Постановление от 31 марта 2022 г. по делу № А76-23951/2021

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД




ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-2540/2022, 18АП-2611/2022

Дело № А76-23951/2021
31 марта 2022 года
г. Челябинск




Резолютивная часть постановления объявлена 24 марта 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 марта 2022 года.


Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Бояршиновой Е.В., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Министерства экологии Челябинской области и акционерного общества «Ситиматик» на решение Арбитражного суда Челябинской области от 19 января 2022г. по делу № А76-23951/2021.

В судебном заседании приняли участие представители:

Министерства экологии Челябинской области – ФИО2 (паспорт, доверенность от 01.01.2022 № 3, диплом); ФИО3 (паспорт, доверенность от 22.03.2022 № 12, диплом);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области – ФИО4 (паспорт, доверенность от 23.03.2022 № 34, диплом);

общества с ограниченной ответственностью «Спецкомплекс» – ФИО5 (паспорт, доверенность от 01.01.2022 № 1/2022, диплом);

общества с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса» – ФИО6 (паспорт, доверенность от 10.01.2022 № 2022-51, диплом).


Министерство экологии Челябинской области (далее – заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – заинтересованное лицо, Челябинское УФАС России, Управление, антимонопольный орган) от 17.05.2021 № 10/07-21 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, недействительным.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены общество с ограниченной ответственностью «Спецкомплекс» (далее – ООО «Спецкомплекс»), акционерное общество «Ситиматик» (далее – АО «Ситиматик»), общество с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса» (далее – ООО «ЦКС»).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 19.01.2022 (резолютивная часть решения оглашена 14.01.2022) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Министерство и АО «Ситиматик» (далее также – податели апелляционной жалобы, апеллянты) обратились в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда отменить, апелляционные жалобы – удовлетворить.

В обоснование доводов апелляционных жалоб её податели указывают на то, что предупреждение Челябинского УФАС является неисполнимым.

Министерство в обоснование апелляционной жалобы указывает, что последнее не осуществляло действия по увеличению территорий обслуживания Концессионного соглашения в Территориальной схеме. В каждой редакции Территориальной схемы, начиная с ее первоначальной версии, утвержденной 22.09.2016, Территориальной схемой была определена одна территория обслуживания Концессионного соглашения — 9 муниципальных образований Магнитогорского кластера (во исполнение условия заключенного Концессионного соглашения).

Более того, поскольку отношения ООО «Спецкомплекс» и Министерства экологии Челябинской области не скреплены никакими обязательствами (концессионным или инвестиционным соглашением), Министерство не может влиять на деятельность ООО «Спецкомплекс», то есть на намерения ООО «Спецкомплекс» по осуществлению обработки ТКО. Поэтому при заключении Концессионного соглашения, а также при разработке Территориальной схемы Министерство не могло полагать (надеяться) на начало работы ООО «Спецкомплекс». В связи с этим принято решение по распределению потоков ТКО в Магнитогорском кластере без учета объекта ООО «Спецкомплекс».

Предупреждение Челябинского УФАС России нарушает права Министерства, так как препятствует Министерству участвовать в реализации государственной политики, в реализации национальных программ в области обращения с отходами, то есть осуществлять полномочия, предоставленные ему в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон № 89-ФЗ), в соответствии с пунктом 2 статьи 2 Закона Челябинской области от 29.11.2012 № 421-30 «Об отходах производства и потребления».

В обоснование доводов апелляционной жалобы АО «Ситиматик» указывает, что новая редакция Территориальной схемы по обращению с отходами Челябинской области предусматривает иное распределение потоков ТКО на территории Магнитогорского кластера в 2022-2027 году.

Также АО «Ситиматик» указывает, что в связи с изданием 09.12.2021 Приказа Министерства № 835 «О внесении изменений в приказ Министерства экологии Челябинской области от 24.12.2018 №1562», утратил силу Приказ от 30.11.2020 № 797 «О внесении изменений в приказ Министерства экологии Челябинской области от 24.12.2018 № 1562». Предупреждение связывало предполагаемые антимонопольные нарушения в связи с применением с 2022 года Территориальной схемы по обращению с отходами непосредственно в редакции Приказа от 30.11.2020 № 797 «О внесении изменений в приказ Министерства экологии Челябинской области от 24.12.2018 № 1562». То есть вместе с утратой силы Приказ от 30.11.2020 № 797 «О внесении изменений в приказ Министерства экологии Челябинской области от 24.12.2018 № 1562» утратило силу и Предупреждение.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.

До начала судебного заседания от АО «Ситиматик» поступило ходатайство о рассмотрении апелляционных жалоб в отсутствие его представителей.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей АО «Ситиматик».

До начала судебного заседания от ООО «Спецкомплекс» поступили отзывы на апелляционные жалобы, которые приобщены к материалам в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представители Управления и ООО «ЦКС» ходатайствовали о приобщении к материалам дела письменных пояснений.

В соответствии с частью 1 статьи 81 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объяснения, изложенные в письменной форме, приобщаются к материалам дела.

Рассмотрев указанные ходатайства, суд апелляционной инстанции в порядке статьи 81 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приобщил письменные пояснения по апелляционным жалобам.

В судебном заседании представители Министерства поддержал доводы своей апелляционной жалобы и апелляционной жалобы АО «Ситиматик». Просил решение суда отменить, апелляционные жалобы удовлетворить.

Представители Управления, ООО «Спецкомплекс» и ООО «ЦКС» просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган от ООО «Спецкомплекс» поступило заявление на действия министерства при разработке и принятии Территориальной схемы обращения с отходами.

По результатам рассмотрения заявления антимонопольным органом вынесено предупреждение от 17.05.2021 № 10/07-21 в связи с наличием в действиях Министерства, выразившихся в необъективном распределении потоков твердых коммунальных отходов (далее – ТКО), признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ), с необходимостью в срок до 15.07.2021 путем принятия мер по внесению изменений в Территориальную схему в части объективного и недискриминационного подхода при распределении потоков ТКО на период 2022-2027 года, не приводящего к необоснованно большому сокращению объема отходов у лиц, осуществляющих обработку, в том числе у ООО «Спецкомплекс».

Считая данное предупреждение антимонопольного органа незаконным, Министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что на момент вынесения оспариваемого предупреждения антимонопольный орган обоснованно установил в действиях заявителя признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При этом судом оцениваются на соответствие закону лишь те выводы, которые были положены в основу обжалуемого ненормативного правового акта, поскольку при рассмотрении дела в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации проверяется вопрос о законности конкретного ненормативного правового акта, а не спорная ситуация в целом.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В силу части 1 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ определено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (часть 5 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ).

Порядок выдачи предупреждения и его форма, утверждены Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.12.2011 № 874 «Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства».

Частью 7 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ предусмотрено, что при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Сура Российской Федерации, изложенной в Постановление Президиума от 15.04.2014 № 18403/13 по делу № А43-26473/2012, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Таким образом, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ), то есть судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Вместе с этим суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Федерального закона № 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе:

-необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2);

-создание дискриминационных условий (пункт 8).

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, содержащимся в пункте 34 постановления от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», при наличии спора о соответствии статье 15 Федерального закона № 135-ФЗ правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках. Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 – 3 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 24.12.2015 между Министерством и АО «Управление отходами» (в настоящее время – АО «Ситиматик») заключено концессионное соглашение о создании межмуниципальной системы коммунальной инфраструктуры на территории Челябинской области в отношении переработки и утилизации (захоронения) ТКО на территории Магнитогорского кластера.

Предметом концессионного соглашения являются обязательства АО «Управление отходами» по созданию, а также использованию (эксплуатации) объекта соглашения (пункт 3.1), целью использования которого является обеспечение системы приема, обработки, утилизации и захоронения ТКО на территории муниципальных образований Челябинской области: Магнитогорского городского округа, Агаповского муниципального района, Верхнеуральского района, Кизильского муниципального района (пункт 4.1).

На дату заключения концессионного соглашения на территории Челябинской области Территориальная схема обращения с отходами утверждена не была, деление территории области на кластеры отсутствовало.

В соответствии с пунктом 9.4 концессионного соглашения на протяжении всего срока эксплуатации объекта Министерство гарантирует, что фактический уровень ежегодной загрузки единиц недвижимого имущества будет составлять не менее 80 % от объема ТКО, определенного соглашением (для мусоросортировочного комплекса – 200 000 тонн в год).

ООО «Спецкомплекс» получена лицензия от 30.04.2019 № 7400574 на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности. Данное общество является владельцем мусоросортировочного комплекса (далее также – МСК), расположенного в городе Магнитогорск Челябинской области; производительность принадлежащего ему МСК при работе в 2 смены составляет 100 000 тонн в год.

ООО «Спецкомплекс» утверждены тарифы на обработку ТКО.

Согласно Постановлению Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 27.11.2020 № 54/56 «О внесении изменений в постановление от 13.12.2018 № 83/50» планируемая масса обрабатываемых ТКО на 2019-2021 годы - 100 000 тонн в год (раздел 3), показатель производственной деятельности за 2019 год - 100 000 тонн (раздел 6).

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Федеральный закон № 89-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 13.3 Федерального закона № 89-ФЗ в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами.

В части 3 статьи 13.3 Федерального закона № 89-ФЗ предусмотрен перечень данных, подлежащих включению в территориальную схему, в числе которых:

-данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

-баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

-схема потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

-данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов.

Согласно Таблице 7.2.3 Территориальной схемы Магнитогорский кластер состоит из 10 муниципальных образований:

-Магнитогорский городской округ;

- Верхнеуральский муниципальный район;

- Кизильский муниципальный район;

- Агаповский муниципальный район;

- Нагайбакский муниципальный район;

- Чесменский муниципальный район;

- Варненский муниципальный район;

- Локомотивный городской округ;

- Брединский муниципальный район;

- Карталинский муниципальный район.

Таблицей 7.2.1 Терсхемы предусмотрены все существующие мощности объектов по обработке ТКО, определено, как и в Таблице 5.1.3 Терсхемы, что производственная мощность ООО «Спецкомплекс» производственная мощность в 1 смену/с учетом регулирования режима сменности (тонн/год) - 50 000/100 000.

Схема потоков ТКО на 2021-2027 годы предусмотрена в Таблице 7.2.4 Терсхемы, согласно которой потоки ТКО по Магнитогорскому кластеру разделены на 2 периода: 2021 год и 2022-2027 годы.

В 2021 году предусмотрено направление ТКО на объект обработки МСК, принадлежащий ООО «Спецкомплекс», от трех территорий Магнитогорского кластера (Магнитогорский городской округ, Агаповский и Нагайбакский муниципальные районы) в общем объеме 99 376 тонн с целью уменьшения объема отходов после обработки на 20 %.

В период 2022-2027 не предусмотрена деятельность ООО «Спецкомплекс» по обработке ТКО на территории Магнитогорского кластера. В отношении 9 территорий этого кластера (помимо Локомотивного городского округа) присутствует информация о направлении 100% отходов на обработку на объект обращения с отходами АО «Управление отходами» в объеме более 135 000 тонн в год.

С 2022 года ООО «Спецкомплекс» будет принимать отходы от территории Пластовского муниципального района, входящей в состав Челябинского кластера (2022 год - 10 173 тонн в год, 2023 -10 091 тонн в год, 2024 - 10 010 тонн в год, 2025 - 9 930 тонн в год, 2026-2027 - 9772 тонн в год), а также от территории Уйского муниципального района, входящего в состав Карабашского кластера (2022 год - 4 978 тонн в год, 2023 - 4 938 тонн в год, 2024 – 4 898 тонн в год, 2025 – 4 858 тонн в год, 2026-2027 – 4 779 тонн в год).

Из приведенных данных следует, что согласно Терсхеме с 2022 года объемы ТКО, направляемые на МСК ООО «Спецкомплекс», будут существенно снижаться по сравнению с 2021 годом (более чем в 6,5 раз), предполагаемая загрузка объекта обработки с отходами на период 2022-2027 годов составит 15 % от существующей мощности.

Кроме того, в период с 2022-2027 годы Терсхемой предусмотрено направление потоков ТКО на объект АО «Ситиматик» в отношении 9 территорий, входящих в Магнитогорский кластер, в то время как концессионным соглашением предусмотрены только 4 территории (Магнитогорский городской округ, Агаповский муниципальный район, Верхнеуральский район, Кизильский муниципальный район).

Правового обоснования увеличения обслуживаемых АО «Ситиматик» территорий в Терсхеме Министерством не представлено.

Таким образом, при отсутствии правовых оснований Министерством в Терсхему включено условие, которое предоставляет АО «Ситиматик» преимущественные условия осуществления деятельности по обработке ТКО. Увеличивая обслуживаемую АО «Ситиматик» территорию, несмотря на наличие действующего хозяйствующего субъекта, Министерство фактически осуществило действия, которые необоснованно позволят с 2022 года АО «Ситиматик» охватить большую территорию, обработать большее количество ТКО, что, в свою очередь, способствует увеличению у указанного хозяйствующего субъекта прибыли относительно иных лиц, а также при условии соблюдения требований законодательства и условий концессионного соглашения. В рассматриваемом случае такой подход при распределении потоков ТКО поставил хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность, связанную с обработкой ТКО, в неравное положение, поскольку для ООО «Спецкомплекс» загрузка с указанного времени будет обеспечена на 15 % от существующей мощности, а для АО «Ситиматик» Министерство, с учетом положений концессионного соглашения, обеспечивает 80 % загрузки объекта обработки.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу, что антимонопольным органом установлены признаки антимонопольного правонарушения, в соответствии с которыми действия Министерства, выразившиеся в утверждении Терсхемы с установлением в ней условий о сокращении объема ТКО, направляемых на МСК ООО «Спецкомплекс» в период 2022-2027 годов, а также о необоснованном увеличении количества обслуживаемых АО «Ситиматик» территорий по сравнению с заключенным концессионным соглашением, создают дискриминационные условия, необоснованно ограничивая деятельность одной организации, имеющей соответствующую лицензию, и предоставляя преимущественное прав осуществления деятельности в области обращения с отходами другому хозяйствующему субъекту, что не соответствует положениям Федерального закона № 89-ФЗ и Федерального закона № 135-ФЗ. Существенное сокращение объема отходов, направляемых на МСК ООО «Спецкомплекс» (более чем в 6,5 раз) может препятствовать осуществлению дальнейшей деятельности указанного общества как хозяйствующего субъекта, и послужить основанием для ухода с рынка обращения с отходами.

Довод апелляционной жалобы, согласно которому Министерство считает, что вывод суда первой инстанции о необоснованном увеличении территорий обслуживания АО «Ситиматик» основан на неверном толковании положений Концессионного соглашения, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции как несостоятельный.

Так, предметом Концессионного соглашения являются обязательства АО «Ситиматик» по созданию, а также использованию (эксплуатации) объекта соглашения (пункт 3.1), целью использования которого является обеспечение системы приема, обработки, утилизации и захоронения ТКО на территории муниципальных образований Челябинской области: Магнитогорского городского округа, Агаповского муниципального района, Верхнеуральского района, Кизильского муниципального района (пункт 4.1).

Из самого названия Концессионного соглашения, а также из пункта 1.1 «Термины и определения», в части, раскрывающей определение понятия «Объект соглашения» следует, что оно заключено в отношении переработки и утилизации (захоронения) ТКО на территории Магнитогорского кластера.

Вместе с тем на дату заключения Концессионного соглашения на территории Челябинской области Территориальная схема обращения с отходами утверждена не была, территория области делению на кластеры не подлежала.

Впервые кластерное деление относительно деятельности по обращению с отходами было осуществлено с принятием Терсхемы в первоначальной редакции – Приказ Министерства экологии Челябинской области от 22.09.2016 № 844.

Из положений Концессионного соглашения не следует, какие именно территории будут относиться к Магнитогорскому кластеру.

После принятия Терсхемы в первоначальной редакции и до момента утверждения последней редакции в Концессионное соглашение изменения, в том числе в части расширения перечня обслуживаемых АО «Ситиматик» территорий, не вносились, Министерством документы и иные письменные сведения, свидетельствующие о ведении работы по внесению изменений в Концессионное соглашение в этой части, по запросу Челябинского УФАС России в материалы дела не представлены.

Таким образом, заявленный Министерством довод апелляционной жалобы не соответствует фактическим обстоятельствам.

Довод апелляционной жалобы о том, что предупреждение Челябинского УФАС России нарушает права Министерства, отклоняется судебной коллегией.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Федерального закона № 135-ФЗ антимонопольный орган, в числе прочих полномочий, указанных в приведенной статье, выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в Федеральном законе № 135-ФЗ.

Вместе с тем предупреждение антимонопольного органа не является властно обязывающим и не носит характер принудительного исполнения, а преследует цель, в данном случае, предложить Министерству, добровольно устранить допущенные, по мнению Челябинского УФАС России, нарушения.

Предупреждение, выданное антимонопольным органом, не устанавливает факт нарушения антимонопольного законодательства и не определяет меру ответственности.

Следовательно, оспариваемым предупреждением установлен не факт нарушения Министерством требований антимонопольного законодательства, а лишь наличие в его действиях признаков нарушения, то есть предупреждение носит предположительный характер, что само по себе не может нарушать прав и законных интересов.

Кроме того, согласно пункту 8 Положения о Министерстве, приоритетной задачей Министерства является оказание содействия развитию конкуренции на товарных рынках, относящихся к сфере деятельности Министерства.

Челябинским УФАС России предупреждение выдано в пределах компетенции, соответственно, факт его выдачи не может быть рассмотрен как нарушение прав Министерства.

Довод апелляционной жалобы АО «Ситиматик» о том, что новая редакция Территориальной схемы по обращению с отходами Челябинской области предусматривает иное распределение потоков ТКО на территории Магнитогорского кластера в 2022-2027 году, отклоняется судебной коллегией в силу следующего.

На момент выдачи антимонопольным органом Министерству предупреждения рассмотренная редакция Терсхемы являлась действующей, не была изменена либо отменена, соответственно, Челябинское УФАС России правомерно выдало предупреждение.

Вместе с тем антимонопольный орган не может предопределять действия органов власти, соответственно, рассматривает обстоятельства и принимает решения по результатам рассмотрения поступающих заявлений в конкретный рассматриваемый период, основываясь на имеющихся материалов и пояснениях.

Факт того, что в настоящий момент Министерство приняло Терсхему в иной редакции, не свидетельствует о незаконности выдачи предупреждения.

Довод апелляционной жалобы АО «Ситиматик» о том, что вместе с утратой силы Приказа от 30.11.2020 № 797 «О внесении изменений в приказ Министерства экологии Челябинской области от 24.12.2018 № 1562» утратило силу и предупреждение, подлежит отклонению, поскольку предметом рассмотрения настоящего судебного дела является рассмотрение вопроса законности выдачи Челябинским УФАС России предупреждения, а не признание Приказа Министерства, которым утверждена спорная, по мнению антимонопольного органа, редакция Терсхемы, недействующим.

Довод АО «Ситиматик» основан на неверном толковании позиции Верховного Суда Российской Федерации, поскольку действующее законодательство не предусматривает автоматическое признание предупреждения антимонопольного органа незаконным в случае отмены актов, в отношении которых оно было выдано какому-либо органу власти. Приведенные апеллянтом аргументы, в том числе нормы права не являются доказательством обратного.

Челябинским УФАС России решение об отмене или признании оспариваемого в судебном разбирательстве предупреждении не принималось, соответственно, предупреждение в настоящий момент является действующим.

Таким образом, довод апелляционной жалобы АО «Ситиматик» является несостоятельным и основанным на неверном толковании положений действующего законодательства.

Довод апелляционных жалоб о неисполнимости предупреждения Челябинского УФАС России отклоняются судебной коллегией, поскольку каких-либо доказательств неисполнимости выданного Челябинским УФАС России предупреждения апеллянты не приводят.

Вместе с тем из содержания самого предупреждения следует, что в связи с наличием в действиях Министерства, выразившихся в необъективном распределении потоков, признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ, Челябинское УФАС России на основании статьи 39.1 Федерального закона № 135-ФЗ предупреждает Министерство о необходимости прекращения таких действий, а именно в срок до 15.07.2021 путем принятия мер по внесению изменений в Терсхему в части объективного и недискриминационного подхода при распределении потоков, не приводящего к необоснованно большому сокращению объема отходов у лиц, осуществляющих обработку.

Отсутствие в предупреждении конкретных показателей не может быть рассмотрено как доказательство незаконности выдачи предупреждения, поскольку Челябинское УФАС России не является органом, уполномоченным на разработку, в том числе расчет конкретных показателей, в рассматриваемом случае конкретного объема ТКО, направляемого на обработку на объекты, однако в пределах своей компетенции вправе рассмотреть те или иные действия органов власти субъектов Российской Федерации на соответствие требованиям действующего антимонопольного законодательства.

Таким образом, содержащиеся в предупреждении требования не являются обязательными к исполнению, и само по себе предупреждение не устанавливает наличие в действиях хозяйствующего субъекта нарушений антимонопольного законодательства (в соответствии со статьями 45, 48, 49 Федерального закона № 135-ФЗ, вывод о наличии или отсутствии таких нарушений может быть сделан антимонопольным органом лишь по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и отражен в принятом по итогам рассмотрения такого дела, соответствующем акте).

Таким образом, по существу, доводы апелляционных жалоб основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для их удовлетворения не имеется.

Иные доводы жалоб не опровергают выводы суда первой инстанции и по существу представляют собой лишь несогласие с результатами оценки судом представленных доказательств, в то время как в силу правовой позиции, сформированной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.04.2013 № 16549/12, судебный акт суда первой инстанции, основанный на полном и всестороннем исследовании обстоятельств дела, не может быть отменен судом апелляционной инстанции исключительно по мотиву несогласия с оценкой указанных обстоятельств, данной судом первой инстанции.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Судебные расходы распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе.

На основании статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы подателя апелляционной жалобы (ООО «Ситиматик») по уплате государственной пошлины относятся на его счет.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 19 января 2022г. по делу № А76-23951/2021 оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства экологии Челябинской области и акционерного общества «Ситиматик» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий Н.Г. Плаксина


СудьиЕ.В. Бояршинова


А.П. Скобелкин