Постановление от 20 января 2025 г. по делу № А50-17556/2023

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Пушкина, 112, г. Пермь, 614068

e-mail: 17aas.info@arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е



№ 17АП-11735/2024-АК
г. Пермь
21 января 2025 года
Дело № А50-17556/2023


Резолютивная часть постановления объявлена 20 января 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 января 2025 года.


Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Герасименко Т.С.,

судей Трефиловой Е.М., Якушева В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Голдобиной Е.Ю.,

при участии:

от   заявителя:  ФИО1, паспорт, доверенность от 19.12.2024, диплом;

от  заинтересованного лица: ФИО2, паспорт, доверенность от 09.01.2025, диплом;

лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о месте и времени рассмотрения дела в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Территориального фонда обязательного медицинского страхования Пермского края,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 30 сентября 2024 года

по делу № А50-17556/2023

по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Пермского края «Городская больница Архангела Михаила и всех Небесных Сил» (ОГРН <***>, ИНН <***>)

к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Пермского края (ОГРН <***>, ИНН <***>)

о признании недействительным в части акта от 05.05.2023 № 55,

установил:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Пермского края «Городская больница Архангела Михаила и всех Небесных Сил» (далее – заявитель, Учреждение, Больница) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Пермского края (далее – заинтересованное лицо, Фонд) о признании недействительным акта от 05.05.2023 № 55.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 30 сентября 2024 года требования учреждения удовлетворены частично. Признан недействительным акт от 05.05.2023 № 55, вынесенный фондом, в части признания нецелевым расходованием и требования о возврате средств в сумме 1 635 966, 91 руб., а также в части привлечения к ответственности с наложением штрафа в размере, превышающем 50 000 руб. На фонд возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом в части удовлетворения требований, Фонд, ссылаясь на нарушение норм материального права, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в соответствующей части, и отказать в удовлетворении требований в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает, что заявителю в нарушение вменялось отсутствие сертификатов у лиц, допущенных к оказанию медицинской помощи, что, в свою очередь, свидетельствует об отсутствии у них в проверяемом периоде соответствующей занимаемой должности и подтвержденной квалификации. Наличие сертификата специалиста является обязательным и непременным условием осуществления медицинским работником медицинской деятельности в понятии Федерального закона № 323-ФЗ и Федерального закона № 326-ФЗ, поскольку одним из признаков такой деятельности априори является профессиональный характер, соответствие квалификационным требованиям. Законодателем установлено четкое ограничение для лиц, осуществляющих медицинскую деятельность, связанное с подтверждением квалификации. Вопреки выводам суда первой инстанции относительно рассмотрения оспариваемого правонарушения исключительно в разрезе нарушения лицензионных требований, наряду с наступлением последствий в соответствии с трудовым законодательством, за допущение осуществления медицинской деятельности работником без наличия квалификации (первичной, первичной специализированной, периодической) предусмотрена административная ответственность за нарушение трудового законодательства, ответственность за нарушение законодательства в сфере ОМС, за нарушение бюджетного законодательства (ст. 306.4 БК РФ) и пр. Указывает, что даже если предположить, что оспариваемое правонарушение вызвано нарушением лицензионного законодательства, это обстоятельство не лишает законодательно установленного права контролирующего органа на привлечение субъекта проверки к ответственности с предъявлением соответствующих требований. Допуск заявителем к работе врачей и медицинских сестер без квалификации является нарушением законодательства Российской Федерации, а оказание неквалифицированной медицинской помощи не соответствует государственным гарантиям бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, противоречит основам охраны здоровья граждан в Российской Федерации. Апеллянт указывает также, что предметом рассмотрения по настоящему делу не является вопрос о нарушении заявителем лицензионного законодательства, предметом спора является вопрос о возможности возмещения за счет средств ОМС расходов: 1) на оплату труда специалистов, не соответствующих требованиям, установленным к квалификации данных специалистов; 2) не предусмотренных Тарифным соглашением по обязательному медицинскому страхованию на территории Пермского края; то есть о (не)целевом использовании средств ОМС. Расходы на начисление и выплату заработной платы за счет средств ОМС сотрудникам, принятым на работу на медицинские должности без наличия соответствующих сертификатов специалиста, целью ОМС не является. Отсутствие данных о квалификации работников заявителя, по мнению Фонда, свидетельствует о недопустимости их назначения на должности, а использование средств ОМС на оплату их труда - о нецелевом характере.

Учреждение представило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым просит решение суда оставить без изменения, доводы жалобы считает необоснованными.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица доводы, изложенные в жалобе, поддерживал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции в обжалуемой части отменить, апелляционную жалобу – удовлетворить.

       Представитель заявителя против доводов апелляционной жалобы возражал по основаниям, указанным в отзыве, просил обжалуемый судебный акт оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения в обжалуемой части проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в период с 04.04.2023 по 05.05.2023 Фондом проведена выездная плановая проверка использования больницей средств, полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) за период с 01.01.2021 по 31.12.2022, по результатам которой составлен акт от 05.05.2023 № 55.

Названным актом зафиксировано использование Учреждением средств в сумме 4 665 964,19 руб. не по целевому назначению, в связи с чем, Учреждению предложено возвратить указанные средства Фонду, а также уплатить штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств (484 821,58 руб.).

Считая, что акт от 05.05.2023 № 55 в части суммы 2 334 081,16 руб. и штрафа в размере 466 596,42 руб. не соответствуют законодательству, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании его недействительным в указанной части.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требований частично, исходил из того, что требования фонда о возврате средств, использованных не по целевому назначению в размере 1 635 966,91 руб., привлечения к ответственности в виде соответствующего штрафа являются неправомерными.

Решение суда заинтересованное лицо обжалует в части удовлетворения требований.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из взаимосвязанного анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статьей 10, 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации.

Статьей 38 БК РФ определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

На основании статьи 147 БК РФ расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Согласно статье 19 Федерального закона от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год и на плановый период. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается.

Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании" (далее - Закон N 326-ФЗ) регулируются отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в котором определено, что обязательное медицинское страхование - это вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Статьей 9 Закона N 326-ФЗ установлено, что участниками обязательного медицинского страхования являются территориальные фонды, страховые медицинские организации, медицинские организации.

Исходя из части 6 статьи 14, части 2 статьи 28, части 1 статьи 38 Закона N 326-ФЗ, средства, получаемые медицинскими организациями в счет оплаты оказанной медицинской помощи по договорам со страховщиками, являются целевыми.

Согласно части 7 статьи 34 Закона N 326-ФЗ территориальный фонд осуществляет полномочия страховщика и осуществляет контроль за использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в том числе государственные (муниципальные) учреждения (пункт 1 статьи 266.1 БК РФ).

Часть 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ предусматривает, что основанием для возврата в бюджет территориального фонда использованных медицинской организацией не по целевому назначению средств обязательного медицинского страхования является соответствующее требование территориального фонда.

Возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Законом N 326-ФЗ.

Согласно части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Судом первой инстанции установлено, материалами дела подтверждено и лицами, участвующими в деле, не опровергнуто, что в спорный период Учреждением за счет средств ОМС осуществлялась выплата заработной платы  работникам, занятым при оказании медицинской помощи по ОМС, не имеющим действующего сертификата специалиста по соответствующей специальности (в спорный период сертификаты были просрочены). Указанные выплаты в 2021, 2022 годах составили 1 635 966,91 руб.

По мнению фонда, такое расходование средств ОМС является нецелевым использованием, что обусловило требование фонда, зафиксированное в акте проверки, о возврате этой суммы и уплате соответствующей суммы штрафа.

Суд первой инстанции позицию Фонда посчитал необоснованной.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи по правилам, установленным ст. 71 АПК РФ, апелляционный суд считает возможным согласиться с данными выводами суда первой инстанции, при этом исходит из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 100 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ, Закон об основах охраны здоровья) право на осуществление медицинской деятельности в РФ имеют лица, получившие высшее или среднее медицинское образование в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и имеющие сертификат специалиста.

Для осуществления медицинской и фармацевтической деятельности специалисты должны соответствовать квалификационным требованиям, утвержденным приказами Минздрава России от 10.02.2016 № 83н «Об утверждении Квалификационных требований к медицинским и фармацевтическим работникам со средним медицинским и фармацевтическим образованием», от 08.10.2015 № 707н «Об утверждении Квалификационных требований к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием по направлению подготовки «Здравоохранение и медицинские науки» (далее - Квалификационные требования № 83н и 707н), а также квалификационным характеристикам, предусмотренным Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих, утвержденным приказом Минздравсоцразвития РФ от 23.07.2010 № 541н (далее - ЕКС № 541н). Указанные нормы в полном объеме корреспондируют нормам Положений о лицензировании медицинской деятельности, утвержденных постановлениями Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 (пп. «д» пункта 4, утратило силу с 01.09.2021) и от 01.06.2021 № 852 (пп. «в» п. 5), а также трудового законодательства (ст. 65 ТК РФ), которыми определено, что к работе допускаются работники, имеющие среднее, высшее, послевузовское или иное необходимое для выполнения заявленных работ (услуг) профессиональное образование и сертификат специалиста.

Разделом 3 «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения» ЕКС № 541н, определены требования к квалификации сотрудников, занимающих медицинские должности, а именно: профессиональное образование по соответствующей специальности и сертификат специалиста по соответствующей специальности. Причем наличие таких документов предполагается в совокупности.

Таким образом, наличие сертификата специалиста является обязательным условием осуществления медицинской деятельности медицинским работником.

Срок действия сертификата специалиста регулируются Федеральным законом № 323-ФЗ и приказом Минздрава России от 29.11.2012 № 982н «Об утверждении условий и порядка выдачи сертификата специалиста медицинским и специалиста» (далее - приказ № 982). Согласно пункту 1 приказа № 982 сертификат специалиста свидетельствует о достижении его обладателем уровня теоретических знаний, практических навыков и умений, достаточных для самостоятельной профессиональной (медицинской или фармацевтической) деятельности. Сертификат действует пять лет на территории Российской Федерации.

В ходе проверки установлено, что в проверяемый период 2021-2022 годов 11 специалистов Учреждения не имели действующего сертификата специалиста по соответствующей специальности:

ФИО

Структурное подразделение

Должность

Специальность

Дата получения сертификата

Дата окончания действия сертификата

Сумма, руб.

ФИО3

Женская консультация ул. Вильямса, д. 53а

Медицинская сестра (медицинский брат) процедурной

Сестринское дело

03.07.2017

02.07.2022

285 705,78

ФИО4

Дневной стационар при поликлинике

Медицинская сестра (медицинский брат) процедурной

Сестринское дело

26.05.2017

25.05.2022

137 886,54

ФИО5

Хирургическое отделение

Врач-хирург

Трансфузиология

29.04.2017

29.04.2022

7 392,86

ФИО6

Палата реанимации и интенсивной терапии при неврологии № 1

Медицинская сестра (медицинский брат) палатная

Сестринское дело

09.06.2017

09.06.2022

203 862,66

ФИО7

Поликлиника, ул. Бушмакина, д. 17

Старшая медицинская сестра

Сестринское дело

05.10.2017

04.10.2022

87 597,70

ФИО8

Поликлиника, ул. Гайвинская, д. 105

Фельдшер

Лечебное дело

31.10.2017

31.10.2022

97 967,53

ФИО9 палатная

Отделение для лечения COVID[1]19 (инфекционное отделение № 2)

Медицинская сестра (медицинский брат)

Сестринское дело

02.11.2017

01.11.2022

100 107,38

ФИО10

Гинекологическое отделение

Операционная медицинская сестра (медицинский брат)

Операционное дело

30.09.2015

29.09.2020

52 764,10

ФИО11

Хирургическое отделение

Медицинская сестра (медицинский брат) палатная

Сестринское дело

13.10.2015

13.10.2020

169 424,08

ФИО12

Гинекологическ ое отделение

Врач[1]акушер[1]гинеколог

Ультразвуковая диагностика

22.02.2017

21.02.2022

40 250,00

ФИО13

Клинико-диагностическая лаборатория

Врач клинической лабораторной диагностики

Клиническая лабораторная диагностика

28.10.2017

27.10.2022

73 544,37


Итого (включая НДФЛ)

1 256 503,00


Начислено взносов (30,2 %)

379 463,91


Итого, включая взносы (30,2 %)

1 635 966,91


На основании оценки совокупности представленных в дело доказательств суд первой инстанции обоснованно указал, что в рассматриваемом случае подтверждено, что все спорные специалисты оказывали медицинскую помощь по ОМС в Учреждении.

При этом факт оказания услуг и их объем подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами, Фондом по существу не оспорены (не опровергнуты). Доказательства наличия претензий к их качеству в материалах дела отсутствуют.

С учетом этого указание Фондом на несвоевременное прохождение медицинскими работниками повышения квалификации, однозначно не может свидетельствовать об отсутствии у них соответствующей квалификации и невозможности выполнения возложенных на них обязанностей, что также правомерно констатировал суд первой инстанции.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оказание медицинской помощи специалистами, не имеющими действующих сертификатов специалистов (действие сертификатов просрочено), свидетельствует в данном случае о возможном нарушении  медицинской организацией лицензионных требований, но не о нецелевом использовании средств ОМС, поскольку цель использования средств достигнута.

Более того, судом первой инстанции правомерно учтено, что впоследствии ФИО3, ФИО4, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО11, ФИО12 пройдена периодическая аккредитация, получены соответствующие сертификаты, что также подтверждает указания учреждения на оказание медицинской помощи специалистами, имеющими надлежащую квалификацию.

Поскольку факт нецелевого использования средств в рассматриваемом случае не подтвержден, требования фонда о возврате средств, использованных не по целевому назначению в размере 1 635 966, 91 руб., привлечения к ответственности в виде соответствующего штрафа, судом первой инстанции правомерно признаны необоснованными.

Отклоняя доводы Фонда о том, что «допуск заявителем к работе врачей и медицинских сестер без квалификации является нарушением законодательства Российской Федерации, а оказание неквалифицированной медицинской помощи не соответствует государственным гарантиям бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, противоречит основам охраны здоровья граждан в Российской Федерации», суд апелляционной инстанции в том числе учитывает пояснения больницы, согласно которым в настоящее время имеется значимый дефицит медицинских кадров.

Так, отстранение от медицинской деятельности значительного числа работников, не имеющих (не продливших вовремя) сертификатов (свидетельств об аккредитации), существенно нарушило бы указанные фундаментальные конституционные права граждан на доступную и качественную медицинскую помощь, ввиду невозможности заменить работников без действующих сертификатов на работников, их имеющих, в силу объективного ограниченного кадрового потенциала.

При поступлении на работу (трудоустройстве) все работники представляли действующие сертификаты, что не опровергается Фондом. Оснований для не выплаты заработной платы работникам, не имеющим продленного сертификата, у Учреждения не имелось, т.к. трудовая функция работниками фактически выполнялась (медицинская услуга оказывалась).

Суд апелляционной инстанции отмечает, что доводы, изложенные в апелляционной жалобе, повторяют доводы, заявленные в суде первой инстанции, которые были рассмотрены судом и правомерно отклонены. Заявленные доводы выражают несогласие Фонда с произведенной судом оценкой установленных по делу обстоятельств и содержат его собственное мнение относительно данных обстоятельств, по существу направлены на иную оценку установленных по настоящему делу обстоятельств и фактических отношений сторон, которые являлись предметом исследования по делу и получили надлежащую правовую оценку в соответствии со статьей 71 АПК РФ.

Также судом первой инстанции обоснованно установлено наличие оснований для снижения штрафа, налагаемого на учреждение.

Самостоятельных оснований оспаривания этих выводов апелляционная жалоба не содержит.

С учетом изложенного решение суда в обжалуемой части является правильным, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, имеющимся в деле доказательствам дана надлежащая правовая оценка. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции при рассмотрении спора, и, соответственно, не влияют на законность принятого судом решения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации фонд освобожден от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 30 сентября 2024 года по делу № А50-17556/2023 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.


Председательствующий


Т.С. Герасименко

Судьи


Е.М. Трефилова


В.Н. Якушев