Постановление от 4 апреля 2019 г. по делу № А62-10021/2018

ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Староникитская ул., 1, г. Тула, 300041, тел.: (4872)70-24-24, факс (4872)36-20-09

e-mail: info@20aas.arbitr.ru, сайт: http://20aas.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тула Дело № А62-10021/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 03.04.2019

Постановление в полном объеме изготовлено 04.04.2019

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Стахановой В.Н., судей Большакова Д.В. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, в отсутствие заявителя – межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях (г. Калуга, ОГРН <***>, ИНН <***>), заинтересованного лица – департамента Смоленской области по культуре и туризму (г. Смоленск, ОГРН <***>, ИНН <***>), надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях на определение Арбитражного суда Смоленской области от 04.02.2019 по делу № А62-10021/2018 (судья Ерохин А.М.),



УСТАНОВИЛ:

межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Калужской, Брянской и Смоленской областях (далее – МТУ, управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к Департаменту Смоленской области по культуре и туризму (далее –департамент, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований законодательства в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия от 28.08.2018 № 4.

Определением Арбитражного суда Смоленской области от 04.02.2019 по делу № А62-10021/2018 производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК Российской Федерации). Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку предостережение не обладает признаками ненормативного правового акта, которое может быть оспорено в арбитражном суде.

Не согласившись с данным определением, управление обратилось в Двадцатый апелляционный арбитражный суд с жалобой, в которой просит отменить его, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, несоответствие вывода суда фактическим обстоятельствам дела.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 27.03.2019 объявлен перерыв до 03.04.2019.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, представителей в суд апелляционной инстанции не направили. Дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ.

Обжалуемый судебный акт проверен судом апелляционной инстанции в порядке статей 266 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва нее, Двадцатый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемое определение подлежит отмене, а вопрос направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в силу следующего.

Статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод, в том числе посредством обжалования в судебном порядке решений и действий (или бездействия) органов государственной власти.

На основании пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к компетенции арбитражных судов относится рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе создающих препятствия для ее осуществления.

Исходя из приведенных положений, арбитражный суд не вправе отказать хозяйствующему субъекту в рассмотрении по существу спора о законности правоприменительного акта - исходящей от государства меры властного характера, принятой в связи с реализацией публичных полномочий и направленной на урегулирование отдельных правоотношений, если в результате принятия этой меры затрагиваются права заявителя в качестве субъекта экономической деятельности.

Принимая во внимание необходимость реального обеспечения права каждого на судебную защиту, наличие признаков правоприменительного акта, затрагивающего права заявителя, подлежит установлению его содержание, а также с учетом фактических последствий принятия (бездействия по принятию) соответствующих властных мер, наступающих для обратившегося в суд хозяйствующего субъекта. Наименование оспариваемого акта определяющего значения не имеет (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2018 № 305-КГ18-8036 по делу № А40-151223/20017).

Как следует из материалов дела, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.02.95 № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения», статьей 64 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» здание, расположенное по адресу: <...>, (далее – спорный объект культурного наследия) состоит на государственной охране как объект культурного наследия (памятник истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения «Дом жилой», 2-я половина XVIII в., включенный в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – Объект культурного наследия).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 07.10.2015 № 6253-р Объект культурного наследия зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации под номером 671510244970006.

В соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ) содержание объекта культурного наследия в надлежащем состоянии возложена на его собственника или иного законного владельца.

Приказом департамента от 26.08.2016 № 418 утверждено охранное обязательство собственника или иного законного владельца Объекта культурного наследия.

Актом технического состояния Объекта культурного наследия, составленного в установленном законодательством порядке по результатам проведенного совместно с представителем Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Смоленской области 16.08.2016 осмотра Объекта культурного наследия, определены перечень и сроки проведения работ по сохранению спорного объекта культурного наследия.

Согласно разделу V «Перечень мероприятий по сохранению объекта культурного наследия» первый этап организации работ по сохранению, а именно разработка научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия в соответствии с нормами Закона № 73-ФЗ, иными нормативными правовыми актами - 2017-2018 годов.

В период с 1 по 3 августа 2018 года в интернет-приемную администрацию Смоленской области поступили обращения от граждан по вопросу современного состояния Объекта культурного наследия.

В рамках рассмотрения обращений департаментом проведен анализ обращений по вопросу получения разрешительной документации на проведение работ по сохранению Объекта культурного наследия.

По результатам проведенной работы установлено отсутствие обращений МТУ по вопросу разработки научно-проектной документации на проведение работ по сохранению Объекта культурного наследия.

Согласно выводам департамента отсутствие мер по обеспечению соблюдения обязательных требований охранного обязательства Объекта культурного наследия, по организации мероприятий, определенных актом технического состояния Объекта культурного наследия, может явиться причиной ухудшения состояния Объекта культурного, что как следствие является нарушением требований, установленных Законом № 73-ФЗ.

В целях недопущения ухудшения состояния Объекта культурного наследия, соблюдения требований, установленных Законом № 73-ФЗ, в том числе перечня работ и сроков их выполнения, поименованных в Акте технического состояния Объекта культурного наследия, составленного по результатам проведенного 16.08.2016 осмотра, департаментом выдано управлению предостережение, в котором МТУ предложено:

- принять меры по обеспечению соблюдения требований Закона № 73-ФЗ, охранного обязательства, акта технического состояния Объекта культурного наследия;

- в срок до 05.11.2018 уведомить департамент о принятых мерах по обеспечению соблюдения изложенных в настоящем предостережении требований.

Не согласившись с данным предостережением, управление обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции исходил из того, что предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований законодательства в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия от 28.08.2018 № 4 не является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предостережение не порождает экономического спора, поскольку содержит лишь предложение юридическому лицу соблюсти требования Закона № 73-ФЗ в целях предотвращения (профилактики) совершения возможных правонарушений.

Выданное департаментом предостережение не содержит властно-распорядительных предписаний, не устанавливает факт нарушения со стороны МТУ требований действующего законодательства и не порождает препятствий для осуществления заявителем экономической деятельности.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае, оспариваемое предостережение не обладает признаками ненормативного правового акта и не относится к числу ненормативных правовых актов, спор о действительности которых подведомственен арбитражному суду.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данными выводами суда первой инстанции в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 8.2. Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) в целях предупреждения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля осуществляют мероприятия по профилактике 5 нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, в соответствии с ежегодно утверждаемыми ими программами профилактики нарушений.

Пунктом 4 части 2 статьи 8.2. Закона № 294-ФЗ (в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого предостережения), предусмотрено, что в целях профилактики нарушений обязательных требований органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля выдают предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, в соответствии с частями 5-7 настоящей статьи, если иной порядок не установлен федеральным законом. При условии, что иное не установлено федеральным законом, при наличии у органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля сведений о готовящихся нарушениях или о признаках нарушений обязательных требований, полученных в ходе реализации мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, либо содержащихся в поступивших обращениях и заявлениях (за исключением обращений и заявлений, авторство которых не подтверждено), информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации в случаях, если отсутствуют подтвержденные данные о том, что нарушение обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, причинило вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также привело к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера либо создало непосредственную угрозу указанных последствий, и если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель ранее не привлекались к ответственности за нарушение соответствующих требований, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля объявляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагают юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, и уведомить об этом в установленный в таком предостережении срок орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля (пункт 5 части 2 статьи 8.2. Закона № 294-ФЗ (в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого предостережения).

Частью 6 статьи 8.2 Закона № 294-ФЗ установлено, что предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований должно содержать указания на соответствующие обязательные требования, требования, установленные муниципальными правовыми актами, нормативный правовой акт, их предусматривающий, а также информацию о том, какие конкретно действия (бездействие) юридического лица, индивидуального предпринимателя могут привести или приводят к нарушению этих требований.

Порядок составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, порядок уведомления об исполнении такого предостережения определяются Правительством Российской Федерации (часть 7 статьи 8.2 Закона № 294-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.02.2017 № 166 утверждены Правила составления и направления предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований, подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем возражений на такое предостережение и их рассмотрения, уведомления об исполнении такого предостережения (далее – Правила № 166).

Пунктом 4 указанных Правил определено, что в предостережении указывается, в том числе: - информация о том, какие действия (бездействие) юридического лица, индивидуального предпринимателя приводят или могут привести к нарушению обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами; - предложение юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами; - предложение юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю направить уведомление об исполнении предостережения в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля; - срок (не менее 60 дней со дня направления предостережения) для направления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем уведомления об исполнении предостережения.

Согласно пункту 7 Правил № 166 по результатам рассмотрения предостережения 11 юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем могут быть поданы в орган государственного контроля (надзора), в орган муниципального контроля, направивший предостережение, возражения.

В соответствии с пунктом 10 Правил № 166 орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля рассматривает возражения, по итогам рассмотрения направляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю в течение 20 рабочих дней со дня получения возражений ответ.

При отсутствии возражений юридическое лицо, индивидуальный предприниматель в указанный в предостережении срок направляет в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля уведомление об исполнении предостережения (пункт 11 Правил № 166).

Результаты рассмотрения возражений на предостережение, уведомление об исполнении предостережения используется органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля, в том числе для целей организации и проведения мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований.

Под ненормативным актом (решением) государственного и иного органа следует понимать властное волеизъявление субъекта, осуществляемое в пределах предоставленных ему полномочий, обращенное к конкретному лицу и направленное на возникновение, изменение или прекращение его прав и обязанностей.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия, и нарушающие права и интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ненормативный акт (решение) государственного органа, органа местного самоуправления - изданный в установленном законом порядке документ, устанавливающий, изменяющий или отменяющий персонифицированные права и обязанности определенного в акте субъекта административных правоотношений. Таким образом, ненормативный акт должен носить распорядительно-властный характер. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта (решения). Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий.

В соответствии с п. 7 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ охранное обязательство утверждается актом федерального органа охраны объектов культурного наследия или актом регионального органа охраны объектов культурного наследия в зависимости от категории объекта (федерального, регионального или местного значения).

Копия акта с копией утвержденного охранного обязательства вручается под роспись или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении собственнику объекта культурного наследия, собственнику или иному владельцу земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, другим лицам, к обязанностям которых относится его исполнение, а также в орган кадастрового учета для регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, не позднее трех рабочих дней со дня утверждения охранного обязательства (п. 12 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ).

Пунктом 11 ст. 47.6 Закона № 73-ФЗ установлено, что охранное обязательство подлежит выполнению физическим или юридическим лицом, которому объект культурного наследия принадлежит на праве собственности, в том числе в случае, если указанный объект находится во владении или в пользовании третьего лица (третьих лиц) на основании гражданско-правового договора.

В случае если объект культурного наследия, включенный в реестр, находится соответственно в федеральной собственности, государственной собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности и не передан на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарному предприятию или учреждению, либо не передан в безвозмездное пользование от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, охранное обязательство подлежит выполнению федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, уполномоченными на осуществление полномочий собственника соответствующего имущества.

Таким образом, по смыслу рассматриваемых норм (с учетом системного толкования) суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что поскольку оспариваемым предостережением заявителю предложено принять меры по обеспечению соблюдению обязательных требований, а именно Закона № 73-ФЗ; охранного обязательства; акта технического состояния объекта культурного населения, составленного по результатам проведенного 16.08.2016 совместно с представителем Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Смоленской области осмотра Объекта культурного наследия; возлагает на последнего определенную обязанность.

Не совершение действие по предостережению влечет проведение мероприятий по проверке исполнения предостережения, и, как следствие, применение мер, предусмотренных действующим законодательством.

Таким образом, оспариваемое по настоящему делу предостережение носит властный характер, поскольку исходит от государственного органа в связи с реализацией им публичных полномочий и принято в одностороннем порядке, направлено на урегулирование индивидуального и конкретного правоотношения.

Следовательно, обжалуемое предостережение подлежит рассмотрению в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое предостережение не обладает признаками ненормативного правового акта и не относится к числу ненормативных правовых актов, спор о действительности которых подведомственен арбитражному суду, основан на неверном применении норм права.

При таких обстоятельствах обжалуемое определение подлежит отмене с направлением вопроса на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 266, 269, 270, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд



ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Смоленской области от 04.02.2019 по делу № А62-10021/2018 отменить.

Направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Смоленской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение одного месяца со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий

Судьи


В.Н. Стаханова

Д.В. Большаков

Е.Н. Тимашкова