Постановление от 21 августа 2018 г. по делу № А70-7105/2018

ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

644024, г. Омск, ул. 10 лет Октября, д.42, канцелярия (3812)37-26-06, факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, info@8aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А70-7105/2018
21 августа 2018 года
город Омск



Резолютивная часть постановления объявлена 15 августа 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 августа 2018 года.


Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Золотовой Л.А.,

судей Сидоренко О.А., Шиндлер Н.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-8763/2018) Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области

на решение Арбитражного суда Тюменской области от 07.06.2018 по делу № А70-7105/2018 (судья Минеев О.А.),

принятое по заявлению Публичного акционерного общества «Сибирско-Уральская энергетическая компания" (ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области

о признании недействительными постановления от 19.04.2018 № 76 о привлечении к административной ответственности и представления от 19.04.2018 № 76 об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения,


при участии в судебном заседании:

представителя публичного акционерного общества «Сибирско-Уральская энергетическая компания» ФИО2 по доверенности от 30.12.2017 № 90-18 сроком действия по 31.12.2018,

в отсутствие Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области, надлежащим образом извещенного о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы,



установил:

Публичное акционерное общество «Сибирско-Уральская Энергетическая Компания» (далее – ПАО «СУЭНКО», заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с заявлением о признании незаконными и отмене постановления от 19.04.2018 № 76 Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области (далее – Управление Росреестра по Тюменской области, Управление, административный орган) о назначении административного наказания и представления от 19.04.2018 № 76 об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения.

Решением Арбитражного суда Тюменской области от 07.06.2018 по делу № А70-7105/2018 заявление удовлетворено. Постановление от 19.04.2018 № 76 о назначении административного наказания и представление от 19.04.2018 № 76 об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, признаны незаконными и отменены полностью.

Возражая против принятого по делу судебного акта, Управление в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

В обоснование жалобы ее податель утверждает, что целевое назначение предоставленного Обществу земельного участка не соблюдается ПАО «СУЭНКО», в связи с чем административным органом усматриваются признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – АПК РФ). По мнению Управления, им подтверждены все обстоятельства, имеющие значение для дела, однако судом первой инстанции сделаны ошибочные выводы о незаконном характере постановления от 19.04.2018 № 76 и представления от 19.04.2018 № 76.

В письменном отзыве на жалобу заявитель просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Управление Росреестра по Тюменской области, надлежащим образом извещенное в соответствии со статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своего представителя в заседание суда апелляционной инстанции не обеспечило, заявив ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя. Данное ходатайство удовлетворено судом апелляционной инстанции. На основании статей 156, 266 АПК РФ суд счел возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившегося участника процесса.

В заседании суда апелляционной инстанции представителем ПАО «СУЭНКО» поддержана позиция, раскрытая в письменном отзыве на апелляционную жалобу Управления.

Рассмотрев апелляционную жалобу и письменный отзыв на нее, заслушав представителя заявителя и исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером 72:23:0222001:6597, площадью 570 кв. м, категория земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования - под строительство индивидуального жилого дома, принадлежит на праве собственности ПАО «СУЭНКО», о чем в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) 01.03.2012 сделана регистрационная запись № 72-72-01/102/2012-232.

12.04.2018 в ходе осмотра уполномоченным лицом Управления территории земельного участка с кадастровым номером 72:23:0222001:6597 установлено, что территория не огорожена, на земельном участке расположены металлический столб (освещения), канавы, произрастает древесно-кустарниковая растительность, объекты жилого назначения на земельном участке отсутствуют, строительство не ведется, отсутствуют признаки, свидетельствующие о ведении (проведении) работ, направленных на освоение территории земельного участка, а также на устранение последствий стихийных бедствий, вследствие которых невозможно использование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома. Документов, свидетельствующих о проведении работ, направленных на освоение земельного участка, не представлено.

В связи с выявленными обстоятельствами административным органом вынесено постановление от 19.04.2018 № 76 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении, общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 200 000 руб.

Кроме того административным органом Обществу внесено представление от 19.04.2018 об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, согласно которому на ПАО «СУЭНКО» возложена обязанность принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения на земельном участке, расположенном по адресу: Тюменская область, г. Тюмень, район <...> участок № 3, земельный участок расположен в 5 м к югу от РП, с кадастровым номером 72:23:0222001:6597.

Считая постановление и представление незаконными, ПАО «СУЭНКО» обратилось в суд с настоящим заявлением.

Судом первой инстанции требования Общества удовлетворены, с чем не согласилось Управление Росреестра по Тюменской области, реализовав право апелляционного обжалования принятого по делу решения.


Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с правилами статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для его отмены.

В соответствии с частями 6, 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неиспользование земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом.

Таким образом, по справедливому замечанию суда первой инстанции, привлечение к административной ответственности, предусмотренной частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ возможно в случае, если обязанность по использованию такого земельного участка в течение установленного срока предусмотрена федеральным законом.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, указанные в пункте 1 данной статьи, и используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.

Статьей 7 ЗК РФ предусмотрено, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования, признается действительным вне зависимости от его соответствия классификатору.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Согласно абзацу пятому статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами.

По смыслу указанной нормы на собственника земельного участка и иных лиц возлагается обязанность по выбору способов использования земельных участков, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В обжалуемом постановлении от 19.04.2018 № 76 Управление Росреестра по Тюменской области, вменяя в вину Обществу административное правонарушение, предусмотренное частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ, ссылается на положения статьи 284 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Статьей 284 ГК РФ предусмотрено, что земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда он предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. Приведенная норма предусматривает возможность изъятия земельного участка при наличии определенных условий, но она не содержит императивного обязывающего предписания использовать земельный участок, предназначенный для жилищного строительства в течение трех лет.

Таким образом, данной нормой установлена обязанность по использованию земельного участка без нанесения вреда окружающей среде, а не обязательство по использованию земельного участка в течение определенного срока.

По мнению административного органа, статьей 284 ГК РФ предусматривается трехгодичный срок, предусмотренный для начала использования земельного участка, предназначенного для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства.

Между тем, по правилам статьи 284 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом.

Таким образом, указанная статья, вопреки утверждениям Управления, не устанавливает трехгодичный срок обязательного использования земельного участка, в том числе – земельного участка рассматриваемой категории.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1 КоАП РФ).

Согласно статье 26.1 КоАП РФ в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Вместе с тем, из постановления должностного лица не усматривается, что ПАО «СУЭНКО» допущено несоблюдение конкретного установленного федеральным законом срока использования земельного участка указанной выше категории.

Диспозиция части 3 статьи 8.8 КоАП РФ является отсылочной (бланкетной) к иным нормам действующего законодательства Российской Федерации, в случае выявления фактов нарушения которых данные нормы должны быть приведены в постановлении о привлечении к административной ответственности, в противном случае описание события вменяемого административного правонарушения нельзя признать полностью соответствующим требованиям названного Кодекса.

Между тем в постановлении должностного лица Управления Росреестра по Тюменской области сведения, касающиеся объективной стороны вменяемого ПАО «СУЭНКО» административного правонарушения, не конкретизированы: в данном акте не приведена норма федерального закона, предусматривающая обязанность по использованию земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, садоводства, огородничества, в указанных целях в течение определенного срока. Положениями статей 41 - 42 ЗК РФ (ссылку на которые содержит постановление должностного лица) такой срок не установлен.

По изложенным выше причинам ссылка Управления на статью 284 ГК РФ не может быть признана надлежащим обоснованием состава административного правонарушения в действиях заявителя.

Доказательствами по делу об административном правонарушении в силу статьи 26.2 КоАП РФ являются любые фактические данные, на основании которых устанавливаются наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. К числу доказательств по делу по административном правонарушении относится протокол об административном правонарушении.

Сведения, которые должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении, предусмотрены частью 2 статьи 28.2 КоАП РФ. В соответствии с данной нормой в протоколе об административном правонарушении указываются, в том числе, событие административного правонарушения, статья названного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.

Исходя из положений КоАП РФ, протокол об административном правонарушении является процессуальным документом, в котором фиксируется противоправное деяние лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, формулируется вменяемое данному лицу обвинение, выходить за пределы которого недопустимо.

В рассматриваемом случае протокол от 12.04.2018 об административном правонарушении (л.д. 93-97) также не содержал ссылку на норму федерального закона, предусматривающую обязанность по целевому использованию земельного участка, предназначенного для жилищного строительства.

С учетом вышеизложенного Управлением не установлено и не подтверждено нарушение ПАО «СУЭНКО» какого-либо определенного императивного положения, определяющего срок использования земельного участка, предоставленного для жилищного строительства, следовательно, не доказано наличие состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ.

Материалы дела свидетельствуют о том, что фактически административным органом в деятельности ПАО «СУЭНКО» установлено, что последним не инициировано внесение соответствующих изменений в сведения ЕГРН в части вида разрешенного использования участка. Из материалов дела усматривается, что спорный земельный участок предназначен для индивидуального жилищного строительства, тогда как фактически на данном участке размещены объекты инфраструктуры, используемой Обществом в ходе экономической деятельности. Указанное не оспаривается лицами, участвующими в деле, и подтверждается собранными в деле доказательствами.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (части 2, 2.1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее – ГрК РФ).

Согласно части 3 статьи 37 ГрК РФ изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Административная ответственность за несовершение действий по изменению вида разрешенного использования земельного участка законодательством не предусматривается. Кроме того, как обоснованно заключено судом первой инстанции, установленные действия Общества не подлежат квалификации в соответствии с частью 3 статьи 8.8 КоАП РФ.

В силу части 4 статьи 1.5 Кодекса неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Учитывая, что по итогам проверочных мероприятий Управлением не установлены события и состав административного правонарушения, постановление от 19.04.2018 № 76 правомерно признано судом первой инстанции незаконным.

Кроме того, в рассматриваемом деле заявителем обжалуется также вынесенное на основании изложенных выше обстоятельств представление от 19.04.2018 № 76 Управления Росреестра по Тюменской области.

В соответствии с частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Частью 2 этой же статьи КоАП РФ установлено, что организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

Из анализа приведенной нормы следует, что представление о принятии мер по устранению причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, может быть признано незаконным в случае, если в поведении лица, которому оно выдано, признаки административного правонарушения отсутствуют.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ. Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ. Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Учитывая отсутствие в действиях ПАО «СУЭНКО» подтвержденных состава и события вмененного ему в вину административного правонарушения, апелляционный суд поддерживает принятое по делу судом первой инстанции решение в части признания незаконным представления от 19.04.2018 № 76.

Вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ, уполномоченный орган не доказал законность и обоснованность своей позиции в рассматриваемых правоотношениях.

Предусмотренные статьей 270 АПК РФ основания к отмене судебного акта отсутствуют.

Апелляционная жалоба уполномоченного органа признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.


На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд



ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тюменской области оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Тюменской области от 07.06.2018 по делу № А70-7105/2018 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.



Председательствующий


Л.А. Золотова

Судьи


О.А. Сидоренко

Н.А. Шиндлер