Постановление от 3 июня 2019 г. по делу № А27-530/2019

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

улица Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, http://7aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Томск Дело № А27-530/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 28 мая 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 июня 2019 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кривошеиной С. В.

судей Логачева К. Д., ФИО3 Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1 с использованием средств аудиозаписи рассмотрел апелляционную жалобу Администрации города Кемерово (№ 07АП-4084/2019) на решение от 18.03.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу № А27-530/2019 (судья Дружинина Ю. Ф.) по заявлению Администрации города Кемерово (650991, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (650993, <...>, ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным решения.

Третье лицо: МБУ «Центр организации дорожного движения» (650025, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>).

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя: ФИО2 по дов. от 27.12.2018,

от заинтересованного лица: без участия,

от третье лицо: без участия,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация города Кемерово (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее – УФАС по Кемеровской области, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) об оспаривании решения от 18.10.2018 (полный текст решения изготовлен 24.10.2018).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное бюджетное учреждение «Центр организации дорожного движения» (далее – МБУ «ЦОДД», третье лицо).

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 18.03.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, Администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт, которым его требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что Закон № 135-ФЗ допускает создание муниципальных бюджетных учреждений, с целью исполнения возложенных на администрацию г. Кемерово полномочий в области организации и безопасности дорожного движения; согласно Устава г. Кемерово Администрация г. Кемерово осуществляет свою деятельность через структурные подразделения; МБУ «ЦОДД» является организацией, созданной муниципальным образованием г. Кемерово, в том числе, в целях содержания и обслуживания технических средств дорожного движения согласно муниципальному заданию, то есть, в целях реализации полномочий органов местного самоуправления муниципального образования г. Кемерово; считает доводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что указанные работы являются муниципальными нуждами, и, следовательно, организующие путем размещения заказов в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ являются неверными.

В порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) УФАС по Кемеровской области представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит суд апелляционной инстанции оставить решения суда без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Отзыв на апелляционную жалобу от третьего лица не поступал.

Заинтересованное и третье лицо, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представителей не направили.

В порядке части 1 статьи 266, части 3 статьи 156 АПК РФ суд рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей заинтересованного и третьего лица.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав представителя Администрации, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела, 09.01.2017 администрацией утверждено муниципальное задание муниципальному бюджетному учреждению «Центр организации дорожного движения» на 2017 год и на плановый 2018-2019 годы.

В соответствии с указанным заданием третье лицо содержит и обслуживает элементы организации дорожного движения, в том числе 10 800 дорожных знаков, 145 светофоров.

09.01.2017 между Администрацией и третьим лицом заключено соглашение №02- 05/17 о порядке и условиях предоставления субсидии.

Пунктом 5.1 указанного соглашения установлен размер субсидии на 2017 год, который составил 48 145 800 руб.

Приказом от 28.02.2018 УФАС по Кемеровской области возбудило дело №07/А-15-2018 о нарушении антимонопольного законодательства.

18.10.2018 УФАС по Кемеровской области оглашена резолютивная часть решения по указанному делу, согласно которой Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ).

Не согласившись с указанными решением УФАС по Кемеровской области, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого решения требованиям антимонопольного законодательства и отсутствии оснований для признания его недействительным.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда соглашается, считает апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, исходя из следующего.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 2 Закона № 135-ФЗ антимонопольное законодательство основывается на Конституции Российской Федерации и Гражданском кодексе Российской Федерации. К нормам ГК РФ, на которых основано антимонопольное законодательство, относятся, в частности, статья 1 ГК РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом (при этом к числу законов, вводящих соответствующие ограничения, относится и Закон о защите конкуренции), и статья 10 ГК РФ, запрещающая использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции и злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Пунктом 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ).

Из материалов дела следует, что 09.01.2017 между Администрацией и третьим лицом заключено соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии МБУ «ЦОДД», согласно которому субсидии предоставляются на выполнение задания МБУ «ЦОДД» на 2017 и на плановый 2018-2019 годы, в соответствии с которым третье лицо содержит и обслуживает элементы организации дорожного движения, в том числе 10 800 дорожных знаков, 145 светофоров.

Принимая решение, антимонопольный орган посчитал, что реализация данного соглашения привела к недопущению возникновения конкурентных отношений между хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в указанных сферах, предоставлению преимущественных условий для МБУ «ЦОДД» в сфере выполнения указанных работ, созданию возможности для него в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара (работ и услуг) на соответствующих товарных рынках, что не соответствует части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются с 01.01.2014 Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее –Закон № 44-ФЗ), который, в том числе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Пунктом 3 статьи 3 указанного закона установлено, что закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд.

Частью 2 статьи 8 Закона № 44-ФЗ установлен запрет на совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям названного Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции.

В Законе № 44-ФЗ отсутствует понятие государственных (муниципальных) нужд.

Вместе с тем, согласно статье 13 указанного закона закупки для обеспечения муниципальных нужд осуществляются для: 1) достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных муниципальными программами; 2) выполнения функций и полномочий муниципальных органов.

Понятие муниципальной нужды раскрывалось в части 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (действовавшего до 01.01.2014) и понималось как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. По смыслу Закона № 44-ФЗ, регулирующего отношения в сфере закупок с 01.01.2014, понятие муниципальной нужды не изменилось и в настоящее время понимается аналогичным образом.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ).

В соответствии частью 1 статьи 2 Закона № 131-ФЗ под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Пунктом 5 части 1 статьи 16 от 06.10.2003 Закона № 131-ФЗ установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 2 статьи 18 указанного Закона установлено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

В соответствии со статьей 54 Закона № 135-ФЗ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.

При этом аналогичные положения об отнесении вопросов по содержанию автомобильных дорог, включая содержание технических средств организации дорожного движения к ведению органов местного самоуправления закреплены соответствующими нормами от Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Реализация указанных полномочий должна осуществляться с соблюдением запретов, установленных Законом № 135-ФЗ.

Согласно разделу 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление субсидий юридическим лицам относится к расходам бюджета.

Согласно части 1 статьи 78.1 БК РФ в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Таким образом, суд первой инстанции правильно отметил, что субсидирование на выполнение муниципального задания возможно только в том случае, если предмет муниципального задания - оказание бюджетными (автономными) учреждениями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам, а не в отношении тех услуг (работ), которые оказываются для органа местного самоуправления в целях обеспечения муниципальных нужд.

Поскольку содержание автомобильных дорог является потребностью органа местного самоуправления, выполнение данных работ обеспечивается за счет средств бюджета, данные работы следует признать муниципальной нуждой, в связи с чем при использовании бюджетных средств, направленных на оплату соответствующих работ обязательным условием является применение положений Закона № 44-ФЗ.

В рассматриваемом случае деятельность третьего лица по выполнению на основании утвержденного и выданного муниципального задания поименованных выше работ была направлена на обеспечение потребностей муниципального образования в работах, необходимых для решения Администрацией вопросов местного значения, функций и полномочий органа местного самоуправления, при этом финансирование таких работ осуществлялось за счет средств местного бюджета, что не соотносится с основными принципами и целями Федерального закона № 44-ФЗ, направленного на обеспечение конкуренции на товарных рынках.

Из смысла изложенной в части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении установленного в ней антимонопольного запрета является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Конкурентный товарный рынок установлен антимонопольным органом в решении. Признаки ограничения конкуренции определены по тем основаниям, что иные хозяйствующие субъекты, имевшие возможность претендовать на заключение муниципальных контрактов, были лишены законной возможности претендовать на осуществление деятельности на рассматриваемом товарном рынке.

Администрация, установив безальтернативный порядок выполнения работ, направленных на удовлетворение муниципальной нужды, посредством выдачи муниципального задания на 2018-20159 гг. третьему лицу без проведения процедур, предусмотренных Законом № 44-ФЗ, создал необоснованные преимущества при осуществлении предпринимательской деятельности отдельному хозяйствующему субъекту (МБУ «ЦОДД»). Управлением установлено, что третье лицо обладает признаками хозяйствующего субъекта, установленными пунктом 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, поскольку вправе осуществлять деятельность, приносящую ему доход на товарном рынке.

Указанное обстоятельство подчеркивает исключительное положение МБУ «ЦОДД» на товарном рынке, что в свою очередь создает для него возможность определять условия осуществления предпринимательской деятельности на товарном рынке преимущественно перед своими непосредственными конкурентами.

В силу вышеизложенных норм права суд первой инстанции правомерно поддержал данный вывод антимонопольного органа, в связи с чем соответствующие доводы апеллянта не могут быть признаны обоснованными.

Отклоняя аргументы заявителей о том, что БК РФ предусматривает возможность выдачи муниципального задания и предоставление субсидии на его исполнение конкретному бюджетному учреждению без применения норм Закона № 44-ФЗ, суд апелляционной инстанции исходит из следующего. Оценка вопроса о правомерности финансирования третьего лица в форме субсидии не может быть осуществлена исключительно в рамках бюджетного законодательства без ее соответствующей взаимосвязи с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Законом № 44-ФЗ и Законом № 135-ФЗ.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно поддержал позицию антимонопольного органа и сделал правильный вывод о том, что рассмотренные действия Администрации являются нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

При изложенных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

С учетом того, что заинтересованное лицо освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ, судебные расходы по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не распределяются.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение от 18.03.2019 Арбитражного суда Кемеровской области по делу № А27-530/2019 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Кемерово – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Кемеровской области.


Председательствующий С. В. Кривошеина

Судьи К. Д. Логачев

ФИО3