Постановление от 7 августа 2018 г. по делу № А51-28051/2017

Пятый арбитражный апелляционный суд

ул. Светланская, 115, г. Владивосток, 690001

тел.: (423) 221-09-01, факс (423) 221-09-98

http://5aas.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело

№ А51-28051/2017
г. Владивосток
07 августа 2018 года
Резолютивная часть постановления объявлена 02 августа 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 августа 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.В. Пятковой,

судей Л.А. Бессчасной, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Тихоокеанского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования,

апелляционное производство № 05АП-4758/2018

на решение от 15.05.2018

судьи Н.А. Тихомировой

по делу № А51-28051/2017 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению закрытого акционерного общества «Лазурная-2» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Тихоокеанскому морскому управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН 2540212927, ОГРН <***>)

о признании незаконным предписания,

при участии:

от Тихоокеанского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - ФИО2, доверенность от 08.11.2017 сроком до 08.11.2018, служебное удостоверение,

от ЗАО «Лазурная-2» - ФИО3, доверенность от 11.01.2018 сроком до 31.12.2018, паспорт,

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество «Лазурная - 2» (далее – заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания Тихоокеанского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление, Росприроднадзор) №257/3 от 25.08.2017.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 15.05.2018 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, управление обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В обоснование своей позиции Росприроднадзор указывает, что в соответствии с абзацем 2 части 2 статьи 34 Федерального закона от 31.07.1998 №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее – Закон №155-ФЗ) все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Полагает, что указанное правило является императивным, а требование к пользователям природных ресурсов о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы распространяется на все виды хозяйственной деятельности во внутренних водах и территориальном море. Отмечает, что деятельность, осуществляемая в настоящее время ЗАО «Лазурная-2», не проходила оценку на соответствие требованиям природоохранного законодательства, которая реализуется через механизм проведения государственной экологической экспертизы. В этой связи, управление считает необходимым обязывать природопользователей соблюдать природоохранное законодательство в части оценки своей деятельности через механизм государственной экологической экспертизы.

В судебном заседании представитель управления доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме.

Общество по тексту представленного в материалы дела отзыва и письменных дополнений к нему возражало против доводов апелляционной жалобы, обжалуемое решение считает законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

В связи с нахождением судьи Т.А. Солохиной в отпуске на основании определения суда от 02.08.2018 произведена её замена на судью Е.Л. Сидорович, и рассмотрение апелляционной жалобы в порядке части 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) начато сначала.

Из материалов дела коллегия установила следующее.

ЗАО «Лазурная-2» осуществляет хозяйственную деятельность на основании бессрочных лицензий серии 025 №00112 от 05.02.2016, серии 025 №00320 от 11.05.2017 на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I-IV класса опасности.Также, общество осуществляет хозяйственную деятельность на основании бессрочной лицензии серии МР-4 №002001, выданной 04.04.2016, на выполнение работ по перегрузке опасных грузов в морских портах с одного транспортного средства на другое транспортное средство (одним из которых является судно) непосредственно в акватории морских портов в заливе Петра Великого для судов, указанных в приложении к настоящей лицензии.

Согласно приложению №1 к вышеуказанной лицензии, общество при осуществлении лицензионного вида деятельности использует нефтеналивное судно «Эйса» на основании договора аренды судна без экипажа №01 от 06.10.2014 сроком действия до 31.12.2017, свидетельства о праве плавания под флагом РФ бессрочно.

На основании приказа Тихоокеанского морского управления Росприроднадзора от 28.07.2017 №257 в период с 31.07.2017 по 25.08.2017 в отношении общества была проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения требований природоохранного законодательства Российской Федерации и наличия всей необходимой разрешительной документации.

В ходе контрольных мероприятий было установлено, что общество не представило положительное заключение государственной экологической экспертизы на вид хозяйственной деятельности (сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение отходов I-IV классов опасности), осуществляемой во внутренних морских водах РФ, которая подтверждается лицензией на вид деятельности, что является нарушением статьи 34 Закона №155-ФЗ. Результаты проверки оформлены актом проверки от 25.08.2017 №257.

В целях устранения выявленных нарушений управление выдало обществу предписание об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований от 25.08.2017 №257/3, которым административный орган в срок до 16.04.2018 обязал заявителя представить в Росприроднадзор положительное заключение государственной экологической экспертизы на осуществление хозяйственной деятельности, осуществляемой во внутренних морских водах РФ.

Не согласившись с указанным предписанием, посчитав, что оно не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, последний обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что действующее экологическое законодательство РФ не предусматривает проведение экологической экспертизы по видам деятельности, указанным в лицензиях общества, в том числе осуществление обществом в морской акватории работ по перегрузке опасных грузов в морских портах, деятельности по перевозке морским транспортом опасных грузов, а также деятельности по приему, очистке, переработке льяльных и иных вод с судов, береговых сооружений и собранных с акватории, отличных от перечисленных в пункте 2 статьи 16.1 Закона №155-ФЗ видов деятельности.

Исследовав материалы дела, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзыве на нее, заслушав в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке статей 266, 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

По правилам части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Одной из основных задач государства является разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов, с тем, чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов имела экологически совместимый характер (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30.09.2010 №1421-О-О).

Поэтому публичные интересы в рассматриваемой сфере исходят, прежде всего, из приоритета вопросов охраны окружающей среды, потому недопустимо при осуществлении хозяйственной деятельности руководствоваться только интересами экономического развития в ущерб природе.

В соответствии со статьей 58 Конституции Российской Федерации каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

В силу положений статьи 3 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон №7-ФЗ) хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды.

Пунктами 1 и 2 статьи 33 Закона №7-ФЗ предусмотрено, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.

Порядок проведения экологической экспертизы установлен Федеральным законом от 23.11.1995 №174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее - Закон №174-ФЗ).

Согласно пункту 7 статьи 14 Закона №174-ФЗ результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 названного Закона.

В силу статьи 18 Закона №174-ФЗ положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу (пункт 5).

При этом согласно пункту 6 статьи 30 Закона №174-ФЗ одним из видов нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе является реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с пунктом 7 статьи 11 Закона №174-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются: объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

Из пункта 1 статьи 34 Закона №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» следует, что государственная экологическая экспертиза во внутренних морских водах и в территориальном море является обязательной мерой по защите морской среды и сохранению природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря; организуется и проводится в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об экологической экспертизе.

Согласно пункту 2 статьи 34 Закона №155-ФЗ государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море.

Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

Пунктом 3 статьи 34 Закона №155-ФЗ предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, рыболовству, созданию, эксплуатации, использованию искусственных островов, установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ, захоронению грунта, извлеченного при проведении дноуглубительных работ, во внутренних морских водах и в территориальном море, а также обосновывающие другие виды планируемой хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море.

Таким образом, из анализа указанных нормативных актов в их взаимной связи следует, что хозяйственная и иная деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море может осуществлять только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, объектом которой являются документы и (или) документация, обосновывающие планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. Целью данной экспертизы является выявление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности установленным экологическим требованиям.

Данное правило является императивным, а требование к пользователям природных ресурсов о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы распространяется на все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и территориальном море.

Отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы документов (документации), обосновывающих хозяйственную деятельность, не соответствует одному из основных принципов экологической экспертизы, установленному статьей 3 Закона №174-ФЗ, а именно презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности.

Таким образом, основным и определяющим требованием государственной экологической экспертизы документов, обосновывающих деятельность, осуществляемую во внутренних морских водах, является проверка (оценка) соответствия данной деятельности требованиям по охране окружающей среды, в том числе по защите морской среды и сохранению природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря.

Как следует из материалов дела, в соответствии с Уставом общества, основным видом деятельности ЗАО «Лазурная-2» является: деятельность морского грузового транспорта (перевозка грузов морским транспортом, агентирование); прочая вспомогательная деятельность водного транспорта (прием, очистка и переработка льяльных, моечных, балластных и иных нефтесодержащих вод с судов и береговых сооружений, а также вод, собранных с акватории), замывка и очистка судов (топливных танков, грузовых танков, машинно-котельного отделения и т.п.) перед постановкой в ремонт, бункеровка судов.

В частности, апелляционной коллегией установлено, что на основании бессрочных лицензий серии 025 №00112 от 05.02.2016 и серии 025 №00320 от 11.05.2017 ЗАО «Лазурная-2» осуществляет хозяйственную деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I-IV класса опасности, а также погрузочно-разгрузочную деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте, в морских портах (лицензия серии МР-4 №002001 от 04.04.2016).

В свою очередь, деятельность, осуществляемая обществом, не проходила оценку на соответствие требованиям природоохранного законодательства, которая реализуется через механизм проведения государственной экологической экспертизы. Данное обстоятельство обществом не оспаривается.

Таким образом, материалами дела подтверждается, что ЗАО «Лазурная-2» на момент выдачи предписания от 25.08.2017 №257/3 осуществляло хозяйственную деятельность во внутренних морских водах без действующего положительного заключения государственной экологической экспертизы, что является нарушением требований статьи 34 Закона №155-ФЗ.

Доводы заявителя по делу о том, что осуществление хозяйственной деятельности обществом начато до вступления в законную силу Закона №155-ФЗ, в связи с чем она не является объектом государственной экологической экспертизы, коллегией отклоняется как основанный на неверном толковании норм материального права.

Исходя из вышеназванных положений законодательства, установленная Федеральным законом № 155-ФЗ обязанность по проведению государственной экологической экспертизы документов до фактического осуществления намечаемой хозяйственной деятельности не исключает необходимость выполнения данной обязанности в случае, если реализация объекта экологической экспертизы уже осуществляется.

Вышеуказанная норма законодательства (статья 34 Закона № 155-ФЗ) устанавливает необходимость проведения государственной экологической экспертизы документов (документации), обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море, как до начала ее осуществления, так и предусматривает, что все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря.

В связи с чем частью 1 статьи 8.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Ответственность за отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы возложена на субъект, осуществляющий хозяйственную деятельность, и неполучение указанного заключения до начала осуществления деятельности не может являться подтверждением законности ее осуществления в настоящее время без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Таким образом, доводы общества об отсутствии необходимости предоставления на государственную экологическую экспертизу документов, обосновывающих деятельность во внутренних морских водах после начала осуществления указанной хозяйственной деятельности, противоречат действующему законодательству.

Осуществление юридическим лицом хозяйственной деятельности во внутренних морских водах (реализация объекта экологической экспертизы) без положительного заключения государственной экологической экспертизы является нарушением, как положений Закона №174-ФЗ, так и Закона №155-ФЗ.

Следовательно, получение спорного заключения обществом обязательно и после начала им хозяйственной деятельности.

Доводы общества о том, что законодательство не относит к объектам экологической экспертизы осуществляемую им деятельность по сбору, транспортировке, обработке и утилизации отходов I - V классов опасности, так как в силу пункта 7.2 статьи 11 Закона № 174-ФЗ к объектам государственной экологической экспертизы относятся проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, а ЗАО "Лазурная-2" деятельность по обезвреживанию и размещению опасных отходов не осуществляет, коллегией отклоняется, как основанный на неправильном толковании норм права.

Поскольку деятельность заявителя осуществляется в акватории морских портов в заливе Петра Великого, что в силу пункта 2 статьи 1 Закона №155-ФЗ относится к внутренним морским водам, то в данном случае при определении объектов государственной экологической экспертизы следует руководствоваться пунктом 7 статьи 11 Закона № 174-ФЗ, которая в свою очередь отсылает к Закону № 155-ФЗ, предусматривающему, что все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Ссылка заявителя на то, что Положением о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2015 №1062, предусмотрена обязанность соискателя представить положительное заключение государственной экологической экспертизы только для получения лицензии на работы по обезвреживанию и размещению отходов, а для лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I - IV классов опасности такое требование не установлено, коллегией во внимание не принимается.

Лицензия удостоверяет факт осуществления обществом деятельности по обращению с опасными отходами во внутренних морских водах РФ, но не исключает негативное воздействие на окружающую природную среду. Получение лицензии не означает, что общество своей деятельностью не причиняет вред окружающей среде.

При осуществлении деятельности по обращению с опасными отходами бесспорно оказывается воздействие на природные объекты (основные компоненты природной среды: атмосферный воздух, морскую воду, водные биологические ресурсы), наличие у заявителя лицензии не означает, что общество, осуществляя такую деятельность оказывает допустимое воздействие на иные природные объекты в соответствии с нормами экологического законодательства, данный факт можно установить только после проведения экологической экспертизы.

Следовательно, отсутствие обязанности по предоставлению положительного заключения государственной экологической экспертизы при подтверждении соответствия лицензионным требованиям, предъявляемым к соискателям лицензии при выполнении работ по сбору, транспортированию, утилизации, обработки отходов, перегрузке опасных грузов в морских портах, не является основанием, влекущим возможность несоблюдения требований статьи 34 Закона №155-ФЗ, из которой следует, что в любом случае все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и территориальном море могут осуществлять только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (абзац второй пункта 2).

При этом наличие лицензии на соответствующий вид деятельности не освобождает юридическое лицо от обязанности получить положительное заключение государственной экологической экспертизы, так как получение вышеназванных лицензий обществом не обусловлено и не зависит от наличия или отсутствия такого заключения.

С учетом изложенного, вынесенное по результатам проведенной управлением проверки предписание об устранении выявленных нарушений является законным и обоснованным, вынесенным с учетом положений частей 1 и 2 статьи 34 Закона №155-ФЗ и статьи 30 Закона №174-ФЗ.

Учитывая цели и задачи проанализированных правовых норм, принимая во внимание важность охраняемых ими общественных отношений, следует, что их применение и соблюдение является обязанностью лица, занимающегося деятельностью по сбору и транспортировке отходов I - IV класса опасности, а также по перегрузке опасных грузов на акватории морского порта. При этом несоблюдение таких требований является основанием для принятия административными органами, осуществляющими контроль в соответствующей сфере, адекватных мер реагирования, в том числе путем выдачи предписаний, применительно к любому лицу, осуществляющему деятельность на акватории морского порта во внутренних морских водах Российской Федерации и в ее территориальном море.

Учитывая, что оспариваемое предписание выдано уполномоченным лицом в пределах, предоставленных ему полномочий, содержит положения, не противоречащие закону и не нарушающие права и законные интересы заявителя, судебная коллегия приходит к выводу о том, что основания для признания его незаконным отсутствуют.

Довод общества о том, что оспариваемое предписание исполнено и ссылка при этом на акт проверки от 14.05.2018 № 205, коллегией во внимание не принимается.

Доказательства получения обществом положительного заключения государственной экологической экспертизы в материалах дела отсутствуют, как не представлены и доказательства принятия обществом исчерпывающих мер, направленных на устранение выявленного нарушения, в частности обращения в соответствующий уполномоченный государственный орган за оформлением положительного заключения государственной экологической экспертизы.

То обстоятельство, что в акте проверки от 14.05.2018 № 205, управление Росприроднадзора указало, что предписание от 25.08.2017 №257/3 ЗАО "Лазурная-2" исполнено в связи с принятием Арбитражным судом Приморского края решения по настоящему делу о признании предписания незаконным, не свидетельствует об исполнимости предписания. На момент составления акта проверки от 14.05.2018 № 205 решение суда первой инстанции еще не вступило в законную силу.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая, что в ходе рассмотрения дела установлено отсутствие оснований для признания оспариваемого предписания управления незаконным, суд апелляционной инстанции считает, что требования заявителя являются необоснованными и не подлежат удовлетворению в полном объеме.

Соответственно, обжалуемое решение на основании пункта 2 статьи 269, части 2 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебные расходы по уплате государственной пошлины по заявлению в соответствии со статьей 110 АПК РФ относятся судебной коллегией на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 15.05.2018 по делу №А51-28051/2017 отменить.

В удовлетворении требований закрытого акционерного общества «Лазурная-2» о признании незаконным предписания Тихоокеанского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 25.08.2017 № 257/3 отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

А.В. Пяткова

Судьи

Л.А. Бессчасная

Е.Л. Сидорович