Решение от 29 сентября 2020 г. по делу № А40-121215/2020

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Дело № А40- 121215/20-84-862
29 сентября 2020 г.
г. Москва


Резолютивная часть решения объявлена 23 сентября 2020 года

Полный текст решения изготовлен 29 сентября 2020 года

Арбитражный суд г. Москвы в составе судьи Сизовой О.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело

по заявлению ГБУ "ЖИЛИЩНИК РАЙОНА КУЗЬМИНКИ" (109378, <...>, ОГРН: <***>)

к ответчику: УФАС по г. Москве

третье лицо: ООО «ВЕГАПРОГРЕСС»

о признании незаконным и отмене постановления от 02.07.2020 г. № 077/04/19.5-7652-2020,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: ФИО2 (паспорт, доверенность от 25.08.2020 г. № 68, диплом);

от ответчика: ФИО3 (удостоверение № 18485, доверенность от 27.12.2019 г. № 03-73, диплом);

от третьего лица: ФИО4 (паспорт, решение № 8 от 25.08.2020 г. , решение № 7 от 25.12.2019 г., решение № 1 от 11.08.2017 г., приказ № 1 от 30.08.2017 г. );

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение города Москвы «Жилищник района Кузьминки» (далее – Заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением об оспаривании постановления Московского УФАС России от 02.07.2020 о привлечении Учреждения к административной ответственности по делу № 077/04/19.5-7652/2020 об административном правонарушении.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено ООО «ВЕГАПРОГРЕСС» (далее – Третье лицо, общество).

В судебном заседании представитель Заявителя поддержал заявленные требования, сославшись на незаконность и необоснованность оспариваемого постановления как вынесенного контрольным органом без учета всех фактических обстоятельств дела. Также представитель Заявителя указал на отсутствие в действиях Учреждения события административного правонарушения, поскольку, по утверждению представителя Заявителя, предписание контрольного органа было им исполнено в полном объеме, а указанный орган был своевременно проинформирован об указанном обстоятельстве. Кроме того, в судебном заседании представитель Заявителя также обратила внимание суда на отпадение у Учреждения потребности в проведении закупочной процедуры и отсутствие у административного органа правомочий для понуждения Заявителя к ее повторному проведению. Помимо прочего, представитель Заявителя также сослалась на пропуск контрольным органом срока давности на привлечение Учреждения к административной ответственности, что полагала самостоятельным и безусловным основанием к удовлетворению заявленного требования. При таких данных в судебном заседании представитель Заявителя настаивала на обоснованности заявленного требования и, как следствие, просила суд о его удовлетворении.

Представитель Ответчика в судебном заседании требования не признала по мотивам, изложенным в письменном отзыве, пояснив суду, что основанием для привлечения Заявителя к административной ответственности послужил факт неисполнения им требований предписания административного органа об устранении допущенных нарушений при проведении закупочной процедуры. Приведенные Заявителем доводы об исполнении им требований предписания контрольного органа представитель Ответчика отклонила как документально не подтвержденные, а доводы о пропуске названным органом срока на привлечение к административной ответственности – как основанные на неверном толковании Учреждением норм процессуального права, поскольку, как настаивала в судебном заседании представитель Ответчика, данный срок составляет один год с момента совершения административного правонарушения, а не два месяца, как настаивал Заявитель. Кроме того, представитель Ответчика также обратила внимание суда на отмену Учреждением проведенной им закупочной процедуры в отсутствие к тому объективных оснований, что, по мнению представителя Ответчика, уже само по себе свидетельствует о доказанном им факте неисполнения требований выданного им Заявителю предписания. При таких данных в судебном заседании представитель Ответчика настаивала на обоснованности оспоренного по делу постановления и, как следствие, просила суд об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В судебном заседании представитель Третьего лица – ООО «ВЕГАПРОГРЕСС» поддержал позицию Ответчика, также сославшись на факт неисполнения Заявителем требований предписания контрольного органа и ущемление тем самым его прав и законных интересов.

Рассмотрев материалы дела, выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц, изучив и оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, арбитражный суд приходит к выводу о том, что заявленные требования необоснованны и не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 207 АПК РФ производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.

Согласно ч. 4 ст. 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд соглашается с позицией Ответчика, полагает возложенную на него законом обязанность по доказыванию законности вынесенного постановления исполненной, при этом исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, 07.05.2019 (вх. № 24974) в Московское УФАС России поступила жалоба ООО «ВЕГАПРОГРЕСС» на действия Заявителя при проведении аукциона в электронной форме на поставку строительных материалов для МКД для нужд Учреждения (реестровый номер 31907660070), выразившиеся в необоснованном отклонении заявки названного общества от участия в закупочной процедуре, что повлекло за собой ущемление его прав и законных интересов.

По результатам рассмотрения упомянутой жалобы антимонопольным органом было принято решение от 17.05.2019 о нарушении Учреждением п. 2 ч. 1, п. 6.1 ст. 3, п.п. 1-3 ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках) ввиду наличия в закупочной документации неоднозначных и при этом очевидно излишних требований, способных ввести в заблуждение участников закупки относительно порядка заполнения ими своих заявок на участие в торгах, что в настоящем случае привело к ущемлению прав и законных интересов общества «ВЕГАПРОГРЕСС». На основании упомянутого решения Учреждению антимонопольным органом выдано обязательное к исполнению предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены протоколов, составленных в ходе аукциона, возврата поданных заявок, внесения изменений в документацию, предусмотрения возможности подачи участниками аукциона согласия на поставку товара, соответствующего требованиям Формы 2, не предоставляя конкретные значения товара, подлежащего поставке.

При этом исполнить названное предписание Учреждению надлежало в срок до 28.10.2019.

Вместе с тем, 03.02.2020 должностными лицами антимонопольного органа проведена проверка исполнения предписания, в ходе которой установлено, что по состоянию на дату проведения обозначенной проверки требования предписания по делу № 077/07/00-1426/2019 не исполнены Учреждением в полном объеме в установленный срок, а именно: на сайте zakupki.gov.ru размещена информация о внесении изменений в аукционную документацию без предусмотрения возможности подачи участниками аукциона согласия на поставку товара, соответствующего требованиям Формы 2, не предоставляя конкретные значения товара, подлежащего поставке.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В этой связи, обнаружив факт неисполнения организатором закупки требований предписания от 17.05.2019 по делу № 077/07/00-1426/2019, антимонопольным органом возбуждено дело № 077/04/19.5-7652/2020 об административном правонарушении, по результатам рассмотрения которого Заявитель был признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ, и привлечен к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 300 000 (трехсот тысяч) рублей.

Не согласившись с выводами административного органа, изложенными в оспариваемом постановлении, Заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании названного постановления незаконным.

Судом проверено и установлено соблюдение Заявителем срока на обращение в суд, предусмотренного ч. 2 ст. 208 АПК РФ.

При этом суд не находит оснований к удовлетворению заявленного Учреждением требования, исходя из следующего.

Как следует из материалов административного дела, антимонопольным органом по результатам рассмотрения жалобы общества «ВЕГАПРОГРЕСС» Заявителю было выдано предписание от 17.05.2019 по делу № 077/07/00-1426/2019 об устранении допущенных им нарушений законодательства о закупках и нарушения прав и законных интересов названного лица.

При этом предписание антимонопольного органа имеет правовосстановительную функцию, и его основное назначение заключается в восстановлении и защите прав подателя жалобы, чьи права и законные интересы были нарушены действиями лица, которому соответствующее предписание выдано.

В настоящем случае нарушение, допущенное Заявителем при проведении закупочной процедуры, привело к нарушению прав и законных интересов общества «ВЕГАПРОГРЕСС» ввиду необоснованного отклонения заявки упомянутого лица от участия в процедуре торгов, в связи с чем антимонопольный орган, в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, счел необходимым выдать Учреждению предписание, направленное на устранение допущенных им нарушений и восстановление прав и законных интересов подателя жалобы.

При этом предписание антимонопольного органа содержало указание на конкретные действия, которые Заявителю надлежало совершить, а именно: отменить составленные в ходе проведения закупочной процедуры протоколы; вернуть участникам закупки ранее поданные заявки; скорректировать закупочную документацию, в том числе предусмотреть возможность дачи участниками закупки исключительно согласия на поставку товара, предусмотренного формой 2 аукционной документации, без указания конкретных показателей такого товара, и продлить срок приема заявок на участие в закупке.

Однако, как следует из материалов административного дела, указанные требования предписания от 17.05.2019 по делу № 077/07/00-1426/2019 в полном объеме Учреждением исполнены не были, поскольку изменения в закупочную документацию Заявителем не вносились, а сама закупочная процедура была им отменена, что подтверждается самостоятельно представленным Учреждением приказом № ГБУ-25-О-11/19 от 25.11.2019, а также протоколом от 19.09.2019 об административном правонарушении и постановлением от 02.07.2020 о назначении административного наказания.

В судебном заседании представитель третьего лица также настаивал на факте неисполнения Учреждением требований предписания контрольного органа, поскольку требуемые названным органом изменения в закупочную документацию Заявителем внесены так и не были, что обусловило необходимость повторного заполнения обществом технического задания с указанием конкретных показателей предлагаемого к поставке товара.

При этом, доказательств обратного ни в материалы административного дела, ни в судебном заседании представителем Заявителя представлено не было, ввиду чего приведенные Учреждением доводы об исполнении им требований предписания контрольного органа отклоняются судом как документально не подтвержденные.

Ответственность за допущенное Учреждением правонарушение предусмотрена ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ, в силу которой невыполнение в установленный срок законного решения или предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, либо его территориального органа об устранении нарушений законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

При этом суд отмечает, что диспозиция приведенной нормы права предусматривает административную ответственность за неисполнение только законного решения или предписания такого административного органа.

В то же время, как усматривается из материалов дела, незаконность выводов и требований административного органа, изложенных в решении от 17.05.2019 по делу № 077/07/00-1426/2019 о необоснованном отклонении Заявителем заявки общества «ВЕГАПРОГРЕСС», равно как и незаконность требований предписания по указанному делу в порядке гл. 24 АПК РФ не установлена.

При таких данных, следует признать, что требования предписания от 17.05.2019 по делу № 077/07/00-1426/2019 являлись для Заявителя обязательными к исполнению в императивном порядке, установленном ст. 36 Закона о защите конкуренции.

Исходя из сведений, изложенных в извещении о проведении закупки, организатором проведенной закупочной процедуры являлось Учреждение, а поименованные в предписании Московского УФАС России от 17.05.2019 по делу № 077/07/00-1426/2019 требования об отмене составленных в ходе проведения закупочной процедуры протоколов, возврате участникам закупки ранее поданных заявок, внесении изменений в закупочную документацию находились именно в компетенции организатора закупки.

Таким образом, как правильно установлено в оспариваемом постановлении, Учреждение является надлежащим субъектом административной ответственности по ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ.

Учитывая данное обстоятельство, а также факт неисполнения в установленный срок требований предписания административного органа от 17.05.2019 по делу № 077/07/00-1426/2019 (поскольку, в контексте ч. 4 ст. 51 Закона о защите конкуренции, частичное исполнение предписания также приравнивается к его неисполнению), суд соглашается с выводом административного органа о наличии в действиях Учреждения события административного правонарушения, вопреки его утверждению об обратном.

Так, Учреждением представлен приказ от 25.11.2019 № ГБУ-25-О-11/19, в соответствии с которым спорная закупка отменена.

Указанное обстоятельство, по мнению суда, свидетельствует о том, что Учреждение не завершило процедуру закупки в соответствии с буквальными требованиями предписания, а также не скорректировало документацию путем размещения информации о возможности подачи участниками аукциона согласия на поставку товара, соответствующего требованиям Формы 2, не предоставляя конкретные значения товара, подлежащего поставке.

При этом, как правильно отмечено в оспариваемом постановлении административного органа, конечная цель выданного им предписания — восстановление законности и правовосстановительная функция в настоящем случае не достигнуты, поскольку закупочная процедура отменена Учреждением.

При таких данных суд соглашается с выводами контрольного органа о невозможности признать полностью исполненными требования предписания по делу № 077/07/00-1426/2019.

Приведенные представителем Заявителя в судебном заседании доводы об отпадении у Учреждения потребности в проведении закупочной процедуры судом отклоняются как не свидетельствующие об отсутствии в действиях Заявителя события административного правонарушения, поскольку отмена закупочной процедуры в любом случае не тождественна ее повторному проведению в соответствии с требованиями действующего законодательства о закупках. Более того, при оценке приведенного довода суд также обращает внимание и на то обстоятельство, что предписание административного органа было вынесено им 17.05.2019, причем представитель Учреждения присутствовал на заседании комиссии контрольного органа и, как следствие, был осведомлен о требованиях и притязаниях последнего. В то же время, от проведения закупочной процедуры со ссылками на отпадение у него потребности в ее проведении Учреждение отказалось только 25.11.2019, то есть спустя полгода после выдачи ему административным органом предписания об устранении допущенных нарушений в ходе проведения закупочной процедуры, что, по мнению суда, напрямую свидетельствует об отсутствии у Заявителя намерения к надлежащему и добровольному исполнению требований административного органа без применения к нему мер государственного принуждения, с целью любым возможным способом избежать проведения конкурентной процедуры в строгом соответствии с требованиями действующего законодательства о закупках с приданием при этом своим действиям по уклонению от исполнения требований предписания административного органа видимости законности.

На основании изложенного, учитывая то обстоятельство, что требования предписания контрольного органа от 17.05.2019 по делу № 077/07/00-1426/2019 не выполнены, административный орган правильно счел упомянутое предписание неисполненным к установленному в нем сроку, что, исходя из диспозиции ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ, образует самостоятельный состав административного правонарушения. Доказательств обратного Учреждением не представлено.

Согласно ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В связи с изложенным, учитывая наличие у Учреждения возможности своевременно и надлежащим образом исполнить требования предписания антимонопольного органа от 17.05.2019 по делу № 077/07/00-1426/2019 органом сделан правильный вывод о наличии в действиях Заявителя состава административного правонарушения.

Указанные обстоятельства нашли свое отражение в оспариваемом постановлении. Вопрос вины Учреждения в допущенном правонарушении также исследовался административным органом и получил надлежащую правовую оценку в оспариваемом постановлении, с которой суд в настоящем случае согласен.

В свою очередь, приведенные Учреждением в тексте заявления доводы представляют собой исключительно констатацию факта его несогласия с вынесенным административным органом постановлением и, ввиду отсутствия доказательств ошибочности сделанных антимонопольным органом выводов, не могут являться основанием для признания указанного постановления незаконным.

Согласно ч. 1 ст. 23.83 КоАП РФ федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе, ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ.

В то же время, согласно п. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, является Федеральная антимонопольная служба.

Таким образом, суд признает, что оспариваемое постановление Московского УФАС России вынесено в рамках предоставленных полномочий.

Порядок привлечения Учреждения к административной ответственности, установленный ст. ст. 29.7, 29.10, 29.11 КоАП РФ, административным органом соблюден, процессуальные гарантии, предусмотренные ст. ст. 25.1, 25.5, 28.2 КоАП РФ – обеспечены. Каких-либо процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену оспариваемого постановления в соответствии с п. 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» административным органом не допущено, что не оспаривается Заявителем (ч. 3.1 ст. 70 АПК РФ).

При этом, в обоснование заявленного требования Учреждение ссылается на пропуск административным органом пресекательного 2-месячного срока, отведенного ему на привлечение Заявителя к административной ответственности, поскольку временем совершения Учреждением правонарушения контрольный орган в оспариваемом постановлении определил 29.10.2019, а привлек Заявителя к ответственности только 02.07.2020.

Между тем, в силу прямого указания в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц по ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ составляет один год со дня совершения правонарушения, ввиду чего суд признает, что упомянутый срок в настоящем случае соблюден административным органом, а приведенные Учреждением доводы об обратном основаны на неправильном толковании им норм процессуального права.

Обстоятельств, свидетельствующих о возможности применения положений ст. 2.9 КоАП РФ и прекращения производства по делу в связи с малозначительностью совершенного правонарушения, Московским УФАС России не установлено.

Административное наказание, примененное в отношении Учреждения, назначено в минимальном размере санкции, предусмотренной ч. 7.2 ст. 19.5 КоАП РФ, а именно в размере 300 000 (трехсот тысяч) рублей.

Согласно ч. 3 ст. 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требования заявителя.

В настоящем случае суд приходит к выводу о том, что Ответчиком в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 210 АПК РФ законность вынесенного им постановления по делу об административном правонарушении доказана, ввиду чего не находит оснований к удовлетворению требования Заявителя.

Судом проверены все доводы Заявителя, однако они не опровергают установленные судом обстоятельства и не могут являться основанием для удовлетворения заявленных требований.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. 1-13, 15, 17, 27, 29, 49, 51, 64-68, 71, 75, 81, 123, 156, 163, 166-170, 176, 180, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований ГБУ "ЖИЛИЩНИК РАЙОНА КУЗЬМИНКИ" - отказать.

Решение может быть обжаловано в десятидневный срок после его принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья О.В.Сизова