Постановление от 20 сентября 2017 г. по делу № А20-1513/2017

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А20-1513/2017
г. Ессентуки
20 сентября 2017 года
Резолютивная часть постановления объявлена 19 сентября 2017 года,

полный текст постановления изготовлен 20 сентября 2017 года.


Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Афанасьевой Л.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Республиканский стоматологический центр" Министерства здравоохранения по КБР, г. Нальчик на решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 июля 2017 года по делу № А20-1513/2017 (судья Сохрокова А.Л.), принятое в порядке упрощенного производства,

по заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Республиканский стоматологический центр" Министерства здравоохранения по КБР, г. Нальчик, ОГРН <***>, ИНН <***>,

к Управлению Росздравнадзора по КБР, г. Нальчик, ОГРН <***>, ИНН <***>,

о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания от 03.05.2017 №16/17,

при участии в судебном заседании представителя государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Республиканский стоматологический центр" Министерства здравоохранения по КБР, г. Нальчик – ФИО2 по доверенности № 95 от 03.04.2017;

УСТАНОВИЛ:

ГБУЗ "Республиканский стоматологический центр" МЗ КБР (далее – учреждение, центр) обратилось в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением об отмене постановления Управления Росздравнадзора по КБР (далее – административный орган, управление) по делу об административном правонарушении от 03.05.2017 №16/17.

В соответствии со статьей 226 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судьей первой инстанции без вызова сторон в порядке упрощенного производства.

Решением Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 июля 2017 года в удовлетворении заявленных требований ГБУЗ "Республиканский стоматологический центр" МЗ КБР отказано.

Решение мотивировано тем, что учреждением в срок не исполнено предписание ТО Росздравнадзора по КБР от 17.12.2016 №73, не принято мер к оспариванию предписания, не заявлено ходатайства о приостановлении исполнения предписания.

Не согласившись с принятым решением, центр обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Заявитель указывает о том, что обжалуемое постановление по делу об административном правонарушении вынесено не законно и необоснованно, а также существенно нарушает права и законные интересы учреждения, так как требования невыполнимые. Указывает, что правонарушение вменено учреждению без надлежащего установления объективной и субъективной сторон состава правонарушения.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, а апелляционную жалобу удовлетворить.

Иные участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, выслушав представителя учреждения, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 июля 2017 года по делу № А20-1513/2017 подлежит отмене.

Из материалов дела усматривается.

В период с 10.11.2016 по 07.12.2016 должностными лицами ТО Росздравнадзора по КБР проведена проверка в отношении учреждения.

На основании акта проверки от 07.12.2016 № 176 учреждению было выдано предписание от 07.12.2016 № 73 об устранении выявленных нарушений (т.1 л.д. 9-10).

Срок исполнения предписания установлен до 07.03.2017 (т.1 д.д. 10).

На основании приказа Территориального органа Росздравнадзора по КБР от 30.03.2017 №48-Пр/17, проведена внеплановая проверка исполнения учреждением исполнения предписания от 17.12.2016 №73, В ходе проведенной проверки установлено, что учреждение не выполнило в установленный срок предписание от 17.12.2016, а именно: в нарушение требований ст. 37 Федерального закона от 21.11.2011 №323-Ф3 "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", в части организации и оказания медицинской помощи в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми медицинскими организациями, в нарушение приказа Министерства здравоохранения РФ от 13 ноября 2012 года № 910н "Об утверждении Порядка оказания медицинской помощи детям со стоматологическими заболеваниями" (с изменениями и дополнениями) в медицинской организации отсутствуют: мобильный стоматологический кабинет, физиотерапевтический кабинет, рентгенологический кабинет (исследования проводятся во «взрослом» отделении);

- не выполнены рекомендуемые штатные нормативы детской стоматологической поликлиники по специальностям: врач-стоматолог детский, врач - ортодонт, врач-стоматолог хирург, врач-физиотерапевт.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 28.04.2017 №48.

Постановлением об административном правонарушении от 05.05.2017 №16/17 учреждение привлечено к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 30 000 руб. за неисполнение предписания.

Постановление вынесено в отсутствии представителя учреждения.

Не согласившись с указанным постановлением, учреждение обратилось в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики заявлением об оспаривании постановления от 05.05.2017 № 16/17.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объективная сторона состава этого административного правонарушения состоит в бездействии субъекта ответственности и невыполнении требований предписания в установленный в предписании срок.

В качестве субъекта административной ответственности выступают граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица и должностные лица.

Субъективная сторона характеризуются либо умыслом, либо неосторожной формой вины.

Федеральный закон от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон №294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Закона №294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является: истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Из положений статьи 10 Закона №294-ФЗ в случае истечения срока исполнения юридическим лицом, ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами согласование внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры не требуется.

Суд первой инстанции указал, что не выполнение указанного предписания может привести к нарушению прав пациентов.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что учреждение в срок не исполнено предписание ТО Росздравнадзора по КБР от 17.12.2016 №73, не приняло мер к оспариванию предписания, не заявляло ходатайства о приостановлении исполнения предписания.

Суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности ТО Росздравнадзором по КБР события вмененного учреждению правонарушения; считает, что учреждением не представлено доказательств принятия всех зависящих от него мер по соблюдению правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

Между тем суд первой инстанции не учел следующее.

Согласно статье 17 Закона №294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

В предписании уполномоченное должностное лицо проверяющего органа должно указать, в том числе, положения действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих обязательные требования, нарушение которых было выявлено по результатам проверки; требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований, и срок их исполнения.

Предписание должно содержать только законные требования, возлагающие на юридическое лицо обязанность по устранению нарушений лишь тех норм и правил, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть исполнимы в указанный срок.

Согласно постановлению о привлечении к административной ответственности, учреждению вменяется неисполнение предписания от 07.12.2016 №17 в части требований приказа Минздрава РФ от 13.11.2012 № 910: отсутствует мобильный стоматологический кабинет, физиотерапевтический кабинет, рентгеновский кабинет (исследования проводятся во взрослом отделении); не выполнены рекомендуемые штатные нормативы детской стоматологической поликлиники по специальностям:врач-стоматолог детский, врач-ортодонт, врач-стоматолог хирург, врач-физиотерапевт.

Между тем, в предписании от 07.12.2016 №17 эти сведения не содержатся, в предписании от 07.12.2016 №17 не указано, какие именно действия нужно совершить учреждению во исполнение приказа Минздрава РФ от 13.11.2012 № 910, и материалов проверки, на основании которой выдано предписание, в деле не имеется.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

На основании статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе, виновность лица в совершении административного правонарушения, а также обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении.

Согласно пунктам 5 и 6 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны статья настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, и мотивированное решение по делу обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Таким образом, привлекая учреждение к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, административный орган обязан был установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

В исковом заявлении, в апелляционной жалобе учреждение, а в судебном заседании его представитель настаивали, что и административному органу и суду сообщали об отсутствии у бюджетного учреждения финансовой возможности для обеспечения детской стоматологической деятельности в соответствии с приказами Минздрава; помощь детям оказывается исходя из имеющихся ресурсов, но в порядке административного производства этот вопрос не изучался; суд первой инстанции также не проверил доводы об отсутствии вины учреждения.

Доказательств того, что учреждение имело возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, в материалах дела не имеется.

Судом первой инстанции не учтен тот факт, что ГБУЗ РСЦ неоднократно с 2015 года обращался в МЗ КБР с просьбой оказать помощь в приобретении оборудования, указанного в предписании, так как, являясь бюджетным учреждением, не имеет возможности приобрести дорогостоящее оборудование (т.1 л.д. 11-13).

Из материалов дела следует, что при вынесении оспариваемого постановления административный орган ограничился лишь констатацией выявленного нарушения. Из документов представленных органом не следует, что им установлены причины неисполнения предписания. Вопрос о том, имел ли ГБУЗ РСЦ возможность в установленные сроки устранить нарушения, в предписании не выяснялся.

Вместе с тем, в 2015 году ГБУЗ РСЦ обращался к административному органу с письмами о принятых мерах по устранению нарушений указанных в предписании, где приведен перечень вновь приобретенного оборудования на сумму 314 037 руб. за счет собственных средств, а также было указано, что в связи с ограниченностью финансовых средств учреждение не имеет возможности приобрести, мобильный стоматологический кабинет, стоимостью от 2000000 руб. до 60000000 руб. На данное обращение со стороны уполномоченного органа ответ до настоящего времени не получен.

Наличие мобильных стоматологических кабинетов рекомендуется как структурное подразделение стоматологической поликлиники и организуется для оказания медицинской помощи при стоматологических заболеваниях вне стационарных помещений с учетом территориальных особенностей и потребностей в медицинской помощи при стоматологических заболеваниях (пункт 3 Положения об организации деятельности мобильного стоматологического кабинета Приложения № 4 приказа Министерства здравоохранения РФ от 07.12.2011 № 1496 и).

Апелляционный суд считает, что правонарушение вменено учреждению без надлежащего установления объективной и субъективной сторон состава правонарушения.

Апелляционный суд, проверив процедуру привлечения, административным органом учреждения к административной ответственности установил следующее.

В пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В пункте 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано на то, что положения статьи 28.2 КоАП РФ, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, и суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требований административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Данные нормы права призваны обеспечить соблюдение процессуальных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, так как без предоставления их правонарушителю дело об административном правонарушении не может быть признано всесторонне, полно и объективно рассмотренным.

Административным органом в обжалуемом постановлении указано, что факт совершения учреждением инкриминируемого ему правонарушения подтверждается протоколом об административном правонарушении № 28 от 30.03.2017 (т.1 л.д. 26).

Апелляционным судом установлено, что в материалах судебного дела № А20-1513/2017 отсутствует протокол об административном правонарушении, на основании которого вынесено обжалуемое постановление.

В описи документов Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики по делу № А20-1513/2017 протокол об административном правонарушении не значиться.

Суд первой инстанции не дал оценку данному факту.

На основании изложенного, апелляционный суд не может всесторонне, полно и объективно рассмотреть материалы административного дела, дать надлежащую оценку событию административного правонарушения.

Обжалуемое постановление № 16/17 от 05.05.2017 вынесено в отсутствии законного представителя учреждения.

Представитель учреждения в судебном заседании пояснил, что на принятие постановления об административном правонарушении учреждение не вызывалось.

Административный орган указал, что определение о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренным ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ, было получено нарочно 02.05.2017 (т.1 л.д. 25).

Однако в материалах судебного дела № А20-1513/2017 отсутствует определение о дате, времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренным ч. 21 ст. 19.5 КоАП РФ, а также доказательства его вручения законному представителю учреждения.

В соответствии с п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Таким образом, постановление Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по КБР № 16/17 от 05.05.2017 подлежит признанию незаконным и отмене.

В соответствии с пунктом 2 статьи 272.1 АПК РФ дополнительные доказательства по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, арбитражным судом апелляционной инстанции не принимаются, поэтому апелляционный суд лишен возможности запросить дополнительные доказательства, и выносит судебный акт по имеющимся в деле доказательствам.

Апелляционный суд, оценив в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства полно и всесторонне, приходит к выводу, что оспариваемый судебный акт принят при неправильном применении норм материального права, выводы, содержащиеся в решении, противоречат установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся доказательствам.

Суд первой инстанции дал неправильную оценку доказательствам, выводы суда не соответствуют обстоятельствам и материалам дела; неправильно применены нормы права, не учтено, что административным органом допущены процессуальные нарушения, что является основанием для отмены судебного решения.

При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы подтвердились.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.


Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 июля 2017 года по делу № А20-1513/2017 – отменить.

Признать незаконным и отменить полностью постановление Управления Росздравнадзора по КБР, г. Нальчик, (ОГРН - <***>, ИНН - <***>) от 05 мая 2017 года № 16/17 о привлечении государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Республиканский стоматологический центр" Министерства здравоохранения по КБР, г. Нальчик, (ОГРН <***>, ИНН <***>) к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 30 000 (тридцать тысяч) рублей.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.


Судья Л.В. Афанасьева