Постановление от 4 мая 2017 г. по делу № А28-7307/2016

ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3, http://2aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

Дело № А28-7307/2016
05 мая 2017 года
г. Киров


Резолютивная часть постановления объявлена 02 мая 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 мая 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судейКононова П.И., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО2,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя – ФИО3, действующей на основании доверенности от 06.04.2017, ФИО4, действующей на основании доверенности от 21.12.2016;

представителя ответчика (министерства финансов Кировской области) – ФИО5, действующей на основании доверенности от 10.01.2017;

представителя третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (муниципального казенного учреждения «Управление капитального строительства»), – ФИО6, действующей на основании доверенности от 27.09.2016,

рассмотрев апелляционную жалобу министерства финансов Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2017 по делу № А28-7307/2016, принятое судом в составе судьи Андриянова А.А.,

по заявлению администрации муниципального образования «Город Киров» (ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

к Контрольно-счетной палате Кировской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>),

министерству финансов Кировской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

о признании недействительными ненормативных правовых актов;

по заявлению третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, – муниципального казенного учреждения «Управление капитального строительства» (ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

к Контрольно-счетной палате Кировской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>),

министерству финансов Кировской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

о признании недействительными ненормативных правовых актов;

по заявлению третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, – департамента образования администрации города Кирова (ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

к Контрольно-счетной палате Кировской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

о признании недействительным ненормативного правового акта в части,

при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: муниципального казенного дошкольного образовательного учреждения «Детский сад № 12» города Кирова (ИНН: <***>, ОГРН: <***>),

акционерного общества «Кировский сельский строительный комбинат» (ИНН: <***>, ОГРН: <***>),

общества с ограниченной ответственностью «Альфа-Строй» (ИНН: <***>, ОГРН: <***>),

общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания» (ИНН: <***>, ОГРН: <***>),

министерства образования Кировской области (ИНН: <***>, ОГРН: <***>),

установил:

администрация муниципального образования «Город Киров» (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Контрольно-счетной палате Кировской области, министерству финансов Кировской области о признании недействительными:

1) акта Контрольно-счетной палаты Кировской области по результатам контрольного мероприятия от 04.03.2016 в части абзацев 3, 4 пункта 6 раздела «Объект «Строительство дошкольного образовательного учреждения на 240 мест на ул. Молчановская, д. 9»;

2) акта Контрольно-счетной палаты Кировской области по результатам контрольного мероприятия от 30.03.2016 в части абзацев 2, 3 пункта 3 раздела «Выполнение условий контракта»;

3) представления Контрольно-счетной палаты Кировской области от 15.04.2016 № 01-19/200 в части абзацев 6, 7;

4) уведомления Контрольно-счетной палаты Кировской области о применении бюджетных мер принуждения от 16.05.2016 № 01-13/249;

5) уведомления Контрольно-счетной палаты Кировской области о применении бюджетных мер принуждения от 16.05.2016 № 01-13/248;

6) распоряжения министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 64 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) департаменту образования администрации города Кирова»;

7) распоряжения министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) управлению строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова».

Впоследствии заявитель уточнил свои требования в части признания недействительными абзацев 6, 7 представления Контрольно-счетной палаты Кировской области от 15.04.2016 № 01-19/200, просил признать недействительным представление в части возложения на Администрацию обязанности принять меры по устранению отмеченных в абзацах 6, 7 представления нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствовавших их совершению, и привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в их совершении.

К участию деле в качестве третьих лиц, не заявивших самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное казенное учреждение «Управление капитального строительства» (далее – МКУ «УКС»), департамент образования администрации города Кирова, муниципальное казенное дошкольное образовательное учреждение «Детский сад № 12 города Кирова» (далее – МКДОУ «Детский сад № 12»), открытое акционерное общество «Кировский сельский строительный комбинат» (далее – ОАО «КССК»), общество с ограниченной ответственностью «Альфа-Строй» (далее – ООО «Альфа-Строй»), общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания» (далее – ООО «Строительная компания») и министерство образования Кировской области.

МКУ «УКС» вступило в дело в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, уточнив свое заявление и заявив о недействительности:

1) акта Контрольно-счетной палаты Кировской области по результатам контрольного мероприятия от 04.03.2016 в части абзацев 3, 4 пункта 6 раздела «Объект «Строительство дошкольного образовательного учреждения на 240 мест на ул. Молчановская, д.9»;

2) представления Контрольно-счетной палаты Кировской области от 15.04.2016 № 01-19/200 в части абзацев 6, 7;

3) уведомления Контрольно-счетной палаты Кировской области о применении бюджетных мер принуждения от 16.05.2016 № 01-13/248;

4) распоряжения министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) управлению строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова».

Департамент образования администрации города Кирова также вступил в дело в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, просил суд признать недействительным представление Контрольно-счетной палаты Кировской области от 15.04.2016 № 01-19/200 в части возложения на администрацию муниципального образования «Город Киров» обязанности принять меры по устранению нарушений, отмеченных в абзацах 6, 7, 9 представления, и привлечь к дисциплинарной ответственности лиц департамента образования администрации города Кирова.

Решением суда от 13.02.2017 производство по делу в части требований Администрации о признании недействительными:

1) акта Контрольно-счетной палаты Кировской области по результатам контрольного мероприятия от 04.03.2016 в части абзацев 3, 4 пункта 6 раздела «Объект «Строительство дошкольного образовательного учреждения на 240 мест на ул. Молчановская, д.9»;

2) акта Контрольно-счетной палаты Кировской области по результатам контрольного мероприятия от 30.03.2016 в части абзацев 2, 3 пункта 3 раздела «Выполнение условий контракта»;

3) уведомления Контрольно-счетной палаты Кировской области о применении бюджетных мер принуждения от 16.05.2016 № 01-13/249;

4) уведомления Контрольно-счетной палаты Кировской области о применении бюджетных мер принуждения от 16.05.2016 № 01-13/248, – прекращено;

производство по делу в части требований МКУ «УКС» как третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, о признании недействительными:

1) акта Контрольно-счетной палаты Кировской области по результатам контрольного мероприятия от 04.03.2016 в части абзацев 3, 4 пункта 6 раздела «Объект «Строительство дошкольного образовательного учреждения на 240 мест на ул. Молчановская, д.9»;

2) уведомления Контрольно-счетной палаты Кировской области о применении бюджетных мер принуждения от 16.05.2016 № 01-13/248, – прекращено;

требования Администрации о признании недействительными:

1) представления Контрольно-счетной палаты Кировской области от 15.04.2016 № 01-19/200 в части возложения на Администрацию обязанности принять меры по устранению отмеченных в абзацах 6, 7 нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствовавших их совершению, и привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в их совершении;

2) распоряжения министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 64 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) департаменту образования администрации города Кирова»;

3) распоряжения министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) управлению строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова», – удовлетворены частично:

- признано недействительным представление Контрольно-счетной палаты Кировской области от 15.04.2016 № 01-19/200 в части указания в абзацах 6, 7 на выявление фактов нецелевого использования бюджетных средств в деятельности МКДОУ «Детский сад № 12» на сумму 1 761 600 рублей;

- признано недействительным распоряжение министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 64 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) департаменту образования администрации города Кирова»;

- признано недействительным распоряжение министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) управлению строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова»;

в удовлетворении остальной части требований Администрации отказано;

в удовлетворении требований МКУ «УКС» как третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, о признании недействительными представления Контрольно-счетной палаты Кировской области от 15.04.2016 № 01-19/200 в части абзацев 6, 7 и распоряжения министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) управлению строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова» отказано;

в удовлетворении требований департамента образования администрации города Кирова как третьего лица, заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, о признании недействительным представления Контрольно-счетной палаты Кировской области от 15.04.2016 № 01-19/200 в части возложения на Администрацию обязанности принять меры по устранению нарушений, отмеченных в абзацах 6, 7, 9 представления, и привлечь к дисциплинарной ответственности лиц департамента образования администрации города Кирова отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом в той части, в которой признано недействительным распоряжение министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) управлению строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова», считая его в данной части незаконным и необоснованным, министерство финансов Кировской области обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции изменить в части выводов касательно незаконности названного распоряжения и принять по делу новый судебный акт.

Заявитель жалобы выражает несогласие с выводом о том, что бюджетная мера принуждения подлежит применению в отношении лица, допустившего бюджетное нарушение и упомянутого в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения; настаивает на том, что применение такой меры непосредственно к МКУ «УКС», которое указано в уведомлении, невозможно ввиду организации (построения) бюджетного процесса в Российской Федерации; отмечает, что операции по предоставлению межбюджетных трансфертов из одного бюджета другому возможны только на уровне соответствующего бюджета в лице главных администраторов доходов (при реализации бюджетных полномочий составления и исполнения бюджета по доходам), одновременно являющихся, как правило, главными распорядителями бюджетных средств; главным администратором доходов в рамках реализации Администрацией мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в рамках государственной программы Кировской области «Развитие образования в 2014-2015 г.г.» является управление строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова; указывает на то, что предоставление, а равно как и реализация финансовым органом мероприятий по приостановлению, сокращению предоставления межбюджетных трансфертов, а также бесспорного взыскания средств бюджета возможны также лишь на уровне главных администраторов доходов (главных распорядителей бюджетных средств) соответствующего бюджета. Обращает внимание на то, что вывод проверки Контрольно-счетной палаты Кировской области о нецелевом расходовании МКУ «УКС» средств областного бюджета не оспорен.

Администрация, МКДОУ «Детский сад № 12», департамент образования администрации города Кирова и МКУ «УКС» представили письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых возражают против доводов министерства финансов Кировской области и настаивают на законности и обоснованности судебного акта в обжалуемой части. Министерство образования Кировской области в своем отзыве поддержало позицию министерства финансов Кировской области, просило апелляционную жалобу удовлетворить.

В судебном заседании представитель министерства финансов Кировской области поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить; представители Администрации и МКУ «УКС» возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Контрольно-счетная палата Кировской области, департамент образования администрации города Кирова, МКДОУ «Детский сад № 12», ОАО «КССК», ООО «Альфа-Строй», ООО «Строительная компания» и министерство образования Кировской области своих представителей в суд апелляционной инстанции не направили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. От Контрольно-счетной палаты Кировской области, департамента образования администрации города Кирова, МКДОУ «Детский сад № 12» и министерства образования Кировской области поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей. В этой связи в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании плана работы Контрольно-счетной палаты Кировской области на 2016 год, утвержденного распоряжением председателя Контрольно-счетной палаты Кировской области от 08.12.2015 № 35, в период с 11.02.2016 по 29.02.2016 Контрольно-счетной палатой Кировской области проведена проверка законности и результативности использования субсидий, направленных местным бюджетам из областного бюджета на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в рамках государственной программы Кировской области «Развитие образования в 2014-2015 г.г.» в МКУ «УКС».

В ходе проверки установлено, что 19.08.2015 между министерством образования Кировской области и муниципальным образованием «Город Киров» заключено соглашение № 8 о предоставлении субсидии из областного бюджета на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования. Наряду с другими целями софинансирования подпунктом 3 пункта 1.1.1 названного соглашения было предусмотрено предоставление в составе субсидии 93 506 600 рублей на строительство детского сада по адресу: <...>.

В нарушение указанного условия получателем бюджетных средств МКУ «УКС», осуществляющим функцию муниципального заказчика, за счет средств субсидии, предоставленной областным бюджетом в рамках соглашения от 19.08.2015 № 8, произведена оплата услуг по проведению государственной экспертизы сметной документации на сумму 23 600 рублей, то есть допущено нецелевое использование данных бюджетных средств.

Также данной проверкой установлено, что 26.07.2014 между департаментом образования Кировской области (правопредшественник министерства образования Кировской области) и муниципальным образованием «Город Киров» заключено соглашение № 15 о предоставлении субсидии из областного бюджета на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования. Дополнительным соглашением № 1 в текст соглашения от 26.07.2014 № 15 внесены изменения, в том числе в части сумм софинансироания. Наряду с другими целями софинансирования пунктом 1.1.1 соглашения от 26.07.2014 № 15 предусмотрено предоставление в составе субсидии 141 485 400 рублей на строительство детского сада № 22 по адресу: г. Киров, <...>.

В нарушение указанного условия получателем бюджетных средств МКУ «УКС», осуществляющим функцию муниципального заказчика, за счет средств субсидии, предоставленной областным бюджетом в рамках соглашения от 26.07.2014 № 15, произведена оплата проектных работ на сумму 7 759 700 рублей и экспертизы проектно-сметной документации на сумму 687 500 рублей, то есть допущено нецелевое использование бюджетных средств в общей сумме 8 447 200 рублей.

Перечисленные нарушения зафиксированы в акте по результатам контрольного мероприятия от 04.03.2016.

Аналогичная проверка проведена Контрольно-счетной палатой Кировской области в период с 10.03.2016 по 29.03.2016 в МКДОУ «Детский сад № 12».

В рамках этой проверки установлено, что в нарушение условий пункта 1.1.2 соглашения от 26.07.2014 № 15 (с учетом дополнительного соглашения № 1 к нему), предусматривавшего предоставление областным бюджетом в составе субсидии в порядке софинансирования 36 630 000 рублей на капитальный ремонт МКДОУ «Детский сад № 12», названным получателем бюджетных средств за счет этой субсидии оплачено выполнение разработки рабочей документации в сумме 1 761 600 рублей, то есть допущено нецелевое использование названных бюджетных средств.

Данное нарушение зафиксировано в акте по результатам контрольного мероприятия от 30.03.2016.

В связи с выявленными нарушениями в действиях получателей бюджетных средств МКУ «УКС» и МКДОУ «Детский сад № 12» 15.04.2016 Контрольно-счетной палатой Кировской области в адрес Администрации как учредителя направлено представление № 01-19/200 с изложением перечисленных выше обстоятельств и требованием, адресованным главе Администрации, рассмотреть представление и в пределах имеющихся полномочий принять меры по устранению названных нарушений и недостатков, а также причин и условий, способствовавших их совершению, привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях.

16.05.2016 на основании положений статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) Контрольно-счетной палатой Кировской области в адрес министерства финансов Кировской области направлены уведомления о применении бюджетных мер принуждения № 01-13/248 и 01-13/249 в связи с выявлением в действиях получателей бюджетных средств МКУ «УКС» и МКДОУ «Детский сад № 12» нарушений статьи 306.4 БК РФ.

Министерством финансов Кировской области по результатам рассмотрения указанных уведомлений изданы распоряжения от 15.06.2016 № 63 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) управлению строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова» и от 15.06.2016 № 64 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) департаменту образования администрации города Кирова». В отношении указанных участников бюджетных отношений мера бюджетного принуждения применена как в отношении главных распорядителей бюджетных средств для лиц, указанных нарушившими положения статьи 306.4 БК РФ в уведомлениях Контрольно-счетной палаты Кировской области от 16.05.2016 № 01-13/248 и 01-13/249.

Согласно тексту распоряжений от 15.06.2016 № 63 и № 64 приостановление межбюджетных трансфертов поставлено министерством финансов Кировской области в зависимость от устранения названными главными распорядителями бюджетных средств нарушений, перечисленных в уведомлениях от 16.05.2016 № 01-13/248 и 01-13/249.

Не согласившись с фактическими обстоятельствами, изложенными Контрольно-счетной палатой Кировской области в актах проверок от 04.03.2016, от 30.03.2016, а также в описательной части и выводах представления от 15.04.2016 № 01-19/200, в уведомлениях от 16.05.2016 № 01-13/248 и 01-13/249, не согласившись с распоряжениями министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63 и № 64, Администрация обратилась в Арбитражный суд Кировской области с рассматриваемым заявлением. Также свои требования заявили МКУ «УКС», не согласное с изложением фактических обстоятельств в акте проверки от 04.03.2016, а также в описательной части представления от 15.04.2016 № 01-19/200, в уведомлении № 01-13/248, а также с распоряжением министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63, и департамент образования администрации города Кирова, не согласный с представлением Контрольно-счетной палаты Кировской области от 15.04.2016 № 01-19/200 в части возложения на Администрацию обязанности устранить нарушения, перечисленные в абзацах 6, 7, 9 представления, и привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях.

Судом первой инстанции принято обжалуемое решение.

Согласно части 5 статьи 268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» разъяснено, что при непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 АПК РФ.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы, поданной на часть решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции выносит судебный акт, в резолютивной части которого указывает выводы относительно обжалованной части судебного акта. Выводы, касающиеся необжалованной части судебного акта, в резолютивной части судебного акта не указываются.

С учетом того, что министерство финансов Кировской области не согласно с решением суда только в части признания недействительным его распоряжения от 15.06.2016 № 63 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) управлению строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова», и в связи с отсутствием соответствующих возражений со стороны участников процесса относительно иных выводов суда, законность и обоснованность принятого по делу судебного акта проверяется судом апелляционной инстанции только в обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей Администрации, министерства финансов Кировской области и МКУ «УКС», суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции в обжалуемой части в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Бюджетный кодекс Российской Федерации согласно преамбуле устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 1 БК РФ данный Кодекс также устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В статье 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Следовательно, денежные средства, выделяемые из бюджета, должны использоваться их получателем в точном соответствии с их целевым назначением.

Пунктом 3 статьи 139 БК РФ определено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями данного Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

По результатам проведенного Контрольно-счетной палатой Кировской области контрольного мероприятия составлен акт от 04.03.2016, согласно которому выявлены факты нецелевого использования бюджетных средств МКУ «УКС». В частности, установлено, что в нарушение статьи 38 БК РФ указанное учреждение использовало средства субсидии из областного бюджета в сумме 23 600 рублей, предоставленные на финансирование строительства объекта «Строительство дошкольного образовательного учреждения на 240 мест на ул. Молчановская, д. 9», на оплату услуг по проведению государственной экспертизы сметной документации; кроме того, МКУ «УКС» использовало средства субсидии из областного бюджета в сумме 8 447 200 рублей, предоставленные на финансирование строительства объекта «Строительство дошкольного образовательного учреждения на 260 мест по пер. Школьный, д. 9 в мкр. Радужный», на оплату проектных работ и проведение государственной экспертизы проектно-сметной документации. В адрес министерства финансов Кировской области направлено уведомление от 16.05.2016 № 01-13/248 о необходимости применения бюджетных мер принуждения в отношении МКУ «УКС» как лица, допустившего бюджетное нарушение, предусмотренное статьей 306.4 БК РФ.

Между тем на основании оспариваемого распоряжения министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63 бюджетная мера принуждения применена в отношении главного распорядителя бюджетных средств – управления строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова.

В апелляционной жалобе министерство финансов Кировской области настаивает не невозможности применения бюджетной меры принуждения в отношении МКУ «УКС».

Согласно пункту 2 статьи 306.2 БК РФ по общему правилу к участникам бюджетного процесса могут быть применены следующие бюджетные меры принуждения:

- бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

- бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

- приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

- передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

В соответствии со статьями 306.4 – 306.8 БК РФ за совершенные участниками бюджетного процесса бюджетные нарушения предусмотрены две меры принуждения: в виде приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) и бесспорного взыскания средств бюджета.

Приостановление предоставления межбюджетных трансфертов предполагает прекращение соответствующим главным распорядителем бюджетных средств на основании акта финансового органа осуществления операций по перечислению межбюджетных трансфертов, и прекращение санкционирования органом Федерального казначейства (финансовым органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования) операций по перечислению указанных межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета.

Из приведенного выше пункта 2 статьи 306.2 БК РФ также следует, что бюджетные меры принуждения могут быть применены к финансовому органу, главному распорядителю бюджетных средств, распорядителю бюджетных средств, получателю бюджетных средств, главному администратору доходов бюджета, главному администратору источников финансирования дефицита бюджета, совершившему бюджетное нарушение.

По смыслу приведенной нормы, субъектом ответственности является лицо, допустившее бюджетное нарушение. При этом к числу субъектов относятся не только главные распорядители (распорядители) бюджетных средств и главные администраторы доходов, на чем настаивает министерство финансов Кировской области, но и получатели бюджетных средств. Основанием для применения бюджетных мер принуждения является уведомление органа государственного (муниципального) финансового контроля, при этом решение о применении бюджетной меры принуждения принимается финансовым органом по каждому нарушению, указанному в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения (статьи 306.2, 306.3 БК РФ). Таким образом, бюджетная мера принуждения применяется в отношении лица, допустившего нарушение и упомянутого в уведомлении, и лишь в связи с фактическими обстоятельствами, выявленными уполномоченным органом.

Бюджетный кодекс Российской Федерации не ограничивает финансовый орган в свободе выбора конкретной меры. Между тем в любом случае следует обеспечивать достижение цели мер принуждения, то есть возмещения использованных с нарушением средств бюджета с наименьшим негативным эффектом для исполнения соответствующего бюджета.

Из материалов Контрольно-счетной палаты Кировской области следует, что бюджетное нарушение допущено МКУ «УКС» как получателем бюджетных средств. В уведомлении о применении бюджетных мер принуждения от 16.05.2016 № 01-13/248 министерству финансов Кировской области предложено принять соответствующие меры именно в отношении МКУ «УКС». Деятельность управления строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова объектом проверки в ходе проведенных Контрольно-счетной палатой Кировской области контрольных мероприятий не являлась, выводов о допущенных им нарушениях сделано не было. Кроме того, в дело не представлено доказательств того, что управление строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова исполняло функции главного распорядителя бюджетных средств в отношении МКУ «УКС» при реализации соглашения от 26.07.2014 № 15.

При таких условиях применение бюджетной меры принуждения не в отношении лица, допустившего бюджетное нарушение, представляется безосновательным.

Также суд апелляционной инстанции считает правомерным принятие во внимание судом первой инстанции при оценке законности и обоснованности оспариваемого распоряжения министерства финансов Кировской области явной несоразмерности предмету вмененного нарушения (нецелевое использование бюджетных средств в рамках соглашений от 19.08.2015 № 8 и от 26.07.2014 № 15) области применения рассматриваемой бюджетной меры принуждения (приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в целом, в том числе и вне связи с указанными соглашениями от 19.08.2015 № 8 и от 26.07.2014 № 15).

То обстоятельство, что предоставление, а равно как и реализация финансовым органом мероприятий по приостановлению, сокращению предоставления межбюджетных трансфертов, а также бесспорного взыскания средств бюджета возможно лишь на уровне главных администраторов доходов (главных распорядителей бюджетных средств) соответствующего бюджета, не свидетельствует о допустимости применения такой меры в отношении лица, в деятельности которого не выявлено бюджетных нарушений. Как было отмечено выше, соответствующая мера применяется в отношении конкретного нарушителя, при этом именно характер нарушения предопределяет выбор вида бюджетной меры принуждения, а не конкретная первоначально выбранная мера (как подлежащая применению лишь в отношении ограниченного круга участников бюджетного процесса) обуславливает выбор субъекта ответственности. Невозможность применения бюджетной меры принуждения в виде приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в отношении получателя бюджетных средств, в деятельности которого усмотрены бюджетные нарушения, не может быть основанием для применения такой меры в отношении иного лица.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое распоряжение министерства финансов Кировской области от 15.06.2016 № 63 «О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) управлению строительства и развития инженерной инфраструктуры администрации города Кирова» не соответствует положениям БК РФ.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не могут служить основанием для отмены принятого решения в части спорных выводов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судом норм права, а по существу сводятся к несогласию с оценкой доказательств и установленных обстоятельств по делу. Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

В этой связи решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2017 по делу № А28-7307/2016 в обжалуемой части следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу министерства финансов Кировской области – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос об уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Кировской области от 13.02.2017 по делу № А28-7307/2016 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу министерства финансов Кировской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 – 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

ФИО7

ФИО1