Решение от 30 ноября 2019 г. по делу № А24-6792/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КАМЧАТСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А24-6792/2019
г. Петропавловск-Камчатский
07 ноября 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 30 ноября 2019 года.

Полный текст решения изготовлен 07 ноября 2019 года.

Арбитражный суд Камчатского края в составе судьи Лебедевой Е.Ю. при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело

по заявлению

Управления архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа - муниципальное учреждение (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (ИНН <***>, ОГРН <***>) от 16.08.2019 № 2616/01 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства

третье лицо:

ФИО2

при участии:

от заявителя:

ФИО3 – представитель по доверенности от 09.01.2019 № 01-08-02/6-18 (сроком по 31.12.2019), диплом;

от заинтересованного лица:

ФИО4 – представитель по доверенности от 04.10.2019 № 3150/05 (сроком до 31.12.2019), диплом – после перерыва;

от третьего лица:

ФИО2 – лично – до перерыва;

ФИО5 – по устному заявлению представляемого, диплом – до перерыва

установил:

Управление архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации Петропавловск-Камчатского городского округа - муниципальное учреждение (далее – заявитель, Управление архитектуры) обратилось в Арбитражный суд Камчатского края в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю (далее – заинтересованное лицо, Камчатское УФАС России, антимонопольный орган) от 16.08.2019 № 2616/01 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Заявленные требования Управление архитектуры мотивирует тем, что положения пунктов 7 и 17 Закона о защите конкуренции не применимы при рассмотрении поступившего в Камчатское УФАС России обращения ФИО2, поскольку он не имеет статус индивидуального предпринимателя. Также заявитель ссылается на то, что по результатам рассмотрения заявления ФИО2 от 01.04.2019 (вх. № 13-02-02-00/6869/19 от 02.04.2019) по вопросу повторного рассмотрения его заявления от 15.09.2017 письмом Управления архитектуры от 30.04.2019 № 01-08/01/2633/19 даны разъяснения.

В отзыве на заявление Камчатское УФАС России требования заявителя полагало не подлежащими удовлетворению, а оспариваемое предупреждение законным и обоснованным.

Определением суда от 30.09.2019 в порядке статьи 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен ФИО2 (далее – третье лицо, ФИО2).

До начала судебного заседания от Управления архитектуры поступили дополнительные документы.

Заинтересованное лицо своих представителей в заседание суда не направило, о времени и месте рассмотрения дела извещено надлежащим образом.

В судебном заседании представитель заявителя заявленные требования поддержала в полном объеме по основаниям, изложенным в заявлении. Для приобщения к материалам дела представила копию постановления администрации Петропавловск-Камчатского городского округа от 10.04.2014 № 847 «Об утверждении схемы расположения земельного участка», которая судом приобщена к материалам дела.

Прибывший в заседание суда ФИО2 и его представитель требования заявителя полагали необоснованными, поддержали правовую позицию антимонопольного органа.

В судебном заседании 28.10.2019 в порядке статьи 163 АПК РФ объявлен перерыв до 15 часов 40 минут 30.10.2019.

Во время перерыва от третьего лица поступил письменный отзыв на заявление. После перерыва ФИО2 в судебное заседание не прибыл, своего представителя не направил.

Представитель заявителя поддержала ранее изложенную правовую позицию.

Прибывшая в заседание суда после перерыва представитель Камчатского УФАС России в удовлетворении заявленных требований просила отказать. Пояснила, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом правомерно, в пределах предоставленных полномочий.

Выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, 18.06.2019 в Камчатское УФАС России поступила жалоба ФИО2 (вх. № 2099) на действия (бездействие) Управление архитектуры по вопросу отказа предоставления в аренду земельного участка, расположенного по адресу: <...>, и обязании повторно рассмотреть его обращение от 15.09.2017.

В ходе рассмотрения жалобы антимонопольным органом установлено, что 15.09.2017 ФИО2 обратился в Управление архитектуры с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка, расположенного по адресу: <...>.

27.09.2017 между Администрацией Петропавловск-Камчатского городского округа в лице Управления и ФИО2 заключен договор аренды земельного участка № 200/17 с кадастровым номером 41:01:00101113:3482, по адресу: <...>.

При геодезических исследованиях, проведенных 24.04.2018 установлено, что в границы земельного участка с кадастровым номером 41:01:0010113:3482 входит тротуар.

Вместе с тем, поскольку тротуар является объектом транспортной инфраструктуры, предназначенным для движения пешеходов, и относится к землям (территориям) общего пользования, следовательно, не может быть выделен из земель общего пользования и предоставлен в пользование конкретному лицу.

02.04.2019 ФИО2 обратился к Главе Петропавловск-Камчатского городского округа с заявлением о повторном рассмотрении обращения от 15.09.2017 о предоставлении в аренду земельного участка, расположенного по адресу: <...>.

Письмом от 30.04.2019 № 01-08-01/2633/19 за подписью и.о. руководителя Управления сообщено, что обращение было рассмотрено по существу и для повторного рассмотрения правовых оснований не имеется.

Также в при рассмотрении жалобы ФИО2 антимонопольным органом установлено, что в состав участка, предоставленного по договору аренды № 200/17 ФИО2 в аренду, включена территория общего пользования, которая находится на землях улично-дорожной сети, договор аренды указанного участка является недействительным, как заключенный с нарушением положений Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации.

По мнению антимонопольного органа, оснований для предоставления ФИО2 в аренду земельного участка с меньшей площадью, изменении точек координат и исключении из предоставленного ему в аренду земельного участка территории общего пользования – тротуара отсутствуют.

По результатам обращения ФИО2 антимонопольный орган пришел к выводу о наличии в действиях (бездействии) Управления архитектуры признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и 16.08.2019 вынес предупреждение № 2616/01 о необходимости прекращения нарушения антимонопольного законодательства в срок до 02.09.2019 путем принятия заявления ФИО2 и рассмотрения вопроса о предоставлении в аренду земельного участка меньшей площадью по адресу: <...>.

Не согласившись с выданным предупреждением антимонопольного органа, посчитав его нарушающим права и законные интересы, Управление архитектуры обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения регулируются Федеральным законом от 26.07.2006 № 135 «О защите конкуренции» (далее – Закон 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 целями Закона № 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В силу части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В соответствии статьей 22 Закона № 135-ФЗ Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

Согласно положениям части 1 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает органу государственной власти субъекта Российской Федерации предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно пункту 4 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства утвержден Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16.

При условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением. В случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения (части 7, 8 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 15.04.2014 № 18403/13, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

В соответствии с правовой позицией, отраженной в пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, (далее – Обзор ВС РФ от 16.03.2016) судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов, должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта, то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Из содержания оспариваемого предупреждения следует, что признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ выразились в необоснованном отказе принять и рассмотреть заявление ФИО2 о предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: <...>.

Вместе с тем, при вынесении оспариваемого акта антимонопольным органом не учтено следующее.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона № 135-ФЗ).

Пунктом 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В связи с этим, сама по себе констатация тех или иных действий указанных лиц, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, при рассмотрении дела о нарушении органом государственной власти (органов местного самоуправления) антимонопольного законодательства в результате совершения определенных действий подлежит выяснению наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды, поскольку под диспозицию части 1 статьи 15 указанного Федерального закона подпадают не любые действия органов государственной власти, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

В пункте 11 Обзора ВС РФ от 16.03.2016 разъяснено, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Из совокупности приведенных выше норм права и подпункта «д» пункта 2 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции следует, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В рассматриваемом случае антимонопольным органом не был установлен конкретный товарный рынок, на котором, по мнению Камчатского УФАС России, имеет место быть недопущение, ограничение, устранение конкуренции в результате отказа Управления архитектуры, выраженного в письме от 30.04.2019 № 01-08-01/2633/19, об отсутствии правовых оснований для повторного рассмотрения обращения ФИО2 от 15.09.2017, установление которого в силу вышеприведенных норм права является обязательным для квалификации действий (бездействия) органа власти (органа местного самоуправления) нарушающими требования статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Само по себе установление, по мнению антимонопольного органа, необоснованного отказа физическому лицу в предоставлении земельного участка, не свидетельствует об установлении товарного рынка в понимании статьи 4 Закона о защите конкуренции, не свидетельствует о влиянии Управления архитектуры на конкуренцию на соответствующем товарном рынке, на которых осуществляет деятельность хозяйствующий субъект – ФИО2

Также заявитель указывает на то, что по обращению ФИО2 от 15.09.2017 № 12-08-00/5278/17 Управлением архитектуры муниципальная услуга по предоставлению земельного участка в аренду без проведения торгов была оказана – с ФИО2 был заключен договор аренды земельного участка от 27.09.2017 № 200/17. В связи с чем, отсутствуют правовые основания для повторного рассмотрения обращения ФИО2

Кроме того, следует отметить, что несогласие ФИО2 с принятым решением Управления архитектуры, выраженным в письме от 30.04.2019 № 01-08-01/2633/19, может являться предметом самостоятельного судебного обжалования.

Доводы третьего лица, изложенные в отзыве на заявление, судом рассмотрены. Вместе с тем, приведенные доводы также не могут являться обоснованием правомерности вынесения оспариваемого предупреждения антимонопольного органа.

Таким образом, антимонопольным органом в оспариваемом акте не отражено, каким образом действие (бездействие) Управления архитектуры отразилось на конкуренции и на каком конкретном товарном рынке.

Соответственно, при выдаче предупреждения, содержащего властное требование государственного органа о необходимости прекращения недобросовестной конкуренции, антимонопольный орган должен доказать (статья 65 АПК РФ), в чем состоят признаки не только недобросовестного, с нарушением норм действующего законодательства, поведения, но и недобросовестной конкуренции.

В тексте оспариваемого предупреждения соответствующие обстоятельства и выводы отсутствуют.

Суд также отклоняет доводы антимонопольного органа о том, что предупреждение было вынесено без установления всех обстоятельств, только как срочная временная мера и не нарушает права заявителя.

Из текста оспариваемого предупреждения делается вывод не о наличии признаков правонарушения, а о том, что Управлением архитектуры фактически допущено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем на заявителя возложена обязанность в срок до 02.09.2019 повторно рассмотреть обращение ФИО2

Следует отметить, что доводы заявителя о том, что антимонопольный орган не уполномочен рассматривать обращения граждан подлежит отклонению в связи с необоснованностью.

Согласно части 1 статьи 3 Закона № 135-ФЗ указанный Федеральный закон распространяется на отношения, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Указанный федеральный закон не содержит исключения относительно ограничения компетенции антимонопольного органа по проведению проверочных мероприятий по результатам рассмотрения поступивших обращений граждан на нарушения антимонопольного законодательства.

Вместе с тем, признание судом того обстоятельства того, что антимонопольный орган рассмотрел поступившее обращение гражданина в пределах своих полномочий, не влияет на признание судом законности оспариваемого акта.

На основании изложенного суд приходит к выводу, что признаком правонарушения в рассматриваемом деле является совершение Управлением архитектуры действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Поскольку в рамках рассматриваемого дела Камчатским УФАС России не удалось доказать нарушения Управлением архитектуры прав и законных интересов иных лиц, вынесенное в отношении Управления архитектуры предупреждение подлежит признанию недействительным как противоречащее требованиям действующего законодательства в связи с недоказанностью наличия в действиях заявителя признаков нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Принимая во внимание обстоятельства настоящего дела, недоказанность антимонопольным органом наличия признаков нарушения заявителем части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предупреждение от 16.08.2019 № 2616/01 не соответствует закону и нарушает права и интересы заявителя.

При таких обстоятельствах, заявленные требования подлежат удовлетворению.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку заявитель и заинтересованное лицо освобождены от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации вопрос о ее распределении по рассматриваемому делу судом не разрешался.

Руководствуясь статьями 1–3, 17, 27, 110, 167–170, 176, 197–201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

заявленные требования удовлетворить.

Предупреждение Управления Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю от 16.08.2019 № 2616/01 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, признать недействительным, как не как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Камчатскому краю устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Камчатского края в срок, не превышающий одного месяца со дня принятия решения, а также в Арбитражный суд Дальневосточного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Е.Ю. Лебедева