Постановление от 22 декабря 2022 г. по делу № А45-6469/2022

СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

улица Набережная реки Ушайки, дом 24, Томск, 634050, http://7aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Томск Дело № А45-6469/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2022 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 декабря 2022 года.


Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего


ФИО1,


судей


ФИО2,



ФИО3,


при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО4, рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу дачного некоммерческого товарищества «Солнечный» (№ 07АП-11012/22), на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 14.10.2022 по делу № А45-6469/2022 (судья Галкина Н.С.) по заявлению дачного некоммерческого товарищества «Солнечный», г. Бердск (ИНН <***>) к Администрации города Бердска, г. Бердск (ИНН <***>) о признании незаконным отказа,

В судебном заседании приняли участие:

от заявителя6 без участия (извещен);

от заинтересованного лица: ФИО5, представитель по доверенности от 01.06.2022, паспорт;

УСТАНОВИЛ:

дачное некоммерческое товарищество «Солнечный» (далее - заявитель, ДНТ) обратилось в арбитражный суд с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), к администрации города Бердска (далее - заинтересованное лицо, администрация) о признании незаконным отказа во внесении изменений в карту градостроительного зонирования в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 54:32:010197:308, 54:32:010197:323, 54:32:010197:355, 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 54:32:010197:371, 54:32:010197:372; обязании администрации внести изменения в карту градостроительного зонирования и Правила землепользования и застройки муниципального образования города Бердска утвержденные решением Совета депутатов города Бердска от 17.09.2020 № 399 в части земельных участков ДНТ «Солнечный», расположенных по адресу: Новосибирска область, г. Бердск, примерно в 400 м по направлению на запад от ориентира здание кирпичного завода № 1, с кадастровыми номерами 54:32:010197:308, 54:32:010197:323, 54:32:010197:355, 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 54:32:010197:371, 54:32:010197:372, путем изменения территориальной зоны Р (Зона объектов отдыха (рекреация) на зону Ссх (Зона ведения садового хозяйства).

Решением суда от 14.10.2022 заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ДНТ в апелляционной жалобе просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. Апелляционная жалоба мотивирована неполным выяснением обстоятельств дела, несоответствием выводов, изложенных в решении фактическим обстоятельствам дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, неправильным применением норм процессуального и материального права.

Администрация в отзыве, представленном в суд в соответствии со статьей 262 АПК РФ, представитель в судебном заседании, доводы апелляционной жалобы отклонил, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

До даты судебного заседания посредством административного интерфейса "Мой арбитр" одобрено ходатайство заявителя об участии ее представителя в судебном заседании по рассмотрению апелляционной жалобы путем использования системы веб-конференции в порядке статьи 153.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Техническая возможность подключения обеспечена судом апелляционной инстанции, однако вместе с тем в назначенное время представитель указанного лица к судебному онлайн-заседанию не подключился, в связи, с чем апелляционная жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыв, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ДНТ создано гражданами 03.07.2014 для ведения садоводства и огородничества. Членами ДНТ являются 96 собственников земельных участков, расположенных в кадастровом квартале номер 54:32:010197, расположенном примерно в 400 м по направлению на запад от ориентира здание кирпичного завода № 1. Площадь территории составляет 11,7760 га. Земельные участки относятся к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования - для организации крестьянского хозяйства. Данный вид разрешенного использования относится к зоне сельскохозяйственного использования (Ссх). Указанные земельные участки были предоставлены гражданам для организации крестьянского хозяйства, на основании постановления администрации города Бердска № 358 от 05.03.1993.

Постановлением администрации города Бердска от 02.08.2017 № 2134 разрешена разработка планировки территории ДНТ. Проект планировки территории ДНТ утвержден постановлением администрации города Бердска от 30.08.2017 №. 2407.

На заседании комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки муниципального образования города Бердска, которое состоялось 10.06.2022 рассмотрено обращение председателя ДНТ о возможности изменения территориального зонирования в отношении земельных участков, расположенных на территории ДНТ.

В отношении 89 земельных участков ДНТ «комиссией по подготовке проекта Правил землепользования и застройки города Бердска 10.06.2022 принято решение внести изменения в карту градостроительного зонирования путем изменения территориальной зоны Р (Зона объектов отдыха (рекреация) на зону Ссх (Зона ведения садового хозяйства), в установленном законом порядке.

В отношении земельных участков с кадастровыми номерами 54:32:010197:308, 54:32:010197:323, 54:32:010197:355, 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 54:32:010197:371, 54:32:010197:372 принято решение отказать во внесении изменений в Карту градостроительного зонирования в связи с тем, что данное предложение противоречит документам территориального планирования (Генеральный план города Бердска), о чем заявитель уведомлен письмом администрации от 15.06.2022 №2873-02/01-18.

Полагая, что данный отказ противоречит нормам действующего законодательства, нарушает права и законные интересы ДНТ, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением. Суд, принимая обжалуемое решение, пришел к выводу о необоснованности заявленных требований. Суд апелляционной инстанции с данными выводами соглашается на основании следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя. В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта и его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Исходя из данных норм, суд должен установить несоответствие или соответствие ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления закону или иному нормативному правовому акту и нарушение или отсутствие нарушения прав и законных интересов заявителя.

Одним из принципов законодательства о градостроительной деятельности является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (статья 2 ГрК РФ). Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа, в котором определены границы функциональных зон и их функциональное назначение (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в них устанавливаются территориальные зоны, их границы и градостроительные регламенты (пункты 7 и 8 статьи 1 ГрК РФ).

В силу положений пункта 3 части 3 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности относится, в частности утверждение правил землепользования и застройки поселений.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4 статьи 23 ГрК РФ).

На картах генерального плана отображаются: автомобильные дороги местного значения; границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 5 статьи 23 ГрК РФ).

Из пункта 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ следует, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований.

При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). В силу положений статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и функциональное назначение.

Из приведенных выше норм ГрК РФ следует, что территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению, исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана муниципального образования, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В соответствии с частью 9 статьи 31 ГрК РФ при подготовке проекта правил землепользования и застройки орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

Как следует из материалов дела в соответствии с картой функциональных зон в составе Генерального плана города Бердска, утвержденного решением Совета депутатов второго созыва муниципального образования города Бердска (седьмая сессия) от 21.07.2006 земельные участки с кадастровыми номерами 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 5:32:010197:371, 54:32:010197:372 отнесены к функциональной зоне ИТ-2.1 - зона улично - дорожной сети в связи с планировкой ул. М. Горького.

Действующий генеральный план города Бердска Новосибирской области утвержден решением Совета депутатов города Бердска четвертого созыва от 07.11.2019 №323, его реализация предусмотрена до 2040 года.

Картой функциональных зон в составе Генерального плана города Бердска земельные участки с кадастровыми номерами 54:32:010197:308, 54:32:010197:323, 54:32:010197:355, 54:32:010197:365, 54:32:010197:366, 5:32:010197:371, 54:32:010197:372 отнесены к функциональной зоне - Зона транспортной инфраструктуры (планируется продолжение улиц Лунная и М.Горького).

Согласно выкопировки из Карты градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки города Бердска, данные участки расположены в Зоне уличной и дорожной сети.

В силу части 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ к земельным участкам общего пользования относятся участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в том числе, функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (п. 2 ч. 1 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ).

Из изложенного следует, что положения правил землепользовании и застройки должны соответствовать положениям генерального плана муниципального образования.

При этом, верно указано судом первой инстанции, что изменение территориального зонирования земельных участков в обход установленному функциональному зонированию приведет к несоответствию Правил землепользования и застройки Генеральному плану города Бердска.

Существующее территориальное зонирование установлено в соответствии с нормами действующего законодательства, и следовательно не может рассматриваться как нарушение (ограничение) прав и законных интересов заявителя.

Системное толкование положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ свидетельствует о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав.

Таким образом, вопреки ошибочной позиции апеллянта, внесение изменений в карту градостроительного зонирования в составе Правил землепользования и застройки города Бердска путем установления в отношении указанных земельных участков ДНТ «Солнечный» территориальной зоны Ссх (Зона ведения садового хозяйства) будет противоречить Генеральному плану города Бердска. Конституционный Суд Российской Федерации также указывает, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 06.11.2003 № 387-О, от 15.07.2010 № 931-О-О, от 25.02.2016 № 242-О).

В данном случае, как верно указал суд первой инстанции, согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 ГрК РФ).

Само по себе несогласие заявителя с выраженной судом оценкой представленным доказательствам и сформулированными на ее основе выводами по фактическим обстоятельствам не может считаться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Доводы апеллянта, изложенные в апелляционной жалобе, фактически повторяют позицию, приведенную в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, которым в порядке статьи 71 АПК РФ, дана правильная, всесторонняя и объективная оценка, несогласие с которой не является основанием для изменения или отмены обжалуемого судебного акта.

Довод апелляционной жалобы о нарушении норм статьи 168, 200 АПК, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку не отражение в судебном акте всех приведенных заявителем обстоятельств само по себе не привело к принятию неправильного по существу судебного акта, соответственно, не может служить обязательным основанием для его отмены или изменения. Доказательства, имеющиеся в материалах дела, исследованы судом первой инстанции в соответствии с требованиями АПК РФ, существенных нарушений положений статей 10, 15, 65, 71, 168, 170, 184, 185 АПК РФ, повлекших возможность принятия иного судебного акта, а также обстоятельств, влекущих безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено. В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы, судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в соответствии со статьей 110 АПК РФ относятся на ее подателя. Принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Новосибирской области от 14.10.2022 по делу № А45-6469/2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу дачного некоммерческого товарищества «Солнечный» - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через Арбитражный суд Новосибирской области.

Председательствующий


ФИО1


Судьи


ФИО2

ФИО3