 (изготовлено в полном объеме 20.06.2018) по делу № 06-03/18-17 и выданного на его основе предписания.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество «ГАТЧИНАПАССАЖИРАВТОТРАНС» (далее – ОАО «ГАТЧИНАПАССАЖИРАВТОТРАНС»), муниципальное унитарное предприятие городского пассажирского транспорта «ЯРГОРТРАНС» города Ярославля (далее – МУП ГПТ «ЯРГОРТРАНС», Предприятие).

Решением суда от 19.04.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, удовлетворив требования заявителя.

В апелляционной жалобе заявитель настаивает на отсутствии в его действиях нарушения требований части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). Включение в состав закупаемой услуги мероприятий, направленных на достижение решаемой по итогам закупки цели, пусть и не связанных единым технологическим процессом, но имеющих единый результат, является обоснованной и оправданной. Подробно позиция Департамента со ссылками на нормы права и фактические обстоятельства дела изложена в апелляционной жалобе.

УФАС представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергло доводы жалобы, считает решение суда законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

МУП ГПТ «ЯРГОРТРАНС» в отзыве на апелляционную жалобу поддержало позицию заявителя, приводит доводы о правомерности рассматриваемых действий заказчика.

ОАО «ГАТЧИНАПАССАЖИРАВТОТРАНС» письменный отзыв на жалобу не представило.

Заявитель и третьи лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, на основании статьи 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Представитель антимонопольного органа, участвовавший в судебном заседании суда апелляционной инстанции, поддержал занятую по делу позицию.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 08.06.2017 в антимонопольный орган поступила жалоба ОАО «ГАТЧИНАПАССАЖИРАВТОТРАНС» на действия заказчика – Департамента при проведении электронного аукциона по извещению № 0371300027817000209 (т.2 л.д.31-33).

Приказом от 07.09.2017 № 389 Управлением в отношении Департамента возбуждено дело № 06-03/18-17 по признакам нарушения части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции (т.2 л.д.27).

При комиссионном рассмотрении указанного дела УФАС установлено, что 26.05.2017 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок было размещено извещение № 0371300027817000209 о проведении электронного аукциона на оказание услуг по осуществлению диспетчерского контроля за движением городского пассажирского транспорта общего пользования, кроме транспорта общего пользования, осуществляющего перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок, на территории города Ярославля с использованием автоматизированной навигационной системы управления пассажирским транспортом общего пользования в третьем квартале 2017 года, и документация о закупке (т.2 л.д.45-49).

В пункте 1 части 2 аукционной документации «Описание объекта закупки (техническое задание)» содержится перечень услуг, обязательных к выполнению в рамках муниципального контракта, в числе которых указана услуга по предоставлению водителям и кондукторскому персоналу санитарно-бытовых услуг (туалет, комната отдыха) на конечных остановочных пунктах городского пассажирского транспорта общего пользования в период с 6.00 до 23.00 часов. Услуги должны предоставляться в благоустроенных (теплоснабжением, водоснабжением, водоотведением) помещениях.

В пункте 4.2.3 проекта муниципального контракта, являющегося неотъемлемой частью аукционной документации, установлена обязанность исполнителя предоставлять водителям и кондукторскому персоналу санитарно-бытовые услуги (туалет, комната отдыха) на конечных остановочных пунктах городского пассажирского транспорта общего пользования в период с 6.00 до 23.00 часов в благоустроенных (теплоснабжением, водоснабжением, водоотведением) помещениях.

Комиссией УФАС установлено, что единственным участником указанного аукциона (как и других аналогичных по предмету закупки торгов, проводимых с 2014 года) являлось МУП ГТП «ЯРГОРТРАНС», с которым по итогам аукциона был заключен муниципальный контракт № 2-Т-17 (т.2 л.д.46-49). Аналогичный контракт на оказание услуг по осуществлению диспетчерского контроля за движением городского пассажирского транспорта от 04.09.2017 № З-Т-17 был заключен сторонами на 4 квартал 2017 года (т.2 л.д.41-44).

Проанализировав указанные обстоятельства, комиссия УФАС пришла к выводу о том, что действия Департамента по включению в состав одного лота услуг по предоставлению водителям и кондукторскому персоналу санитарно-бытовых услуг (туалет, комната отдыха) на конечных остановочных пунктах городского пассажирского транспорта общего пользования в период с 6.00 до 23.00 часов в благоустроенных (теплоснабжением, водоснабжением, водоотведением) помещениях, функционально и технологически не связанных с предметом торгов услуг, нарушили запрет, установленный частью 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции, о чем 05.06.2018 вынесла решение по делу № 06-03/18-17 о нарушении антимонопольного законодательства (изготовлено в полном объеме 20.06.2018 (т.1 л.д.10-21).

На основании указанного решения Департаменту выдано предписание по делу №06-03/18-17 о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции при проведении электронного аукциона на оказание услуг по осуществлению диспетчерского контроля за движением городского пассажирского транспорта общего пользования, кроме транспорта общего пользования, осуществляющего перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок, на территории города Ярославля с использованием автоматизированной навигационной системы управления пассажирским транспортом общего пользования путем исключения из перечня работ и услуг, конкретизирующих объект закупки, функционально и технологически не связанных с предметом торгов услуг (т.1 л.д.22-23).

Полагая, что указанные решение и предписание УФАС не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя, Департамент обратился в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании их недействительными.

Суд первой инстанции согласился с позицией антимонопольного органа, признал оспариваемые решение и предписание не противоречащими законодательству, в связи с чем отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Согласно части 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.

В статье 4 Закона № 135-ФЗ определено, что конкуренция – это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7).

В силу пункта 2 части 1 статьи 64 Закона № 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать, в том числе требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 названного Федерального закона. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Таким образом, заказчик при формировании документации об аукционе не должен нарушать запрет, установленный частью 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

В данном случае предметом проводимого аукциона являлось право заключения муниципального контракта на оказание услуг по осуществлению диспетчерского контроля за движением городского пассажирского транспорта общего пользования, кроме транспорта общего пользования, осуществляющего перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок, на территории города Ярославля с использованием автоматизированной навигационной системы управления пассажирским транспортом общего пользования в третьем квартале 2017 года.

Комиссией УФАС установлено, что в пункте 1 части 2 аукционной документации «Описание объекта закупки (техническое задание)», а также в пункте 4.2.3 проекта муниципального контракта, являющегося неотъемлемой частью аукционной документации, заказчиком установлено требование о необходимости оказания услуги «предоставление водителям и кондукторскому персоналу санитарно-бытовых услуг (туалет, комната отдыха) на конечных остановочных пунктах городского пассажирского транспорта общего пользования в период с 6.00 до 23.00 часов в благоустроенных (теплоснабжением, водоснабжением, водоотведением) помещениях».

Нормативно-правовые акты, регулирующие порядок осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом, не содержат определения термина «диспетчерский контроль» либо терминов, близких ему по смыслу.

Между тем, основываясь на энциклопедическом толковании термина «диспетчеризация», антимонопольный орган и суд первой инстанции заключили, что организация диспетчерской службы на транспорте имеет целью обеспечить надёжность и бесперебойность перевозок пассажиров и грузов. Диспетчеризация на транспорте решает задачи по непрерывному контролю состояния подвижного состава, его технической готовности, состояния графиков погрузочно-разгрузочных работ и соблюдению расписания движения.

Как следует из проекта муниципального контракта, исполнитель, среди прочего, обязан организовать диспетчерский контроль за движением городского пассажирского транспорта общего пользования с использованием АНСУ; осуществлять разработку расписаний движения, маршрутов и схем движения городского пассажирского транспорта общего пользования; контроль за работой городского пассажирского транспорта общего пользования в части выполнения расписаний; информировать пассажиров посредством сети «Интернет» о действующих расписаниях движения на маршрутах городского пассажирского транспорта общего пользования; предоставлять оперативную информацию в режиме реального времени о движении городского пассажирского транспорта общего пользования посредством сети «Интернет».

Анализ изложенных положений позволяет признать, что закупаемые Департаментом услуги по диспетчерскому контролю имеют целью обеспечение временных и пространственных условий движения городского пассажирского транспорта общего пользования в соответствии с установленным расписанием.

Действительно, запрашиваемая услуга «предоставление водителям и кондукторскому персоналу санитарно-бытовых услуг (туалет, комната отдыха) на конечных остановочных пунктах городского пассажирского транспорта общего пользования в период с 6.00 до 23.00 часов в благоустроенных (теплоснабжением, водоснабжением, водоотведением) помещениях», является значимой для организации перевозок. Однако такая услуга, по обоснованному выводу ответчика и суда, не может быть признана технологически и функционально связанной с «услугой по осуществлению диспетчерского контроля за движением городского пассажирского транспорта общего пользования, кроме транспорта общего пользования, осуществляющего перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок, на территории города Ярославля с использованием автоматизированной навигационной системы управления пассажирским транспортом общего пользования», оказание которой является предметом торгов. Технологическая и функциональная связь двух самостоятельных услуг в нарушение требований статьи 65 АПК РФ не доказана, заказчиком необходимым образом не обоснована. Ссылка Департамента на то, что данные услуги являются технологически неразрывно связанными, несостоятельна, опровергается материалами настоящего дела. Указанными действиями заказчика фактически ограничен доступ к участию в рассматриваемом аукционе тех хозяйствующих субъектов, которые не имеют необходимых объектов транспортной инфраструктуры на конечных остановочных пунктах.

По материалам дела установлено, что в городе Ярославле функционирует 47 конечных остановочных пунктов городского пассажирского транспорта. Соответственно, как обоснованно указала комиссия Управления, даже с учетом того, что оказание санитарно-бытовых услуг возможно на одном из конечных остановочных пунктов каждого маршрута, возведение даже временных, но благоустроенных (теплоснабжением, водоснабжением, водоотведением) сооружений влечет значительные финансовые вложения.

Между тем в деле имеются свидетельства о государственной регистрации права МУП ГПТ «ЯРГОРТРАНС» на объекты недвижимого имущества – здания диспетчерских, расположенные на конечных остановочных пунктах городского пассажирского транспорта общего пользования, переданные Предприятию на праве хозяйственного ведения, безвозмездного пользования на основании приказов КУМИ мэрии г. Ярославля.

Установив указанные обстоятельства, антимонопольный орган и суд первой инстанции обоснованно заключили, что включение в состав услуг по осуществлению диспетчерского контроля с использованием автоматизированной навигационной системы управления пассажирским транспортом также предоставления водителям и кондукторскому персоналу санитарно-бытовых услуг, поставило Предприятие в преимущественное положение в сравнении с иными потенциальными участниками торгов.

Необходимо обратить внимание на то, что единственным участником указанного аукциона (как и других аналогичных по предмету закупки торгов, проводимых с 2014 года) являлось МУП ГТП «ЯРГОРТРАНС», что фактически может свидетельствовать о том, что условие об объединении рассматриваемых услуг в один лот было включено в аукционную документацию под конкретного участника. Между тем рынок услуг по осуществлению диспетчерского контроля за движением городского пассажирского транспорта общего пользования с использованием автоматизированной навигационной системы управления транспортом общего пользования в географических границах Центрального, Приволжского, Северо-Западного федеральных округов является конкурентным, о чем свидетельствует заявление ОАО «ГАТЧИНАПАССАЖИРАВТОТРАНС».

В силу изложенного апелляционный суд не может признать допустимыми рассматриваемые действия заказчика.

При таких обстоятельствах следует признать обоснованным и подтвержденным материалами дела вывод антимонопольного органа, поддержанный судом первой инстанции, о наличии в действиях заказчика нарушений требований части 3 статьи 17 Закона № 135-ФЗ.

Доводы заявителя об отсутствии в действиях Департамента нарушения установленных требований не соответствуют обстоятельствам дела и представленным доказательствам. Оснований для иных выводов из материалов настоящего дела не имеется.

Предписанием по делу № 06-03/18-17 антимонопольный орган, действуя в пределах предоставленных полномочий и в соответствии со статьей 49 Закона о защите конкуренции, обязал Учреждение совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции путем исключения из перечня работ и услуг, конкретизирующих объект закупки, функционально и технологически не связанных с предметом торгов услуг. Требование предписания УФАС вытекает из существа установленного антимонопольным органом нарушения.

Повторно исследовав обстоятельства дела и представленные доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствовала предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания недействительными решения и предписания ответчика, в связи с чем суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении заявленных Департаментом требований.

Выводы арбитражного суда по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств. Доводы апелляционной жалобы заявителя и отзыва третьего лица – МУП ГПТ «ЯРГОРТРАНС» не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции названных лиц. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.04.2019 по делу № А82-19362/2018 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Оснований для взыскания с Департамента государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.04.2019 по делу №А82-19362/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента городского хозяйства мэрии города Ярославля – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 – 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.



Председательствующий


Г.Г. Ившина



Судьи


Е.В. Минаева


Т.В. Хорова