Постановление от 22 октября 2024 г. по делу № А64-7446/2021

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ

АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД




П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А64-7446/2021
г. Воронеж
22 октября 2024 г.
Резолютивная часть постановления объявлена 08.10.2024.

Постановление в полном объеме изготовлено 22.10.2024.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Капишниковой Т.И.,

судей Донцова П.В.

Пороника А.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мелковой О.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФИО1, действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетнего сына – ФИО2, ФИО2, ФИО3 на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 29.08.2023 по делу № А64-7446/2021 по заявлению ФИО1, действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетнего сына – ФИО2, ФИО2, ФИО3 к Министерству градостроительства и архитектуры Тамбовской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным Приказа Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 20.07.2021г. № 173-О «Об отмене приказа Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 22.07.2019г. № 274-О «О внесении изменений в разрешение на строительство № 68306000-2186-2017 от 30.03.2017г.»

при участии в судебном заседании:

от ФИО1, действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетнего сына – ФИО2: ФИО4, представитель по доверенности от 07.12.2021 №68 АА 1517197 сроком на 3 года, предъявлен диплом о наличии высшего юридического образования, паспорт РФ,

от ФИО2: ФИО4, представитель по доверенности от 16.09.2022 №68 АА 1627689 сроком на 3 года, предъявлен диплом о наличии высшего юридического образования, паспорт РФ.

от ФИО3: ФИО4, представитель по доверенности от 28.02.2024 №68 АА 1810233 сроком на 6 лет, предъявлен диплом о наличии высшего юридического образования, паспорт РФ.

от Министерства градостроительства и архитектуры Тамбовской области: ФИО5, представитель по доверенности от 20.08.2024 №96, предъявлена копия диплома о наличии высшего юридического образования, паспорт РФ.

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель ФИО6 обратился в Арбитражный суд Тамбовской области с заявлением к Министерству градостроительства и архитектуры Тамбовской области (с учетом определения от 27.01.2023 о замене наименования ответчика, далее - Министерство, ответчик, административный орган) о признании недействительным Приказа Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 20.07.2021г. № 173-О «Об отмене приказа Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 22.07.2019г. № 274-О «О внесении изменений в разрешение на строительство № 68306000-2186-2017 от 30.03.2017г.» (далее- предмет спора, Приказ от 20.07.2021 № 173-О).

В период с 08.12.2021 по 27.06.2022 производство по делу приостанавливалось в связи со смертью ФИО6 для установления правопреемства.

Определением от 05.10.2022 арбитражный суд первой инстанции в порядке ст. 48 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее – АПК РФ) произвел замену заявителя ИП ФИО6 на его процессуальных правопреемников (наследников): ФИО1, действующую в своих интересах и интересах несовершеннолетнего сына ФИО2, ФИО2, ФИО3 (далее – заявители, апеллянты, Ю-ны)

Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 29.08.2023 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ссылаясь на его незаконность и необоснованность Ю-ны обратились в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просили обжалуемое решение отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленное требование. В обоснование апелляционной жалобы заявители указывают на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

Апеллянты считают, что суд первой инстанции при вынесении решения не дал правовую оценку первоначальному Разрешению на строительство от 18.12.2015 № 68306000-1746-а-2015, тогда как, именно это разрешение явилось основанием для строительства физкультурно-оздоровительного комплекса и согласно которому определялся максимальный процент застройки земельного участка, а также производилась регистрация объекта незавершенного строительства.

По мнению апеллянтов, Управлением градостроительства и архитектуры Тамбовской области правомерно были внесены изменения в Разрешение на строительство согласно положениям пп. 4.3.7, 4.3.8 действующих на тот момент Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа - город Тамбов, утвержденных Постановлением Администрации Тамбовской области от 28.09.2017г. № 943. (в ред. от 18.01.2019 № 29, от 10.07.2019 № 796), в случае, если перечень видов разрешенного использования и (или) наименование отдельного вида разрешенного использования, содержащиеся в Правилах, не соответствуют перечню видов разрешенного использования и (или) наименованию отдельного вида разрешенного использования, указанных в каком-либо правоустанавливающем или правоудостоверяющем документе, выданном в установленном порядке физическому и юридическому лицу до вступления в силу Правил, такой вид разрешенного использования признается действительным вне зависимости от его соответствия Правилам. Обязательного переоформления указанных выше документов не требуется.

В дополнениях к апелляционной жалобе (т.3, л.д.61-71,80-86) апеллянты указали, что принимая решение об издании Приказа от 20.07.2021 № 173-О в порядке самоконтроля, органом исполнительной власти не учтены положения Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (действующего на тот момент), Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" постановления Правительства РФ от 16.05.2011 № 373, Административного регламента, утв.Приказом Управления от 23.05.2019 № 170-О и Административного регламента, утв.Приказом Управления от 26.12.2019 № 427-О, которыми данный механизм изменения или отмены принятых актов не предусмотрен.

В обоснование своей позиции Ю-ны ссылаются также на Акт экспертного строительно-технического исследования, подготовленный АНО "Судебный экспертно-криминалистический центр" 19.04.2024(т.3, л.д. 87-97), согласно которому демонтаж(разборка) двух верхних этажей строящегося нежилого здания физкультурно-оздоровительного комплекса по адресу:<...> без нанесения ущерба сохраняемой части здания и возможности ее безопасной эксплуатации в дальнейшем невозможен.

Министерство градостроительства и архитектуры Тамбовской области представило отзыв на апелляционную жалобу(т.3, л.д.50-51), из которого следует, что ответчик считает обжалуемое решение законным и обоснованным, вынесенным с учетом фактических и правовых оснований. Существующий объект незавершенного строительства не соответствует требованиям технических регламентов, градостроительных, строительных норм и правил, установленных законодательством РФ. Спорный земельный участок находится в исторической части города со сложившейся застройкой, в непосредственной близости от здания ледового дворца "Кристалл", который по принципам архитектурной композиции должен являться доминантой площади в границах улиц: Советская, Пензенская, Куйбышевская. Высота здания 15 этажей внесет большой диссонанс в архитектурный облик этой части города.

Дело слушалось 24.09.2024, в порядке ст.163 АПК РФ в заседании объявлялся перерыв до 08.10.2024.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее, заслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Из материалов дела следует, что на основании постановления Администрации города Тамбова от 11.06.2015 №4601 ФИО6 из земель населенных пунктов сроком на три года предоставлен земельный участок площадью 706 кв.м с кадастровым номером 68:29:0213020:26 по ул. Советской, 134-А под строительство физкультурно-оздоровительного комплекса.(т.3, л.д. 199)

23.06.2015 между Комитетом земельных ресурсов и землепользования администрации города Тамбова (арендодатель) и ФИО6 (арендатор) заключен договор аренды земельного участка в г. Тамбове, согласно п. 1.1 договора арендодатель предоставляет по акту приема-передачи, а арендатор принимает и использует на условиях аренды земельный участок общей площадью 706 кв.м. из земель населенных пунктов с кадастровым номером 68:29:0213020:0026, находящийся по адресу: ул. Советская, д. 134-А, вид разрешенного использования: под строительство физкультурно-оздоровительного комплекса (земельные участки, предназначенные для размещения физкультурно-оздоровительных комплексов, зрелищно-спортивных комплексов многоцелевого назначения)) Пунктом 2.1 договора срок аренды земельного участка устанавливается сроком на 3 года с 12.06.2015 по 12.06.2018. Согласно отметке Управления Росреестра по Тамбовской области договор аренды зарегистрирован в установленном порядке 13.07.2015. (т. 3, л.д. 200-201).

Постановлением Администрации города Тамбова от 24.06.2015 № 4875 ФИО6 согласовано отклонение от предельных параметров разрешения на строительство в границах территориальной зоны ОД-1 по ул.Советской 134А в части высоты объекта -25м. (т.3, л.д. 202). Постановлением Администрации города Тамбова от 20.09.2015 № 7385 ФИО6 согласовано отклонение от предельных параметров по ул.Советской 134А в части высоты объекта -35м.(т.3, л.д. 208).

Постановлением Администрации города Тамбова от 06.08.2015 №5962 утвержден градостроительный план земельного участка по ул. Советской, 134-А» (т. 3, л.д. 203-207).

18.12.2015 Администрацией города Тамбова ФИО7 выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства – Физкультурно-оздоровительного комплекса (ФОК). Срок действия разрешения на строительство установлен до 18.03.2017. Согласно указанному разрешению, краткими проектными характеристиками объекта капитального строительства являлись: общая площадь (кв. м.) - 5322,67; площадь участка (кв. м.) - 706,0; площадь застройки (кв. м.) - 704,5; количество этажей (шт.) - 9; количество подземных этажей – 1 (т. 3, л.д. 209).

23.06.2016 Управлением Росреестра по Тамбовской области зарегистрировано право собственности ФИО6 на объект незавершенного строительства, назначение – нежилое здание, площадь застройки – 5322,7 кв.м, степень готовности объекта – 9%, расположенный по адресу: <...> , в подтверждение чего в материалы дела представлено свидетельство о государственной регистрации права (т. 2, л.д. 210).

30.03.2017 Администрацией города Тамбова ФИО7 выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства – Физкультурно-оздоровительного комплекса (ФОК). Срок действия разрешения на строительство установлен до 12.06.2018. Согласно указанному разрешению, краткими проектными характеристиками объекта капитального строительства являлись: общая площадь (кв. м.) - 5322,67; площадь участка (кв. м.) - 706,0; площадь застройки (кв. м.) - 704,5; количество этажей (шт.) - 9; количество подземных этажей (шт.) - 1; высота (м.) - 32,15. (т. 1, л.д. 28-29).

16.01.2019 между Комитетом земельных ресурсов и землепользования администрации города Тамбова Тамбовской области (арендодатель) и ФИО6 (арендатор) заключен договор аренды земельного участка в городе Тамбове на условиях, аналогичных договору аренды земельного участка в г. Тамбове от 23.06.2015 для завершения строительства физкультурно-оздоровительного комплекса (под строительство физкультурно-оздоровительного комплекса (земельные участки, предназначенные для размещения физкультурно-оздоровительных комплексов, зрелищно-спортивных комплексов многоцелевого назначения)) общей площадью 706 кв.м (п. 1.1 договора аренды от 16.01.2019).Согласно п. 2.1 срок аренды земельного участка устанавливается на период 3 года с 13.12.2018 по 13.12.2021. (т. 3, л.д. 211 об-216)

Приказом Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 22.07.2019 № 274-О в разрешение на строительство от 30.03.2017 № 68306000-2186-2017 внесены изменения. В частности, в пункте 2 «Наименование объекта капитального строительства (этапа) в соответствии с проектной документацией» указано: "Физкультурно-оздоровительный гостиничный комплекс по адресу: <...>".

В пункте 4 по позиции «Общая площадь (кв. м.)» указано «12259,5»; по позиции «Объем (куб. м.)» указано «54773,02»; по позиции «в том числе подземной части (куб. м.)» указано «2245,98»; по позиции «Количество этажей (шт.)» указано «15»; по позиции «Высота (м.)» указано «70,41»; добавлена позиция «Общая площадь гостиничных номеров 7230,44 кв. м, кол-во гостиничных номеров - 39 шт., общая площадь помещений общественного назначения -476,21 кв.м». (т.1, л.д. 30-31)

07.07.2020 Администрация города Тамбова обратилась в Арбитражный суд Тамбовской области с иском к ИП ФИО6 о сносе самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями (дело А64-4291/2020). Прокуратура Тамбовской области вступила в дело А64-4291/2020 в качестве соистца. Управление градостроительства и архитектуры Тамбовской области привлечено к участию в деле в качестве третьего лица.

На основании приказа И.О. начальника Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области ФИО8 от 19.07.2021 № 172-О (т.1, л.д. 44-45) Комиссией Управления проведена проверка документов, поданных к заявлению ФИО6 о внесении изменений в разрешение на строительство (кроме случаев, связанных с внесением изменений в разрешение на строительство исключительно в связи с продлением срока действия такого разрешения) от 17.07.2019г. № 01-09/272, на соответствие требованиям градостроительного законодательства.

По результатам проведенной проверки 19.07.2021 Комиссией составлено Заключение по итогам проверки документов, поданных по заявлению ФИО6 о внесении изменений в разрешение на строительство (кроме случаев, связанных с внесением изменений в разрешение на строительство исключительно в связи с продлением срока действия такого разрешения) от 17.07.2019 № 01-09/272, на соответствие требованиям градостроительного регламента»(т.1, л.д. 79-81) из содержания которого следует следующее.

Застройщиком ФИО6 к заявлению о внесении изменений в разрешение на строительство (кроме случаев, связанных с внесением изменений в разрешение на строительство исключительно в связи с продлением срока действия такого разрешения) от 17.07.2019 № 01-09/272 были приложены документы, предусмотренные частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ), не в полном объеме (документы представлены в материалы дела в электронном виде на СD-диске т.2, л.д.96).

В представленном пакете документов отсутствует отчет по инженерно-геодезическим изысканиям, что является основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство (пункт 1 части 21.15 статьи 51 ГрК РФ).

В ходе проверки также выявлено несоответствие разработанной проектной документации, подготовленной на основании градостроительного плана земельного участка от 19.06.2019 № RU68306000-3164, виду разрешенного использования земельного участка с КН 68:29:0213020:0026, что также является однозначным основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство (п. 5 ч. 21.15 ст. 51 ГрК РФ).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования городского округа - город Тамбов, утвержденными постановлением администрации области от 28.09.2017 № 943, действующими на момент выдачи градостроительного плана земельного участка, земельный участок с КН 68:29:0213020:0026 расположен в территориальной зоне «О1» - зона размещения объектов делового, общественного и коммерческого назначения», в которой «гостиничное обслуживание» является основным видом разрешенного использования земельного участка. Тогда как по договору аренды от 16.01.2019 № 3 земельный участок с КН 68:29:0213020:0026 предоставлен ФИО6 с видом разрешенного использования «для завершения строительства физкультурно-оздоровительного комплекса (под строительство физкультурно-оздоровительного комплекса земельные участки, предназначенные для размещения физкультурно-оздоровительных комплексов, зрелищно-спортивных комплексов многоцелевого назначения)».

Для строительства физкультурно-оздоровительного гостиничного комплекса застройщику необходимо было изменить вид разрешенного использования земельного участка с КН 68:29:0213020:0026 на «гостиничное обслуживание», чего сделано не было.

Проектная документация, представленная ФИО6 для внесения изменений в первоначальное разрешение на строительство предполагало увеличение этажности объекта капитального строительства до 15 этажей. Такой предельный параметр содержится в основном виде разрешенного использования «гостиничное обслуживание».

Комиссия пришла к выводу, что с целью фальсификации документации в названии объекта было намерено добавлено слово «гостиничный», при том, что заявителю было известно, что вид разрешенного использования принадлежащего ему на праве аренды земельного участка с КН 68:29:0213020:0026 продолжает оставаться «для завершения строительства физкультурно-оздоровительного комплекса (под строительство физкультурно-оздоровительного комплекса (земельные участки, предназначенные для размещения физкультурно-оздоровительных комплексов, зрелищно-спортивных комплексов многоцелевого назначения)».

Кроме того, градостроительным регламентом и Правилами землепользования и застройки устанавливаются размеры земельного участка объектов гостиничного обслуживания при вместимости: от 25 до 100 мест - 55 кв. м на место, а также максимальный процент застройки 60%. Согласно положительному заключению негосударственной экспертизы от 15.08.2018 № 77-2-1-1-0039-18 (подготовленному ООО «Эксперт», ИНН <***>) количество гостиничных номеров составляет 39 шт., а площадь застройки 704,5 кв. м. Для строительства данного объекта земельный участок должен составлять 2145 кв. м, тогда как по договору аренды от 16.01.2019г. № 3 площадь земельного участка с КН 68:29:0213020:0026 составляет 706 кв. м.

Процент застройки физкультурно-оздоровительного гостиничного комплекса также не соответствует и равен 99,8 %. Также, физкультурно-оздоровительный гостиничный комплекс расположен на земельном участке не в соответствии с местом допустимого размещения, указанным в графической части градостроительного плана земельного участка с КН 68:29:0213020:0026 от 19.06.2019 № RU68306000-3164.

Выявленные нарушения в силу п. 3 ч. 21.15 ст. 51 ГрК РФ являются основаниями для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство.

Названным заключением Комиссия решила: отменить приказ управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 22.07.2019 № 274 - О «О внесении изменений в разрешение на строительство № 68306000-2186-2017 от 30.03.2017г.» в связи с нарушением требований градостроительного законодательства.(т.1, л.д. 81).

Также Управлением проведена служебная проверка в отношении ряда должностных лиц по факту незаконной выдачи разрешения на строительство ФИО6 по обращению от 17.07.2019г. № 01-09/272(т.1, л.д. 73-78).

20.07.2021г. Управлением градостроительства и архитектуры Тамбовской области издан Приказ № 173-О «Об отмене приказа Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 22.07.2019г. № 274-О «О внесении изменений в разрешение на строительство № 68306000-2186-2017 от 30.03.2017г.» (т.1, л.д. 32,46).

И.П.ФИО6 был надлежаще уведомлен об отмене приказа Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 22.07.2019г. № 274-О «О внесении изменений в разрешение на строительство № 68306000-2186-2017 от 30.03.2017г.(т.1, л.д. 82).

Полагая, что Приказ от 20.07.2021г. № 173-О является незаконным, нарушающим его права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Арбитражный суд Тамбовской области в удовлетворении заявленного требования отказал, указав, что уже на этапе рассмотрения заявления о внесении изменений в разрешение на строительство имелись основания для отказа в удовлетворении представленного заявления на основании пунктов 3, 5 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ). Суд первой инстанции указал, что в силу требований статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным в том числе и градостроительным регламентом. Таким образом, при выдаче разрешения на строительство или при рассмотрении вопроса и внесении изменений в ранее выданное разрешение на строительство уполномоченный орган обязан руководствоваться именно действующими Правилами землепользования и застройки, что никак не противоречит пункту 4.3.7 Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа – город Тамбов, утвержденных Постановлением Администрации Тамбовской области в редакции Постановлений администрации Тамбовской области от 18.01.2019г. № 29, от 10.07.2019г. № 796.

При этом суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии нарушения пункта 1 части 21.15 статьи 51 ГрК РФ при подаче документов для рассмотрения вопроса внесения изменений в разрешение на строительство.

Ответчиком возражений по данному выводу суда первой инстанции не представлено (ст.65 АПК РФ).

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд при рассмотрении апелляционной жалобы руководствуется следующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ, а также разъяснениями, данными в п. 6 совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Согласно частям 1, 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства. В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан (пункт 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2022), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 01.06.2022).

Как следует из правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда РФ от 26.05.2011 N 739-О-О, положение части 1 статьи 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя.

В определении Верховного Суда РФ от 24.04.2018 N 309-КГ17-20985 изложен правовой подход по применению норм статьи 51 Градостроительного кодекса и части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ при разрешении спора о признании недействительным муниципального ненормативного правового акта об отмене ранее выданного застройщику разрешения на строительство. В нем указано, что в определенных статьей 51 Градостроительного кодекса случаях уполномоченный орган (организация) в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении его действия (части 21.1, 21.2, 21.4). При этом в силу части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены органами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт. Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт при выявлении его противоречия закону, если при этом не нарушаются законные права граждан и организаций.

В пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019, даны разъяснения, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им правовой акт в случае выявления его противоречия закону. При этом суды должны проверить законность и обоснованность разрешения на строительство исходя из действующих на момент его выдачи нормативно-правовых актов. Если уполномоченный орган выдал разрешение на строительство, но впоследствии установил, что оно выдано в противоречие с действующим законодательством на момент его выдачи, то прекращение действия такого разрешения на строительство является правомерным.

Таким образом, вопреки утверждению заявителей апелляционной жалобы, положения Федерального закона №131-ФЗ, позволяли Управлению в порядке самоконтроля отменить принятый им ранее ненормативный акт в случае выявления его противоречия закону в соответствии с частью 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ.

В соответствии со ст. 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных округов, городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях муниципальных округов, городских округов.

Положением об Управлении градостроительства и архитектуры Тамбовской области, утв. Постановлением Главы администрации Тамбовской области от 14.03.2017 N 23 (действующим на момент издания спорного приказа), было установлено, что Управление осуществляет подготовку и выдачу разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, внесение изменений в разрешения на строительство (в том числе в связи с продлением срока действия такого разрешения) в случаях, предусмотренных пунктом 2 части 6 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации; осуществляет подготовку и выдачу разрешений на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; осуществляет подготовку и выдачу разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, расположенных на территории городского округа - город Тамбов; осуществляет государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (п.п.3.1.28-3.1.31).

Согласно ч. 1 ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Порядок выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства, в том числе перечень документов, представляемых в орган местного самоуправления для получения такого разрешения, установлен ст. 51 ГрК РФ.

Согласно ч. 7 ст. 51 ГрК РФ в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, исполнительный орган субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом», Государственную корпорацию по космической деятельности «Роскосмос». К указанному заявлению прилагаются , в том чисел, правоустанавливающие документы на земельный участок, в том числе соглашение об установлении сервитута, решение об установлении публичного сервитута, а также схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, на основании которой был образован указанный земельный участок и выдан градостроительный план земельного участка в случае, предусмотренном частью 1.1 статьи 57.3 настоящего Кодекса, если иное не установлено частью 7.3 настоящей статьи (п. 1 ч. 7 ст. 51 ГрК рФ)

Согласно положениям чч. 21.5 - 21.7, 21.9 ст. 51 ГрК РФ допускается внесение изменений в разрешение на строительство в определенных случаях (при переходе прав на земельный участок, разделе или объединении земельных участков) и в порядке, установленном частями 21.10, 21.14 названной статьи.

В соответствии с ч. 6 ст. 52 ГрК лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием на проектирование, проектной документацией и (или) информационной моделью (в случае, если формирование и ведение информационной модели являются обязательными в соответствии с требованиями настоящего Кодекса), требованиями к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленными на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенным использованием земельного участка, ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Лицо, осуществляющее строительство, также обязано обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства ...органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика, технического заказчика, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, или регионального оператора, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков,

В силу ч. 7 ст. 52 ГрК РФ отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, или региональным оператором проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в соответствии с настоящим Кодексом, в том числе в порядке, предусмотренном частями 3.8 и 3.9 статьи 49 настоящего Кодекса.

Частью 21.15 ст.51 ГрК РФ установлены основания для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство, которыми являются:

-несоответствие планируемого размещения объекта капитального строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи градостроительного плана образованного земельного участка, в случае, предусмотренном частью 21.7 настоящей статьи. При этом градостроительный план земельного участка должен быть выдан не ранее чем за три года до дня направления уведомления, указанного в части 21.10 настоящей статьи (п.3),

- несоответствие планируемого объекта капитального строительства разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату принятия решения о внесении изменений в разрешение на строительство, в случае, предусмотренном частью 21.7 настоящей статьи, или в случае поступления заявления застройщика о внесении изменений в разрешение на строительство, кроме заявления о внесении изменений в разрешение на строительство исключительно в связи с продлением срока действия такого разрешения (п. 5 ч. 21.15 ст. 51 ГрК РФ)

Материалами дела подтверждается, что земельный участок с кадастровым номером 68:29:0213020:26 относится к категории земель «земли населенных пунктов», имеет вид разрешенного использования: "Под строительство физкультурно-оздоровительного комплекса (земельные участки, предназначенные для размещения физкультурно-оздоровительных комплексов, зрелищно-спортивных комплексов многоцелевого назначения)"(т.2, л.д. 71-80).

Поскольку изменения, внесенные по заявлению ФИО6 на основании Приказа Управления от 22.07.2019 № 274-О в разрешение на строительство от 30.03.2017 № 68306000-2186-2017 предусматривают строительство Физкультурно-оздоровительного гостиничного комплекса по адресу: <...>, то, изменив наименование объекта капитального строительства и применив максимальную этажность «15», Управление названным приказом фактически изменило вид разрешенного использования земельного участка планируемого объекта капитального строительства с: «для завершения строительства физкультурно-оздоровительного комплекса» (земельные участки, предназначенные для размещения физкультурно-оздоровительных комплексов, зрелищно-спортивных комплексов многоцелевого назначения), на гостиничное обслуживание (код 4.7) (Размещение гостиниц, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них), что является прямым нарушением п. 5 ч. 21.15 статьи 51 ГрК РФ.

Пунктом 3.2 Градостроительных регламентов ПЗЗ муниципального образования городского округа -город Тамбов (Приложение № 2 к постановлению Администрации Тамбовской области от 28.09.2017 № 943) установлено, что размер земельного участка объектов гостиничного обслуживания (код вида разрешенного использования 4.7) при вместимости от 25 до 100 мест составляет 55 кв. м. на место.

Приказом от 22.07.2019г. № 274-О «О внесении изменений в разрешение на строительство № 68306000-2186-2017 от 30.03.2017г.» определено количество гостиничных номеров в составе 39 шт. Соответственно, для строительства объекта с таким количеством номером земельный участок должен составлять 2145 кв.м. (36 номеров х 55 кв. м.). Вместе с тем, площадь участка у заявителей 706 кв.м.

Помимо этого, в силу пункта 7 Таблицы № 38 Градостроительных регламентов максимальный процент застройки в границах земельного участка при разрешенном виде использования земельного участка «гостиничное обслуживание» должен составлять не более 60%.

Вместе с тем, согласно разрешению на строительство от 30.03.2027г. № 68306000- 2186-2017 при площади участка 706 кв.м. площадь застройки составляет 704,5 кв. м.

Таким образом, процент застройки не соответствует требованиям пункта 7 Таблицы № 38 Градостроительных регламентов и составляет 99,8%.

Данные фактические обстоятельства, установленные административным органом в Заключении от 19.07.2021, заявителями допустимыми и относимыми доказательствами не опровергнуты.

Согласно правовой позиции ВАС РФ, изложенной в постановлении от 16.12.2008 N 10397/08 выдача разрешения является не только формой реализации полномочий муниципального образования в сфере градостроительства, но и формой контроля за соблюдением интересов смежных землепользователей и при их нарушении такое разрешение является недействительным.

Одновременно суд исходит из того, что согласно ст.ст. 65 и 198 АПК РФ заявитель должен указать, какие его права и законные интересы нарушаются оспариваемым решением и действием (бездействием), а также законы и иные нормативные правовые акты, которым не соответствуют оспариваемые решение и действие (бездействие).

По общему правилу правом на обращение в арбитражный суд в силу ч.1 ст. 4 АПК РФ обладают лица, заинтересованные в защите своих прав и законных интересов.

Именно по этой причине принцип судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, закрепленный статьей 11 ГК РФ, предполагает, что суд, удовлетворяя требования заявителя, обеспечивает реальную защиту либо восстановление нарушенного (оспоренного) права.

В данном случае заявители не доказали суду, что в результате издания Приказа Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 20.07.2021г. № 173-О «Об отмене приказа Управления градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 22.07.2019г. № 274-О «О внесении изменений в разрешение на строительство № 68306000-2186-2017 от 30.03.2017г.» с учетом возведения нежилого здания физкультурно-оздоровительного комплекса в количестве 11 этажей и отсутствия намерения продолжать строительство большей этажности, истечения срока действия разрешения на строительство для заявителей возникли негативные последствия в сфере осуществления предпринимательской деятельности.

Кроме того, арбитражным апелляционным судом учитываются документы, полученные по запросу суда от Министерства государственного жилищного, строительного и технического контроля (надзора) Тамбовской области (т.3, л.д. 115-223).

Из указанных документов следует, что по результатам проверки Управлением государственного строительного надзора Тамбовской области в сентябре 2016г. застройщик спорного объекта недвижимости ООО "Мега Профит Групп" привлекалось в административной ответственности по ч.1 ст.9.4 КоАП РФ за нарушение требований проектной документации (т.3, л.д.118-128).

ФИО6 также неоднократно (12.10.2017, 12.04.2018, 06.07.2018, 18.06.2019) привлекался Управлением государственного строительного надзора Тамбовской области к административной ответственности по ч.1 ст.9.4 КоАП, ч.2 ст.9.4 КоАП РФ, ч.1 ст.9.5 КоАП РФ и ему выдавались предписания об устранении выявленных нарушений при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства (т.3, л.д. 135-164).

В качестве нарушений указывалось- строительство объекта капитального строительства без разрешения: в разрешении на строительство от 30.03.2017 №68-306000-2186-2017 указаны проектные характеристики возводимого объекта -9 этажей (в т.ч.1 подземный), установлено строительство 10-этажного здания (акт 11.10.2017) и 11-этажного здания (акт проверки от 12.04.2018 и последующие).

Постановлением Мирового судьи судебного участка № 2 Октябрьского района г.Тамбова от 07.08.2019 по делу №5-532/2019 ФИО6 привлечен к административной ответственности по ч.6 ст.19.5 КоАП РФ за неисполнение предписаний органа строительного надзора (т.3, л.д. 165-166).

Результаты проверки Управлением государственного строительного надзора Тамбовской области направлялись в Прокуратуру, которой также возбуждалось производство по делу об административном правонарушении в отношении ФИО6 (т.3, л.д. 169-171, 175-178).

По результатам проверки от 13.05.2020 Управлением государственного строительного надзора Тамбовской области приято Уведомление о выявлении самовольной постройки. Основанием явилось установление факта возведения каркаса 11 этажного здания из железобетона по адресу : <...>, в то время в разрешении на строительство от 30.03.2017 №68-306000-2186-2017 указаны проектные характеристики возводимого объекта -9 этажей (в т.ч.1 подземный), срок действия разрешения на строительство истек 12.06.2018 (т.3, л.д. 167-168).

Таким образом, представленными материалами подтверждаются неоднократные нарушения технических регламентов, градостроительных, строительных норм и правил, установленных законодательством РФ со стороны ФИО6, о которых ему сообщалось административными органами и Прокуратурой на протяжении 2016-2020гг., и которые ФИО6 и его правопреемниками устранены не были. Указанные обстоятельства, с учетом положений ч. 3 ст. 201 АПК РФ, также являются основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Ссылка апеллянтов на пп. 4.3.7, 4.3.8 Правил землепользования и застройки муниципального образования городского округа - город Тамбов, утв. Постановлением Администрации Тамбовской области от 28.09.2017г. № 943, которые действовали на момент выдачи разрешения на строительство от 18.12.2015 №68306000-1746-а-2015, не принята арбитражным апелляционным судом, поскольку данному обстоятельству будет дана ссылка в деле №А64-4291/2020 о сносе самовольной постройки, предметом спора по настоящему делу является не конкретное разрешение на строительство, а приказ от 20.07.2021г. № 173-О, принятый в порядке самоконтроля.

Суд апелляционной инстанции учитывает, что в рамках дела №А64-4291/2020 рассматривается иск Администрации города Тамбова и Прокуратуры Тамбовской о сносе самовольной постройки по адресу: <...> или ее приведении в соответствие с установленными требованиями. В свою очередь Ю-ными заявлен встречный иск о сохранении здания в возведенной этажности.

Определением Арбитражного суда Тамбовской области от 27.09.2024 производство по делу №А64-4291/2020 приостановлено в связи с назначением судебной экспертизы. На разрешение экспертов поставлены следующие вопросы: 1.Соответствует ли объект незавершенного строительства, расположенный по адресу: <...>, первоначальной проектной документации на строительство физкультурно-оздоровительного комплекса, подготовленной ООО институт «Тамбовстройпроект» в 2016 г., проекту усиления объекта - физкультурно-оздоровительного комплекса, подготовленному ООО «АрхПроект» 2018 г., а также строительным, градостроительным нормам и правилам, требованиям противопожарной безопасности? Создает ли исследуемый объект угрозу жизни и здоровью граждан? 2. В случае если будут установлены нарушения вышеуказанных документов, норм и правил, определить, являются ли эти нарушения устранимыми?

Таким образом, с учетом результатов рассмотрения дела №А64-4291/2020 и проведенной судебной экспертизы заявители будут иметь возможность для устранения нарушений (в случае их подтверждения) и для обращения в уполномоченный орган за получением разрешения на строительство (поскольку срок всех предыдущих разрешений истек) или разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в порядке, установленном статьей 55 ГрК РФ.

В Определении Верховного Суда РФ от 05.05.2017 N 308-КГ16-17160 содержится правовой подход о том, что отмена разрешения на строительство не может быть признана нарушающей права и законные интересы заявителя, поскольку указанное разрешение было выдано Департаментом архитектуры в нарушение градостроительных норм и правил, с нарушением прав собственника земельного участка, в связи с чем в порядке самоконтроля государственного органа было отменено.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятых судебных актов, допущено не было.

Расходы по оплате госпошлины за рассмотрение апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ, относятся на заявителей.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 29.08.2023 по делу № А64-7446/2021 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий судья Т.И. Капишникова


Судьи П.В.Донцов


А.А. Пороник